鄭猛

隨著營改增改革試點的逐步推進，加之新一輪大部制改革風頭正勁，中國稅務系統(tǒng)國稅和地稅將合并的消息近期格外奪人眼球。但據(jù)《財經(jīng)》記者了解，由于多重因素掣肘，尤其是地方與中央之間就地方稅收控制權(quán)之爭尚未明確，兩系統(tǒng)合并也就很難提上有關(guān)部門的議事日程。兩家機構(gòu)分置的局面，料將持續(xù)相當一段時期。

1994年實行分稅制改革以來，國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)分設的格局在中國已持續(xù)將近20年。當時，為保證擴大中央收入，國家下定決心在全國分別設立垂直管理的國家稅務局和屬地管理的地方稅務局。近20年過去，這種機構(gòu)設置又因地方營改增、中央擴大財政稅收權(quán)力等因素，面臨“分久必合”的情勢。

但由于地方積極性不高，不管是機構(gòu)改革試點地方還是營改增的先行地區(qū)，合并短期內(nèi)很難變成現(xiàn)實。雖然支持者認為，國地稅合并可以降低行政成本，方便納稅人，但反對者也認為，即便美國那樣的國家，也存在三級政府收稅的格局。稅收收入的自主權(quán)和控制權(quán)，是地方處理事務和提供公共服務的前提。

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，全國政協(xié)委員、國稅總局原副局長許善達更提出，中央政府和地方政府都需要擁有收稅權(quán)，而且收入都應該達到一定規(guī)模。因此，目前國地稅分置的格局將長期維持。

合并之由

自1994年以來，國地稅系統(tǒng)合并的消息時有傳出，最近的緣起主要是由于營改增改革。

改革前營業(yè)稅是地稅部門的主要稅種，一般都占到各地地稅收入的50%以上。營改增之后，意味著地稅部門將失去半壁江山的收入。目前，各個試點省市將營改增后的增值稅收入仍留在當?shù)?，但這部分收入終將參與共享，除非調(diào)整與中央的分成比例，否則地稅收入將難脫大幅減少的境遇。

在國務院確定營改增試點范圍繼續(xù)擴大后的2012年10月，財政部財科所所長賈康在一次高峰論壇上公開表示，隨著營改增的覆蓋面不斷擴大，十八大以后領(lǐng)導層應該會考慮實施國地稅合并的內(nèi)容。他認為，國地稅合并的正面效應很明顯，降低稅收征管成本，方便納稅人，符合大部制的改革導向，符合公共資源配置優(yōu)化的原則和取向。

2012年12月底，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇對《財經(jīng)》記者分析，1994年分稅制改革以來，目前中央和地方收入情況及各方面條件與當年相比已經(jīng)發(fā)生很大變化，機構(gòu)設置也應該隨之變化。

而后在今年全國“兩會”前夕，又有消息稱，國地稅合并將在“兩會”后啟動。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，浙江省杭州市上城區(qū)政協(xié)進行調(diào)研后曾經(jīng)提出一份建議，認為國地稅應該盡快合并。

建議中說，國地稅機構(gòu)分設給納稅人帶來了許多麻煩，其一是納稅成本增加。一個納稅人要去兩家稅務機構(gòu)辦理業(yè)務，接受兩家稅務機關(guān)的管理，辦理稅務登記和涉稅事宜，并接受稅務檢查，納稅成本自然增加。兩套稅務機構(gòu)都有稽查部門，納稅人被檢查的機會增加，將給企業(yè)的正常經(jīng)營帶來負擔。

其二是國地稅之間一旦發(fā)生矛盾，納稅人會左右為難。在稅收征管工作中，有時國稅局和地稅局對納稅人的經(jīng)營活動認定不同，使得納稅人無所適從。如對建筑安裝企業(yè)既銷售設備又負責安裝的行為，國稅機關(guān)認為應繳增值稅，地稅機關(guān)則認為應納營業(yè)稅，雙方各持己見，互不相讓，結(jié)果企業(yè)倒霉。

除對納稅人的影響外，國地稅機構(gòu)分設也增加了稅務機關(guān)的征稅成本。所謂征稅成本，是征稅人員經(jīng)費、辦公開支等支出與所征稅收的比率。

面對同一納稅人，國稅局和地稅局兩套機構(gòu)均需花費一定的征管支出，無形中行政管理費用和工資福利等支出要多付出一倍。

一名稅務人員一年的費用支出少則1萬多元，多則幾萬元。1993年末，中國稅務人員總數(shù)為58萬人，而現(xiàn)在增加到87萬人，聯(lián)同協(xié)稅人員達到100萬人，征稅成本大量增加。隨著信息化手段的加強和稅收收入的增加，中國的征稅成本雖已不像以往那么高，但比起發(fā)達國家仍處于高位。

國際上平均征稅成本大約為稅收收入的1.5%，有的甚至在1%以下。雖然中國的行政成本向來居高，但國地稅分置無疑加重了此一比例。數(shù)據(jù)顯示，中國的平均征稅成本超過4%。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對《財經(jīng)》記者表示，國地稅合并對于稅制改革來說，是非常重要和迫切的。

施正文認為，國地稅涉稅信息目前并不充分共享，然而國稅部門的流轉(zhuǎn)稅信息對地稅部門征所得稅非常有價值，反之亦然。如果兩家合并，這樣的問題就不復存在。尤其營改增之后，地稅部門所管的稅種在收入規(guī)模上都不再有分量，但作為一套政府機構(gòu)又樣樣齊全，行政效率不高。當時實行分稅制主要是為增加中央收入，現(xiàn)在隨著稅改的推進中央收入會越來越多，無需擔心中央稅收。

有觀點認為，以個人住房房產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅今后將作為地方稅的主體，因此仍需保留地稅局。對此施正文表示，個人房產(chǎn)稅盡管是地方稅，但需要相當長時間才能發(fā)展起來，況且屆時完全可以由合并起來的稅務系統(tǒng)進行征收，做好內(nèi)部分工即可。

不合并之因

國稅總局原副局長許善達是1994年分稅制改革的見證者和直接參與者。1993年制定稅改政策時，他在國稅總局稅制改革司任職。許善達對《財經(jīng)》記者表示，國地稅分置的制度將長期維持，合并難期。

國稅與地稅合并，首先存在何去何留的問題。在許善達看來，無論國稅還是地稅，都有其存在的必要性。

在他看來，國家稅務局必須保留，中央政府必須掌握收稅權(quán)。許善達回憶說，1994年以前中央政府沒有收稅權(quán)，地方政府通過稅收征管將中央收入挖到地方，導致中央收入占總收入的比重越來越低，曾經(jīng)只占20%多一些，絕大部分收入歸于地方。

分稅制的最重要內(nèi)容，就是中央控制增值稅收入的75%，如果全國只有地方征稅系統(tǒng)而沒有國家稅務局，增值稅這樣全國鏈條抵扣的制度就無法執(zhí)行，地方也會想盡各種辦法將屬于中央的收入拿到地方。而從實際來看，即使是分稅制實行后的兩三年，還出現(xiàn)過多起地方政府指使國稅部門為其牟利的案例。

許善達認為，無論是美國的經(jīng)驗還是前蘇聯(lián)的教訓都說明一點，一個大國若想長期運轉(zhuǎn)，中央必須擁有收稅權(quán)，建立國家稅務局。因此1994年伊始，隨著分稅制的進行，各地陸續(xù)建立國稅局系統(tǒng)，人、財、物歸國家稅務總局垂直管理。

其次，實踐證明地稅局的存在無可爭議。1993年研究分稅制改革時，需要解決的問題之一就是，要不要成立地方稅務局。中央當時提出，哪個地方如果不設立地稅局，可以委托國稅局為地方收稅，收上來再分給地方，而且國稅局不需地方提供辦公經(jīng)費。這樣的政策可稱“優(yōu)厚”，但地方上后來除西藏未設地稅局外，絕大多數(shù)都組建了地稅系統(tǒng)，未將征稅權(quán)拱手相讓。不僅如此，早期有的地方還企圖控制國稅局，國稅局查企業(yè)還必須經(jīng)過地稅局的批準。

近年來，國地稅合并的動議不時傳出，但多遭夭折。多年前，湖北省一位分管財政的副省長曾對許善達提出，國地稅分置讓企業(yè)叫苦連天，不如將兩者合并。對此許善達提出，你要么跟中央打報告要求中央撤銷國稅局在湖北的設置，要么湖北省將地稅局撤銷，才能實現(xiàn)合并。該副省長一聽兩條路都走不通，只好作罷。

另外，深圳作為機構(gòu)改革的試驗田，幾年前也曾提出國地稅合署辦公，減少政府支出，降低納稅人的納稅成本。中編辦的官員認為很好，國稅總局也看到合署辦公的具體方案。方案中有一條的內(nèi)容是，合署辦公后干部由深圳市委管理。對此國稅總局提出，人員應由總局管理。深圳方面看到這個意見后，就不再提及國地稅合并的事情。

國地稅合署辦公的動議就此作罷，全國各地目前卻有國地稅聯(lián)合辦稅的實例。許善達表示，聯(lián)合辦稅與合署辦公是兩回事，聯(lián)合辦稅只是將納稅人在國地稅辦的業(yè)務集中到統(tǒng)一的辦稅大廳，該是哪個部門管的業(yè)務還是哪個部門管。

他說，國稅總局一直強調(diào)國地稅加強協(xié)作，但從來沒有提出過國地稅合并。

現(xiàn)在大部分觀點都是從減少納稅成本等方面出發(fā)，說明國地稅合并的必要性。許善達則認為沒有這種必要性，“美國有聯(lián)邦稅務局、州稅務局和市稅務局，他們?yōu)槭裁床缓喜?？?/p>

省級政府承擔的公共支出責任非常大，沒有地稅局省級政府連預算都編不出來。許善達認為，這就意味著將1994年稅改前的狀況反了過來，中央沒錢不行，地方?jīng)]錢也不行，不能矯枉過正。從轉(zhuǎn)移支付平衡各地財力的實際出發(fā)，中央可以控制更多一些收入，但這一比例也不是越大越好。

目前，營改增后的增值稅收入仍歸地方，但這種分配格局不可能長期維持，地方留下的部分遲早也要進行分成，屆時地方政府的收入就過于少了，而地方自有收入又必須具有一定規(guī)模。許善達表示，最合適的做法是消費稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，另外連同車購稅都劃給地方，這樣地方自有收入仍舊可以達到總收入40%左右的規(guī)模。這也是對分稅制進行的深層次改革。

《立法法》規(guī)定，稅收基本法律的立法權(quán)在中央，這就意味著非基本稅收制度的立法可以由地方行使，不過現(xiàn)在沒有落實。許善達認為，即便地方一時還不能擁有稅收立法權(quán)，不管立法權(quán)在誰手里，地方稅務局都不能撤銷，只要一級規(guī)模較大的政府要編預算，都不能讓另外的機構(gòu)幫它收稅，全世界市場經(jīng)濟國家都是這樣做的?！啊志帽睾稀⒑暇帽胤值母拍畈贿m合國地稅問題。國地稅分置的狀態(tài)，永遠都不會有變化?！痹S善達說。

合并路漫漫

2013年全國“兩會”召開期間，九三學社中央向全國政協(xié)十二屆一次會議提交了一份提案，名為《關(guān)于切實解決現(xiàn)行稅收制度中有關(guān)問題的建議》。該提案提出，分設國稅、地稅兩套征管機構(gòu)已明顯不適應客觀形勢發(fā)展需要，這一稅收體制弊端的不利影響越來越大，必須盡快解決。提案認為，分稅制不一定非要分機構(gòu)，中國現(xiàn)在的稅收計算機征管系統(tǒng)，完全可以做到“一套稅務機構(gòu)征收，分級（稅）入庫”。

國地稅合并的消息四處散播，一些基層地稅部門開始變得人心惶惶。《財經(jīng)》記者從浙江省某基層地稅分局了解到的情況是，稅務干部也有各種猜測，但還不至于影響工作。

該地稅分局副局長告訴《財經(jīng)》記者，地稅局主體稅種營業(yè)稅共包括九大項目，去年12月1日六個項目已進行營改增，歸國稅部門管理。營改增后國稅的業(yè)務相對多起來，但該地稅局要做的事情還是不少，一個分局每月平均有50家企業(yè)成立，注銷的企業(yè)很少，干部人數(shù)沒有增加，工作業(yè)務量很大，要求也越來越高，“不僅不是清閑，有時甚至還手忙腳亂”。除抓稅收，地稅部門還負責很多非稅收入的征收。

該副局長說，目前在基層還看不到國地稅合并的跡象，如果將來水到渠成兩者要合并，難題主要在于國地稅兩家龐大的隊伍如何有機地合在一起，工作怎樣進行有效地分工，地方財權(quán)和事權(quán)如何匹配等等。

國務院參事、中央財經(jīng)大學稅務學院副院長劉桓是國地稅合并的支持者。但他認為，實行國地稅合并，需要解決兩個難題，一是人的安置問題，二是業(yè)務銜接問題。

人的問題最難辦，尤其是不能將一批有經(jīng)驗的地稅干部棄之不用。劉桓曾給國務院參事室寫過一份報告，提出營改增之后稅務機構(gòu)人員有必要做出調(diào)整，人隨業(yè)務走，管理營業(yè)稅的地稅干部可以直接到國稅接著管營改增，以應對國稅人手不夠、地稅相對清閑這樣苦樂不均的情況。

但由于人事關(guān)系分屬國稅總局和地方政府，目前各地還沒有出現(xiàn)這種人事調(diào)動。

除國地稅進行合并外，劉桓認為還有一種方式可以嘗試，那就是地稅局“脫稅入財”，由負責征稅變?yōu)檎髻M，對非稅收入進行規(guī)范管理，并入財政部門。由于財政局和地稅局都屬地方部門，操作起來更為容易。

支持合并的賈康，則提出了兩種調(diào)整思路。一是將國稅和地稅合并，但考慮到中國稅收機構(gòu)分設后，稅務人員已愈百萬，大量分流現(xiàn)有人員易影響稅收收入的穩(wěn)定增長并有可能帶來社會問題，可先采取地稅和國稅分工，在條件成熟時再進行實質(zhì)性的合并。

另一種思路與劉桓的提法相仿，是將財政和地稅合并。這種合并方法可以完全避免地稅和國稅部門合并有可能帶來的地方稅收侵占中央稅收的問題，充分保證中央稅收收入的安全，同時還可以增加財政統(tǒng)籌收支的能力。其缺點是在降低征稅成本和減輕企業(yè)負擔方面力度不大。

施正文認為，國地稅合并不只是技術(shù)上的處理，還是財稅體制改革的重要一環(huán)，有助于消除部門利益糾葛，優(yōu)化和完善財稅體制，形成十八大所提出的“有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”。

劉桓也表示，簡單地合并和分開都是不合適的，國地稅如果合并也是在新的機構(gòu)改革理念下的調(diào)整，不是兩家機構(gòu)簡單地合在一起辦公。

國稅總局一位官員對《財經(jīng)》記者稱，國地稅合并有種種好處，是一種發(fā)展趨勢，但目前還沒有提上稅務部門的議事日程。一個時期要談一個時期的話題，1994年國地稅分置是非常必要的，不分開不足以保證提高中央收入；現(xiàn)在稅收總盤子不一樣，即使合并起來也能保證中央收入，國地稅合起來也是有必要的。

不過該官員同時表示，目前說國地稅合并的事情還為時過早，合并將是一個漸進的過程。