喬晶

摘要：當(dāng)前我國旅游業(yè)隨著國家法定節(jié)假日的增加發(fā)展迅速，在良好的發(fā)展態(tài)勢下，同時(shí)也呈現(xiàn)出一定的問題，本文以這些問題為邏輯起點(diǎn)，分析我國旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作執(zhí)行困難的原因，總結(jié)歸納影響完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的各方面因素，進(jìn)而從不同的角度提出完善我國旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的對策。

關(guān)鍵詞：旅游質(zhì)監(jiān) 行政執(zhí)法 體系 完善

當(dāng)前，我國進(jìn)入完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新階段，中國旅游業(yè)也步入建設(shè)世界旅游強(qiáng)國的新時(shí)期，在旅游業(yè)加速發(fā)展的道路上，同時(shí)暴露出一些行業(yè)性問題，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)，為了使旅游業(yè)更好更快地發(fā)展，應(yīng)該加快構(gòu)建完善的旅游質(zhì)監(jiān)體系與行政執(zhí)法的步伐。

1當(dāng)前我國旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作問題產(chǎn)生的原因

1.1 體制原因

根據(jù)國家旅游局2009年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的意見》中規(guī)定：“旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起三項(xiàng)主要任務(wù)，即受理旅游投訴、開展旅游服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)場檢查、開展旅游行政執(zhí)法?！币?guī)定中對于旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)屬并不明確，屬于法律授權(quán)還是行政委托沒有明確劃分出來，因此一些法律責(zé)任歸屬問題也就不能確定。除此之外，行政執(zhí)法很難在不健全的旅游事故責(zé)任鑒定權(quán)的情況下得到保障。

1.2 行業(yè)原因

旅游業(yè)在迅猛發(fā)展的勢頭下，產(chǎn)生了一系列的問題，這些問題主要體現(xiàn)在旅游業(yè)行業(yè)發(fā)展的混亂上，這些問題主要是由于法律調(diào)整缺乏系統(tǒng)性，如此產(chǎn)生的后果是加大了旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作的難度。

1.2.1 旅游業(yè)發(fā)展資金投入不足

風(fēng)景名勝、文物古跡等旅游資源根據(jù)法律規(guī)定屬國家所有，因此這些資源的開發(fā)和維護(hù)應(yīng)該靠國家政府資金的投入，包括與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是很多地方政府的旅游開發(fā)投入對于旅游業(yè)的發(fā)展需求來說顯得較為短缺，由此導(dǎo)致旅游業(yè)專業(yè)化人才同時(shí)短缺，對旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作重視度不夠，從而影響了旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的有效進(jìn)行。

1.2.2 旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法部門界限不明確

旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法兩種權(quán)利其實(shí)有很大的不同，旅游質(zhì)監(jiān)主要是行使檢察權(quán)，而旅游行政執(zhí)法行使的是執(zhí)法權(quán)。但在現(xiàn)有的旅游法律文件表述中，對兩者的職能描述基本沒有差異，并且很多地區(qū)實(shí)行兩個(gè)部門合并辦公，更有一些縣級的旅游管理部門尚未成立旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這些不良現(xiàn)象很容易導(dǎo)致旅游監(jiān)察權(quán)與執(zhí)法權(quán)混淆不清，產(chǎn)生權(quán)力腐敗。

1.2.3 旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制不完善

當(dāng)前，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法部門的執(zhí)法模式尚未成熟，而且旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法還未納入綜合執(zhí)法體系，但是旅游執(zhí)法本身和其他行業(yè)性執(zhí)法的關(guān)聯(lián)度很高，需要加強(qiáng)旅游執(zhí)法和工商、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)物價(jià)等部門執(zhí)法的聯(lián)動性。但目前質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門與其他相關(guān)部門之間的執(zhí)法銜接性由于專門性旅游立法尚未出臺顯得尤為不足。這直接影響了旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的有效進(jìn)行。

1.3 市場原因

通過《旅行社管理?xiàng)l例》等法規(guī)規(guī)章可知，旅游業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻較低，因此近年來旅游服務(wù)企業(yè)數(shù)量大幅增長，這就加大了旅游市場的競爭力度，同時(shí)還出現(xiàn)了不正當(dāng)?shù)母偁幨侄巍６壳皼]有專門的調(diào)整旅游業(yè)競爭行為的法律，可以直接使用的主要是《反不正當(dāng)競爭法》，這對旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作的執(zhí)行帶來很多不便，因此旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法工作的完善面對激烈甚至是惡性的市場競爭行為需要進(jìn)一步的探索。

2 旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善的影響因素

2.1 旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法理念的更新

旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法理念的更新對于旅游業(yè)的發(fā)展和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法效果有直接的影響。首先，應(yīng)該改變管理主導(dǎo)理念以服務(wù)為主導(dǎo)，而不應(yīng)把旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法當(dāng)作旅游管理工作，這樣才能促進(jìn)工作的做好。其次，應(yīng)將質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的視野擴(kuò)展至整個(gè)旅游及與旅游相關(guān)的行業(yè)和產(chǎn)品上，而不是僅僅局限在旅游橫向體系甚至僅限于旅行社行業(yè)上，要確立“立足大旅游、服務(wù)大市場”的思路。

2.2 旅游立法的完善

旅游立法的完善直接為旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法行為提供了適用依據(jù)，也確保了旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的規(guī)范性。在國家對依法行政的要求越來越高的大背景下，旅游行政管理部門和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的完善必須建立在立法完善的基礎(chǔ)之上。

2.3 旅游市場的有序性

旅游市場是旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的最終服務(wù)對象，它的有序與否會對旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的執(zhí)行產(chǎn)生直接影響。

2.4 旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的制度配套

外部制度的配套對完善的旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)形成有明顯的積極作用，例如價(jià)格執(zhí)法制度、旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度、專門性的旅游行政處罰程序規(guī)則等都對旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的啟動和效果有直接影響。

2.5 旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的法律賦權(quán)

目前，旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門的規(guī)章賦權(quán)存在范圍窄、執(zhí)行難等問題，雖然在國家旅游局的相關(guān)規(guī)章中有對旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門的賦權(quán)，但是只是局限在部門規(guī)章的角度，效力層次比較低。因此，在國家的立法層面應(yīng)該明確旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的權(quán)限。

2.6 旅游保障體系構(gòu)建

旅游保障體系是確保旅游質(zhì)監(jiān)和行政執(zhí)法效力的手段，例如旅行社質(zhì)量保證金制度、旅游事故的責(zé)任保險(xiǎn)制度和對執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的資金投入等都是確保旅游質(zhì)監(jiān)體系良性循環(huán)和旅游行政執(zhí)法效果的有力保障。

2.7 旅游行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

旅游行政執(zhí)法隊(duì)伍是真正落實(shí)制度的主體。在完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的過程中，應(yīng)該重點(diǎn)培養(yǎng)專業(yè)化的旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法人員的隊(duì)伍，提高執(zhí)法的效率。

2.8 旅游執(zhí)法手段科學(xué)化

加強(qiáng)旅游執(zhí)法手段的科學(xué)化能有效提高旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的工作效率，例如近年來推行的旅游綜合執(zhí)法，相對集中處罰權(quán)和旅游公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)等都有效地改善了執(zhí)法效果。加強(qiáng)旅游執(zhí)法手段的科學(xué)化還能壓縮旅游行政執(zhí)法的權(quán)力尋租空間和避免人為因素的干擾。

3 旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善的對策

3.1 旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善的整體思路

建立完善的旅游質(zhì)監(jiān)體系和行政執(zhí)法制度，是要建立三維立體的制度體系，完善的體系的基本原則是：①立足大旅游、服務(wù)大市場原則。②根據(jù)旅游市場的細(xì)分化，實(shí)現(xiàn)旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法的多元化。③旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法工作的規(guī)范化。④旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化。⑤旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法過程的程序化。

3.2 旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建的總體設(shè)想與行政執(zhí)法的制度安排

根據(jù)國家旅游局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的意見》（旅辦發(fā)[2009]號）文件精神，各地應(yīng)根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展和旅游監(jiān)督管理工作的需要，明確旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位和職能，承擔(dān)全面受理旅游投訴、開展旅游服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)場檢查和旅游行政執(zhí)法工作任務(wù)，并行使相應(yīng)監(jiān)督檢查權(quán)。明確旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，當(dāng)前，旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起三項(xiàng)主要任務(wù)，即受理旅游投訴、開展旅游服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)場檢查、開展旅游行政執(zhí)法。明確國家、省、市、縣等各級旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，國家旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)旅游質(zhì)監(jiān)政策、方針、制度的制定，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督促其貫徹落實(shí)；省級旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)省內(nèi)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作職責(zé)，同時(shí)依法開展旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作；地市州和縣市區(qū)兩級質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的主要任務(wù)。旅游質(zhì)監(jiān)體系的整體性構(gòu)建，可以從內(nèi)部和外部兩個(gè)方面著手。

3.2.1 完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的框架設(shè)計(jì)

根據(jù)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的實(shí)際情況，完善旅游質(zhì)監(jiān)體系應(yīng)該從外向和內(nèi)向兩個(gè)角度入手來指導(dǎo)旅游行政執(zhí)法工作。

①外向型旅游質(zhì)監(jiān)體系的構(gòu)建應(yīng)包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是關(guān)于構(gòu)建旅游市場環(huán)境整治的監(jiān)管制度體系；二是關(guān)于完善旅游政策法規(guī)的制定或參與制定程序規(guī)范； 三是關(guān)于完善旅游政策法規(guī)實(shí)施效果的檢測與反饋機(jī)制； 四是關(guān)于與旅游相關(guān)的行業(yè)聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制的構(gòu)建。

②內(nèi)向型旅游質(zhì)監(jiān)體系的構(gòu)建應(yīng)從橫向與縱向旅游質(zhì)監(jiān)體系兩個(gè)方面著手。橫向的旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建應(yīng)主要面對直接從事旅游服務(wù)的旅游經(jīng)營企業(yè)，要加強(qiáng)當(dāng)前已有的對旅行社、旅游景區(qū)、導(dǎo)游人員等方面的監(jiān)管制度建設(shè)，同時(shí)還要構(gòu)建縱向的旅游質(zhì)監(jiān)體系，重點(diǎn)是加強(qiáng)對輔助旅游企業(yè)的監(jiān)管，加強(qiáng)對旅游飯店和旅游配套服務(wù)企業(yè)的監(jiān)管制度建設(shè)。

3.2.2 完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的制度安排

①外向型旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建的制度安排

完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置是首要任務(wù)，要改變目前旅游質(zhì)監(jiān)與旅游行政執(zhí)法不分家的工作形式，應(yīng)使旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的權(quán)利分置明確，旅游質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)察旅游市場和旅游企業(yè)的違法違規(guī)行為，旅游執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對違法違規(guī)行為的依法處理。

其次，要建立完備的旅游執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系。目前我國的現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)雖然涉及諸多方面，例如旅游景點(diǎn)、旅行社、旅游服務(wù)人員、旅游安全管理等，但是針對近年來新興的旅游特殊服務(wù)項(xiàng)目以及旅游術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)化等鮮有涉及，因此應(yīng)該進(jìn)一步完善旅游執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，與世界旅游組織相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)接軌，向國際標(biāo)準(zhǔn)化組織靠攏。

最后，必須進(jìn)行對旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法依據(jù)的完善。我國現(xiàn)已出臺幾十部關(guān)于旅游方面的行政法規(guī)和規(guī)章，但是旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作仍受到相關(guān)法律效力等級等問題的限制，因此應(yīng)該對具體的行業(yè)性制度進(jìn)行補(bǔ)充。

②內(nèi)向型旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建的制度安排

依據(jù)現(xiàn)有的旅游質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，嚴(yán)格要求從事旅游服務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，加強(qiáng)資質(zhì)和資格的管理，但是當(dāng)前有些具體的行為規(guī)定缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性，例如導(dǎo)游強(qiáng)制游客購買紀(jì)念品等行為，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法部門處于監(jiān)管難的尷尬局面，要想解決這一問題，要從源頭抓起，調(diào)整旅游證據(jù)規(guī)則和旅游投訴管理規(guī)定。

在旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系是十分必要的，全社會都應(yīng)給予充分的關(guān)注和配合，積極促進(jìn)形成完善的三維立體的旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系。

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