摘要：我國與分稅制財政體制相配套的財政轉移支付制度是在1994年后逐步建立起來的，經過十幾年的發(fā)展，財政轉移支付規(guī)模逐漸增大，在關注財政轉移支付均等化功能的同時，不應忽視財政轉移支付可能帶來的預算軟約束問題。財政轉移支付不是一定帶來預算軟約束，但通常地方政府對中央政府的期望會引致預算軟約束。縱向財政失衡、政治和改革等影響因素的作用、政府責任重疊、均等化標準模糊以及財政轉移支付的可協商性與隨意性，客觀上增加了地方政府的期望，為預算軟約束提供了條件。

關鍵詞：財政轉移支付；預算軟約束；效率損失

一、 引言

我國與分稅制財政體制相配套的財政轉移支付制度是在1994年后逐步建立起來的，經過十幾年的發(fā)展，財政轉移支付（不含稅收返還）規(guī)模逐漸增大，從1994年的461億元，增加到2010年的25 606.64億元；地方財政對財政轉移支付依賴程度增強，從1994年～2008年，中央對地方的財政轉移支付平均占到地方財政支出的47%，在一些西部地區(qū)，地方財政支出對財政轉移支付的依存度超過70%（李永友、沈玉平，2009）；財政轉移支付項目廣泛，專項轉移支付幾乎涵蓋地方全部支出項目，而一般性轉移支付更是不規(guī)定具體用途，由地方統(tǒng)籌安排，范圍廣泛。鑒于財政轉移支付規(guī)模之大、項目之多、地方財政對其依賴程度之強，對財政轉移支付制度的研究成為熱點。近幾年，國內關于財政轉移支付制度的研究主要集中在財政轉移支付的均等化功能，包括財政轉移支付的均等化效果、不同類型財政轉移支付實現均等化的差別、實現均等化的財政轉移支付方案設計等方面，但此類研究忽略了一個重要問題——財政轉移支付可能帶來的預算軟約束。如果財政轉移支付制度的設計更有利于預算軟約束的形成，那么增加財政轉移支付不但不能促進地方公共服務均等化的實現，還會導致支出缺乏效率。因此，本文重點研究我國財政轉移支付制度是否帶來了預算軟約束問題；如果是，進一步分析財政轉移支付制度的哪些因素促使預算變“軟”。

二、 財政轉移支付與預算軟約束的基本理論

1. 財政轉移支付與預算軟約束的界定。轉移支付（Transfer），原意是指“轉移”、“轉賬”。根據國際貨幣基金組織《政府財政統(tǒng)計手冊》中的支出分析框架，政府轉移支付有兩個層次，一是國際間的轉移支付，包括對外捐贈、對外提供商品和勞務、向跨國組織交納會費；二是國內的轉移支付，既有政府對家庭的轉移支付如養(yǎng)老金、住房補貼等，又有政府對國有企業(yè)提供的補貼，還有政府間的財政資金的轉移。一般我們稱的財政轉移支付，是指政府間的財政資金轉移。財政轉移支付又有廣義和狹義之分，廣義的財政轉移支付不僅包括上級政府對下級政府的收入轉移，也包括下級政府收入向上級的轉移；狹義的財政轉移支付是指上級政府的財政收入轉做下級政府的收入來源以支付下級政府支出。本文所要研究的正是狹義的財政轉移支付，是政府間財政資金單向無償轉移，是協調政府間財政關系的基本形式。

預算軟約束（Soft Budget Constraint），也稱軟預算約束，最早見于匈牙利經濟學家科爾奈（Kornai）對轉型經濟體系下國有企業(yè)的研究。他發(fā)現即使國有企業(yè)將利潤最大化作為經營目標，但發(fā)生虧損的時候國家仍會向其提供資助，以避免破產。政府保護倒閉企業(yè)的行為“軟化”了企業(yè)的預算約束，使得虧損企業(yè)傾向于希望得到政府額外的資源。這種企業(yè)出現虧損，無需自身償還，也有資源補償的現象，就是預算軟約束。隨后對預算軟約束的討論，擴大了研究的對象，任何個體、經濟組織或政府部門支出超過了它所能獲得的收益時，可以借助外部的救助得以繼續(xù)生存，此類現象被歸為預算軟約束。反之，一切活動都以自身擁有的資源約束為限，則稱為預算硬約束。預算軟約束的形成至少有兩個主體：即預算約束體和支持體。預算約束體是指那些在以自有資源為限的前提下，如果收不抵支，產生赤字，在沒有外部救助的情況下不能繼續(xù)生存的組織。支持體通常是政府或受政府控制的組織，可以直接轉移資源來救助陷入困境的預算約束體的組織。

2. 財政轉移支付、預算軟約束和效率損失。當上級政府向下級政府進行財政轉移支付時，由于轉移支付是無償的，因此對于接受轉移支付的下級政府而言，其履行政府職能所需承擔的成本部分由上級政府承擔。下級政府預期上級政府的轉移行為，可能會增加無效的支出或效率的損失。正如一些學者所比喻的，“地方政府把補助金看作天上掉下來的餡餅，在支出方面非常浪費，而在提供公共服務方面卻幾乎沒有改變”；“公眾把政府間轉移支付看作是資金在不同政府間傳遞的魔術，眼睜睜看著這些轉移支付資金消失的無影無蹤”。財政轉移支付的這種負作用是源于下級政府因為額外的收入，打破原有資源的限制，形成的預算軟約束。在財政轉移支付中，下級政府為預算約束體；上級政府要承擔下級政府支出行為所帶來的后果，上級政府為支持體。

理論上，對財政轉移支付引致預算軟約束所帶來的效率損失能夠進行更清楚的解釋。假設地方公共服務不存在利益外溢，提供公共服務的資金來源于本地納稅人的稅收收入。如圖1所示，MB曲線表示本地居民消費一單位公共服務所帶來的邊際收益，MC曲線表示當期生產一單位公共服務所產生的社會邊際成本。財政轉移支付前，地方政府資源有效配置狀態(tài)為MB=MC，此時，本地納稅人的收益區(qū)間為（A+B+E），成本區(qū)間即稅收區(qū)間為（B+E），凈收益為（A）。假設中央政府對地方進行價值Φ·MC的財政轉移支付，新的均衡點為MB=（1-Φ）MC，本地納稅人收益區(qū)間變?yōu)椋ˋ+B+C+E+F），成本區(qū)間變?yōu)椋‥+F），凈收益變?yōu)椋ˋ+B+C）。凈收益增加（B+C），因此地方熱衷于取得中央政府財政轉移支付，增加支出。但考慮財政轉移支付成本（B+C+D），從整體經濟考慮，凈收益變?yōu)椋ˋ-D），小于財政轉移支付前凈收益（A），效率損失為（D）。由此可見，在沒有明顯外溢性的情況下，財政轉移支付放松了地方的預算約束，總體上存在效率損失。

三、 財政轉移支付引致預算軟約束的表現

上文分析了財政轉移支付與預算軟約束之間的關系，在我國，財政轉移支付是否帶來了預算軟約束問題？當預算約束變“軟”，政策制定者很難將財政支出控制在一個既定的范圍里，包括預算約束體支出額度、方向、使用方式。以下的諸多表現可以證明財政轉移支付引致預算軟約束的發(fā)生。

1. 超支動機明顯。由于可以獲得額外資源，地方政府傾向于過多的支出。如圖1所示，財政轉移支付前最優(yōu)公共產品提供數量為X0，財政轉移支付后變?yōu)閄1，公共產品數量代表支出規(guī)模，顯然在進行財政轉移支付的情況下，地方政府支出明顯擴大?；谔峁┕参锲返男枰?，即使超支，地方有充分理由向中央申請更多的轉移支付資金。以2010年為例，在地方財政支出按功能分類的23個項目中有18個項目超支，而平衡項目超支的重要來源就是中央對地方的財政轉移支付。

2. 支出風險增加。在我國財政轉移支付制度中，一部分財政轉移支付是規(guī)定用途的，包括全部的專項轉移支付和部分一般性轉移支付，2010年在中央轉移支付中，專項轉移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉移支付中有明確用途的2 622.2億元，共計有61.7%的轉移支付是有規(guī)定用途的。既然支出方向上有了限制，是否可以約束地方政府行為呢？對于規(guī)定用途的財政轉移支付，在具體項目的選擇上，地方政府傾向于風險大的項目，即使出現損失，因為有中央的資金注入，對地方政府的影響也被減弱。對于沒有規(guī)定用途的財政轉移支付，由地方統(tǒng)籌安排，在支出方向的選擇上可能發(fā)生扭曲。財政轉移支付的政策功能主要在于調節(jié)橫向和縱向的不平衡，彌補財政缺口，促進均等化的實現。因此，利用轉移支付資金安排的財政支出，應該傾向于協調區(qū)域發(fā)展，縮小地區(qū)間差距，提供均等化的公共服務。但實際在各項支出安排中“其他”支出項占有相當的比重，資金使用的透明度降低，支出用途無法真實體現。

2. 違規(guī)支出頻發(fā)。從近幾年，對財政轉移支付資金的審計報告中可以發(fā)現，由于管理機制不健全、缺乏強有力監(jiān)督、責任追究力度不夠等原因，擠占挪用專項資金、違反規(guī)定預留專項資金、資金閑置等情況頻頻發(fā)生。違規(guī)使用財政轉移支付資金，必然造成支出的損失和浪費。

四、 “軟化”預算約束的財政轉移支付因素

財政轉移支付不是一定帶來預算軟約束，但通常地方政府對中央政府的期望會引致預算軟約束。當然，地方政府的期望與中央政府的承諾有關。如果中央政府承諾在地方政府財政困難時給予幫助，則地方政府期望獲得中央政府幫助的程度增強，更容易引致預算軟約束；相反，如果中央政府不做出承諾，地方政府期望獲得額外資源的動機是否會被打消呢？這取決于中央政府的承諾是否可信。如果承諾可信，地方政府會更多考慮利用自有資源，而不是指望中央政府；但如果承諾不可信，地方政府的期望任然存在?？尚诺某兄Z與嚴格的法律和制度約束以及監(jiān)督機制有關，但即使?jié)M足這些條件，多數情況下中央政府的承諾未必可信。可以做這樣的比喻，中央政府是父親，地方政府是兒子，父親為了不讓兒子大手大腳的花錢而告誡兒子，如果多花了錢是不會再給的。但一旦兒子真的多花了，父親還是會給的。這正是科爾奈提出的“父愛主義”?！案笎壑髁x”解釋了政府和企業(yè)的關系，在這里同樣能夠解釋為什么中央政府承諾未必可信。實際上，中央政府的承諾往往通過制度的設計體現出來。設計合理的財政轉移支付制度，相當于一個可信的承諾，可以最大限度的降低預算約束的“軟化”。那么，在我國，財政轉移支付制度中的哪些因素增加了地方政府獲得額外資金的期望，哪些因素容易促使預算約束“軟化”？

1. 縱向財政失衡?？v向財政失衡是政府間財政關系普遍存在的問題，中央政府和地方政府間財力分配不平衡，地方政府自有收入與支出缺口較大。2009年中央財政收入占全國財政收入比重為52.4%，中央財政支出占全國財政支出的比重為20%，中央財政自給率為235%；而地方財政收入占全國財政收入比重為47.6%，地方財政支出占全國財政支出的比重為80%，地方財政自給率為53.4%?？v向財政失衡使地方收益和成本間的聯系被切斷，取而代之的是依靠財政轉移支付使地方收支恢復平衡。在這樣的財政體制下，地方政府習慣于將外部注入的資金即財政轉移支付視為穩(wěn)定的財政收入，認為獲得額外資源理所當然，預算約束也隨之變軟。在我國縱向財政失衡嚴重，地方政府的財權難以滿足其履行事權的基本需求，主要通過上下級政府間轉移支付來解決，這直接導致轉移支付在財政支出中占比較高。審計署2010年對中央轉移支付的審查表明，中央財政支出的56%是對地方的轉移支付；審計的18個省的90個縣財政支出中，上級轉移支付占46%，其中50個中西部縣占比達71%。財政轉移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制，變成了對基層政府進行財力分配的主導機制。

在財政失衡的情況下，地方政府又缺少調節(jié)自身稅收的彈性，于是預算外收入、制度外收入以及債務收入納入地方政府的考慮范圍，它們與財政轉移支付共同影響預算軟約束。然而以上方式可能存在較大風險，往往受到限制，因此地方政府轉向合理合法、可靠又有保障的財政轉移支付，地方對財政轉移支付依賴性增強。

2. 主導因素的影響。按照財政轉移支付目標的設計，財政轉移支付應主要取決于公共服務和財政狀況等客觀情況，而實際上，我國財政轉移支付的安排更多考慮了改革和政治因素。以一般性轉移支付為例，1999年調整工資轉移支付、2001年農村稅費改革轉移支付、2004年取消農業(yè)特產稅降低農業(yè)稅稅率轉移支付、2005年“三獎一補”轉移支付、2009年成品油價格和稅費改革轉移支付，這一些列轉移支付辦法的出臺都與各項改革相伴而生。從某種意義上講，轉移支付演變?yōu)闇p少改革阻力的工具。出于配合改革的目的，盡管這些支付辦法有測算公式，但公式中的某些因素仍有調整的余地，這為預算軟約束的形成提供了條件。

另外，轉移支付更多考慮了政治因素，也可能促使預算約束放松。范柏乃、張鳴（2010）利用1999年～2009年間31個省級行政區(qū)面板數據，證明了政治均衡對轉移支付有顯著影響。中央政府出于政治目的進行轉移支付，往往在范圍、規(guī)模等方面表現為非固定性，這為地方政府提供了空間。

3. 政府責任重疊。如果對于某些公共事務或公共項目，中央和地方政府均負有責任，則意味著這些事務或項目將得到中央和地方雙重資助。對于利益外溢明顯的項目，這種做法是有意義的，可以使地方政府大于收益的成本得到補償。而在其它情況下，政府責任的重疊，只會增加某些公共事務或項目的預算，使得公共產品被過度提供或者支出浪費。這種責任重疊不僅體現在上下級政府間，也可能存在于同級政府的不同部門間，部分專項資金設置交叉重復就是很好的印證。

4. 均等化標準模糊。公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。但目前均等化標準的選擇并不明確，孔志峰（2008）曾經以醫(yī)療支出為例指出中央財政應向地方提供什么標準的公共服務（即均等化公共產品），是人均固定金額的醫(yī)療費，還是人均壽命，人均醫(yī)療費和人均壽命的影響因素不同，導致兩者測算辦法的結果有差異。由于缺少固定的標準，在進行財政轉移支付資金分配時就存在彈性，地方可以選擇有利于自己的標準爭取更多的資金。

5. 財政轉移支付的可協商性與隨意性。目前我國一般性轉移支付計算公式相對規(guī)范，而專項轉移支付還缺少規(guī)范的計算公式。由于缺少科學的標準，在進行專項轉移支付時，可協商性和隨意性增強，轉移支付額度往往與地方討價還價的能力相關。中央和地方之間的信息不對稱，使地方政府將財政困難歸因于其控制之外的因素，以期獲得中央政府更多的資助。學者關注的“跑部錢進”現象正是可協商性與隨意性的體現。

五、 總結

縱向財政失衡、政治和改革等影響因素的作用、政府責任重疊、均等化標準模糊以及財政轉移支付的可協商性與隨意性，客觀上使中央政府某些嚴格控制的承諾不可信，增加了地方政府的期望，為預算軟約束提供了條件。盡管這些因素與財政轉移支付制度直接相關，但硬化預算約束不僅取決于規(guī)范的財政轉移支付制度，還取決于政府間財政關系的理順、監(jiān)督約束機制的增強以及激勵地方自我約束機制的建立。

參考文獻：

1. 羅賓·鮑德威，沙安文.政府間財政轉移支付：理論與實踐.北京：中國財政經濟出版社，2011.

2. 馬海濤，姜愛華.政府間財政轉移支付制度.北京：經濟科學出版社，2010.

3. 李永友，沈玉平.轉移支付與地方財政收支決策——基于省級面板數據的實證研究.管理世界， 2009，（11）.

4. 范柏乃，張鳴基.于面板分析的中國省級行政區(qū)域獲取中央財政轉移支付的實證研究.浙江大學學報（人文社會科學版），2010，（11）.

5. 孔志峰.細化公共需求分類：一般性轉移支付改革的基礎.行政事業(yè)資產與財務，2008，（12）.

6. 李森.論解決我國財政體制問題的根本出路.現代經濟探討，2012，（1）.

7. 喬寶云，范劍勇，彭驥鳴.政府間轉移支付與地方財政努力.管理世界，2006，（3）.

8. 尹恒，朱虹.中國縣級地區(qū)財力缺口與轉移支付的均等性.管理世界，2009，（4）.

9. 李永友，沈玉平.轉移支付與地方財政收支決策——基于省級面板數據的實證研究.管理世界，2009，（11）.

10. 賈康，白景明.縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新.經濟研究，2002，（2）.

基金項目：吉林省教育廳“十二五”社會科學研究項目。項目主持人：韓冰。

作者簡介：韓冰，吉林財經大學稅務學院講師，上海財經大學公共經濟與管理學院博士生。

收稿日期：2013-05-20。