李建忠

（續(xù)上期）

三、公務員職務職級設置的規(guī)律及其啟示

公務員職務與職級的劃分，就是根據(jù)行政管理體制的要求，按照一定的原則、標準和程序，對機關內(nèi)部不同層級、不同崗位、不同人員之間的職責和權力關系進行的調(diào)節(jié)和規(guī)范。職務與職級的劃分，是國家機關組織設計、權力分配、職責分工、人員配置的基礎，它決定了公務員在行政組織中的權力大小、地位高低，是確定公務員福利待遇的基本依據(jù)，也是公務員激勵機制的核心環(huán)節(jié)。作為公務員（公職人員）管理的基礎，古今中外公務員職務職級劃分形成了“專業(yè)（職位）分類，統(tǒng)一分等（級）”的基本規(guī)律。

（一）中國古代官員職務與職級

我國古代從秦、漢以至明、清，官員在官職等級之外，還有職品，并于魏晉之后穩(wěn)定保持為九品十八班的范圍之內(nèi)。官職和職品并不完全一致，官職只是決定職品的一個因素，品高職低的現(xiàn)象大量存在。唐、宋、元三代，還在官職、職品之外，設置了代表銜級的階品，為代表身份的虛職，官員地位評價實際包括三個等級體系，有三個“級別”：

一是官職大小。相當于我們所說的職務，代表各官府職務的性質(zhì)及權力范圍。官有官稱，如府、道、州、縣之首長等，依其在行政組織中的層級決定其地位。

二是職品。即相當于我們所說的職級，是與官職對應的級別，秦漢分為十八級祿秩，自魏晉實行九品中正制后，九品官制一直為后世沿用以來，一般為正、從十八等。

三是階品。類似于軍隊的銜級，代表官員的身份地位，有階稱，如勛、爵、員、郎、大夫等，級別一般多于職品，如唐代有30階，宋代有37階，元有42階。

自秦漢至明清，三者的設置經(jīng)歷了職、階合一和職、階分立的循環(huán)：秦漢魏晉職品依附于職務設置；隋唐至元朝，在官職、職品之外，單設階品，官員分為擔任行政事務的“職事官”和不理政事的“階官”；明清又取消了階品，只有官職和職品品級。

官職、職品和階品的設置不同之處在于：

一是功能不同。擔任官職的“職事官”有職、有位、有權、有責；職品是決定官員俸祿、待遇的依據(jù)，在唐宋元階品獨立的情況下，除宋代外，職品也與階品對應，決定所有官員的食俸。宋代職事官根據(jù)官職大小、職務性質(zhì)定津貼，稱“職錢”，而階官有階俸。階品則主要是榮譽地位的標志。

二是管理方式不同。官職根據(jù)才華和能力錄用；階品根據(jù)出身、考績確定。唐代職事官隨才錄用，遷徙不定，官職可大可??；但階品（唐稱本品）則依“勞考”穩(wěn)步上升。職品在職、階合一的情況下主要根據(jù)職務確定，先有職務，再定職品，在職、階分立的情況下根據(jù)階品確定?！缎略贰肪硪话宋逭f：“歷代制度，有官品，有爵號，有職位。官爵所以示榮寵，職位所以委事權。臣下有功有勞，隨其大小酬以官爵；有才有能，隨其所堪，處以職位。此人君御下之術也。”

三是性質(zhì)不同。階品是根據(jù)功勛、貢獻等確定的榮譽稱號，完全屬于品位的范疇。但職品的性質(zhì)則比較復雜。從決定方式看，職品主要根據(jù)官職大小，但也考慮功績、資歷等因素，因此具有職位等級的性質(zhì)。但在管理上，職品與職務可相互分離，并不完全對應，官員可享有某一職品但不擔任相應的官職，因此，職品又具有品位的特性②。

官職與職品、階品的分立作為一種管理傳統(tǒng)，有其特定的歷史作用，如可以通過增秩留任、貶秩等，增加官吏管理的靈活性、保持官僚職業(yè)的穩(wěn)定性等。雖然九品中正制也有很多弊端，如導致冗員積淀、論資排輩、效率低下、行政成本過高等問題，特別是成為一種官僚特權，但其在中國流行千年，說明它在某種程度上反映了官員管理的基本規(guī)律和需求。

（二）當代西方公務員的職位分類與職位等級

職位分類是西方公務員管理的基本制度。職位分類包括橫向和縱向兩個方面，橫向分類就是根據(jù)職位的專業(yè)性質(zhì)分成不同的類別，實際是職務設置的問題；縱向分類就是根據(jù)職位的責任大小、難易程度、資格要求將不同類別的職位劃分成統(tǒng)一的層級體系，即職級。在實行職位分類的國家，一般都是以專業(yè)職務為基礎，建立業(yè)務類公務員的職務體系，但又將不同專業(yè)職位納入統(tǒng)一的等級體系，成為工資福利分配的統(tǒng)一標準體系，與我國古代的九品中正制原理基本一致。

如日本，其《國家公務員職階制法》對官職分類原理和“階級制”的實施作出了專門規(guī)定，簡言之就是職務職級法。該法規(guī)定，官職是分配給職員的職務和職責；職務是分配給職員的應遂行的工作；職級是以職務和職責相似的官職決定的官職群。屬同一職級的官職應進行統(tǒng)一考試晉升，實行統(tǒng)一的俸給表，在人事方面給予同等待遇。職務種類、復雜程度、責任大小類似的官職，不論屬于國家任何機關，都劃為一個職級。官職必須以職務的種類、復雜程度、責任大小的要素為標準確定職級③，采取了“專業(yè)（職位）分類，統(tǒng)一分等（級）”的基本方式。下表顯示了日本各官職與職級的對應關系，其中體現(xiàn)了一職多級、上下交叉的關系，下級官員職級延長，決定公務員地位和工資福利的是職級而非官職本身。

表2 日本公務員職務職級的并行④

[機關＼&1等＼&2等＼&3等＼&4等＼&5等＼&6等＼&7等＼&8等＼&省（部）

廳機關＼&副局長

部長

課長＼&課長＼&課長

輔佐＼&課長輔佐

股長＼&股長

主任

專門官＼&主任

股員＼&股員＼&股員＼&府縣

單位機關＼&＼&機關長＼&機關長

課長＼&課長＼&主任

股長

專門官＼&股員＼&股員＼&股員＼&出張所＼&＼&＼&＼&＼&出張所長

股員＼&股員＼&股員＼&股員＼&]

實際上，不止日本，美國作為西方職位制度的代表，其職位分類的GS1-18級制度，采取了與日本一樣的分類與分級方式。公務員薪酬待遇和地位的確定，主要不是根據(jù)職務類別，而是職位等級。如美國農(nóng)業(yè)部官員的名片所寫的身份是“農(nóng)業(yè)部GS-12級項目官員”等。美國和其他國家在一般職位分類之外，也有特殊的專業(yè)分類，如美國商業(yè)部國家標準和技術研究所經(jīng)聯(lián)邦人事總署批準，對研究人員實行五級職級制，但人事總署同時給出了五級研究人員分別對應的GS1-18級類別。總之，職務職級的結(jié)合和相對分離，符合公務員管理、激勵的內(nèi)在規(guī)律和要求。

（三）尊重規(guī)律，大道可行

從古今中外制度比較看，職務與職級的結(jié)合實際有章可行，并存在共同規(guī)律。一是一般公務員官職差遣不同，但適用統(tǒng)一的職級體系，簡化了職位分類帶來的復雜性；二是不同職位與職級交叉對應，下級交叉更多，激勵基層公務員；三是職級主要根據(jù)職務確定，體現(xiàn)責權利平衡；四是職級相對獨立，成為公務員地位和待遇的決定因素，可避免行政領導職位的壟斷地位，尊重專業(yè)技術職員；五是職級晉升不僅依據(jù)職務，同時考慮能力、業(yè)績、貢獻和資歷，體現(xiàn)了公務員在行政體系中的綜合貢獻和應有地位。

美國學者羅納德·克林格勒等曾指出：“工作分析與職位分類在人事行政中的發(fā)展和繁榮，首先歸功于它既基于科學的原則，又不違反社會倫理，認識到這一點是非常重要的。也就是說，工作分類之所以是好的，不僅是因為它所采用的分析原則符合自然科學的一般原理，而且更為重要的是它同樣支持了人類社會長期追求的一對孿生原則：組織效率和個人平等?！边@種職務與職級的結(jié)合，體現(xiàn)可科學管理和以人為本（而非以官為本）的雙重結(jié)合，既符合管理規(guī)律，也符合人性規(guī)律。

由此觀察，我國50年代建立的30個“行政級別”及其與職務的對應關系，包括其晉升的原則和其作為工資的唯一確定依據(jù)的設計是符合管理規(guī)律的。但由于特殊歷史年代的影響，其管理原則并未真正實施，在1980年代破除品位制以及片面的按勞分配理念的制約下，逐步被我們所拋棄。

近年來的調(diào)研中，我們內(nèi)心存在的一個很大的心理負擔是：“回到50年代”的指責成為制度設計者談虎色變的話題。但是，新制度的設計需要的是決策者理性的反思，我們必須把一般規(guī)律與實踐的特殊問題分開、將制度自身與它實施的特定歷史背景分開，借鑒人類文明成果，全面審視職務職級并行制度的內(nèi)在要求。

四、在《公務員法》框架內(nèi)完善并行制度

《公務員法》是我國公務員管理的總章程，職務職級并行制度的設計應符合其立法精神。職務職級并行制度提出的原始動因是公務員的激勵需求，但是，職務職級制度的主要目的卻在于推進公務員的科學管理，激勵不過是這一制度的副產(chǎn)品，將激勵作為制度設計的根本出發(fā)點，從一開始就是狹隘和片面的。面向未來，職務職級制度設計應在尊重規(guī)律的基礎上，確立制度科學化、法制化的目標，全面實現(xiàn)制度的功能和價值，避免《公務員法》的尷尬狀態(tài)。

（一）明確職級內(nèi)涵

職務職級并行制度的設計首先要明確職級內(nèi)涵，即根據(jù)《公務員法》，明確職級即現(xiàn)行公務員級別，將行政級別獎勵限制在少數(shù)主要黨政職務的范圍。

新的職級劃分應依托職務層級進行，作為對每一層級職務（職位）的進一步細分。職級既要與職務保持一定的對應關系，又要有相對的獨立性。職級應該是根據(jù)職務、責任、業(yè)績、能力、資歷等各因素確定的公務員等級，是公務員在機關中的身份和地位的重要標志。

（二）規(guī)范職級評價（確定）要素

一是職級評價要體現(xiàn)公務員責任的大小。國家機關根據(jù)統(tǒng)一的組織體系實行分工負責的原則，公務員各司其職，各負其責。職務不同，責任不同；職務越高，責任越大。職責分工決定了公務員在機關工作中貢獻的大小。因此，公務員的職務及其擔負的責任應該成為決定其職級的最重要的因素，是評價公務員身份地位的關鍵指標。職級設置必須充分體現(xiàn)公務員職務高低和責任大小的不同。

二是職級評價要兼顧品位因素?，F(xiàn)代社會行政事務的復雜程度與日俱增，擔任同一職務、承擔同一責任的公務員，因能力、經(jīng)驗、資格的不同，業(yè)績、貢獻也有很大的差別。能力強、資格高、經(jīng)驗多的公務員，與一般公務員相比，處理行政事務的水平、效率、效果可能大不相同，其職級也應有所不同。

三是防止職級的品位化。行政管理是通過職務和責任劃分來實現(xiàn)權力的有效運作和公共事務的有效管理的，能力與資歷等雖然對公務員履行職責非常重要，但只有與公務員的法定職責相結(jié)合，才能體現(xiàn)其價值和意義，職務和品位之間是主從關系。在職級評價中，忽略職務和責任因素，片面強調(diào)品位，就會輕重顛倒，本末倒置。從管理實踐看，品位因素存在著不能進行客觀評價的問題。如何把能力、業(yè)績等指標加以量化，是歷來的管理專家面臨的最大課題之一。在實際工作中，由于客觀標準更好操作和把握，容易造成將能力等同于學歷、資歷、工齡的情況，結(jié)果可能會導致文憑、資格證書和工齡長短等死杠杠成為公務員級別評定的主要標準，加劇文憑泛濫和論資排輩的現(xiàn)象。

四是預防職務、職級錯位。由于晉升方式不同，同一公務員職務和職級晉升速度、時間可能不一致，造成職務高、職級低的錯位狀況。特別是高級職務，這種現(xiàn)象將更為普遍。公務員進入機關后，在一般情況下，除因業(yè)績、學歷等不同而使職級有所不同外，職級晉升的速度應該基本一樣，而職務晉升則主要根據(jù)管理需要而定，個人之間、單位之間差別較大，一些領導能力突出、年紀較輕的領導干部，職級可能低于與其職務對應的職級。這將帶來人員管理的混亂，并導致職級作用和影響力的下降。為解決這一問題，可將職級作為職務晉升的資格條件，規(guī)定只有具備了一定職級層次的公務員才能晉升上一級職務，但這可能導致學歷低、工齡短的人員很難晉升到高級職務。

總之，在機關管理中，職務因素與品位因素是和諧統(tǒng)一、相輔相成的，職級設置只有全面反映公務員職務高低、責任輕重、能力強弱、業(yè)績大小、資歷深淺、資格有無等所有貢獻因素，才能真正成為公務員身份和地位確定的依據(jù)。

（三）增強職級的激勵功能

職級功能的確定應綜合分析各種激勵要素的特點，并與職務的激勵功能統(tǒng)籌考慮。我國公務員的激勵要素包括工資待遇、福利待遇（住房、醫(yī)療等待遇）、政治待遇（人、財、物的支配權等）、辦公待遇（辦公條件、用車、職務消費等）、出差待遇（住宿標準、交通工具）、榮譽待遇（身份地位）等。從歷史上看，建國后我國職務和職級的激勵功能確定走了兩個極端：一是1984年前各種待遇主要與職級掛鉤；二是1985年后，各種待遇主要與職務掛鉤，在管理和激勵方面產(chǎn)生了一系列問題。在職務與職級并存的情況下，職務與職級應分別體現(xiàn)不同的激勵因素，職務激勵側(cè)重政治待遇和辦公待遇，職級激勵側(cè)重經(jīng)濟待遇（工資、福利），使職級成為在領導職務之外，體現(xiàn)公務員待遇、榮譽和地位的又一基本尺度。級別不僅是基本工資的確定依據(jù)，還是公務員住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)補貼等的決定依據(jù)。

增強職級的激勵功能，需要相應改革工資制度，使職級成為公務員工資收入和各類經(jīng)濟待遇的主導性分配依據(jù)。由于職務和責任因素已綜合作為職級確定依據(jù)，按照“同一貢獻不作兩次計酬”的原則，應建立單一的職級工資制，職級之外不再設立職務工資。這也是各國公務員工資制度的基本模式，即一般公務員實行職級工資，高級公務員（如美國）、特別職公務員（如日本）實行一職一薪。

（四）完善職級晉升機制

設置與職務相結(jié)合的職級后，職級成為不同類別職務平衡比較的坐標系，成為公務員職業(yè)發(fā)展的又一臺階。公務員職級不僅可以通過提升行政職務而晉升，還可以通過業(yè)績、年資、考試、能力、資格等標準和方式得到提升?？梢詫嵭屑夒S人走、提級留任等措施，公務員在不晉升職務的情況下，也可以根據(jù)其工作年限和累積貢獻晉升級別，提高工資待遇，增強公務員管理的靈活性。

公務員職級晉升的方式主要包括：

1.職務晉升。公務員晉升職務后，其職級應晉升到與職務相對應的最低一級職級上，以避免出現(xiàn)職務與職級脫節(jié)的現(xiàn)象。如1956年國務院《關于工資改革中若干具體問題的意見》規(guī)定，職員晉升職務以后，原來的工資級別在新職務等級線以下的，應該在提升職務的同時，要適當?shù)靥嵘べY級別。

2.競爭晉升。主要通過相應等級的考試或其他競爭方式晉升級別。如美國的職等晉升和臺灣的官等晉升，主要通過考試?？荚嚳啥ㄆ谂e行，并根據(jù)管理需要，實行嚴格的名額限制?？荚嚂x升可分兩種情況：一是面向社會公開招考；二是內(nèi)部升級考試，對資格達到上級職務所對應的最低職級的公務員實行考試晉升。

3.業(yè)績晉升。公務員執(zhí)行公務或以其他身份作出某種突出貢獻、獲得立功等重大獎勵，可晉升級別。連續(xù)多年考核優(yōu)秀的公務員也可提前晉級。

4.能力晉升。公務員具有某種資格、能力，可在初次定級時套入相應的職級。如世界各國和地區(qū)都根據(jù)公務員的不同學歷確定其初始級別。公務員通過考試、培訓、實習等獲得的與履行職務相適應的能力資格，也可晉升，但標準必須嚴格。

5.資歷晉升。公務員因服務年限增長，可按一定的年限晉升職級。如5年或10年晉升一級。

在以上晉升方式中，不同方式晉級速度應有所不同。職務晉升應成為職級晉升的主要方式，并快于其他晉升方式，以突出機關工作的性質(zhì)和特點。資歷晉升應相應慢一些。

（五）科學設置職級結(jié)構(gòu)

職級設置不僅要考慮公務員的激勵需求，還要遵循指揮統(tǒng)一、分工明確、權責一致、同工同酬、管理幅度與管理層次相適應的組織管理原則，根據(jù)不同職位的工作性質(zhì)、難易程度、資格條件、責任大小，明確不同職務和人員的等級序列，確定不同等次的工資福利待遇。職級數(shù)量應適度，太多則晉升快，榮譽感小；太少則晉升慢，但分量卻更重一些。同時，職級機構(gòu)的具體設計應在對現(xiàn)有公務員隊伍的職務結(jié)構(gòu)、學歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等的調(diào)查的基礎上，經(jīng)過嚴密測算后進行。在條件成熟時，可考慮建立市以下公務員的專門職級體系。

注釋：

①根據(jù)陳茂同《中國歷代官職沿革史》整理，百花文藝出版社，2005年1月。

②參見閻步克：《品位與職位——秦漢魏晉南北朝官階制度研究》，中華書局，2002年2月。

③國家科委人才資源研究所：《日本人事管理法規(guī)》，能源出版社，1986年12月。

④《各國公職人員工資福利制度》，北京大學出版社，1989年3月，第692頁。

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（作者系中國人事科學研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任，研究員）