王珍琦 劉亞男 王美力

摘 要：通過對河北省9個國有林場試點改革的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)河北省國有林場管理人員的改革意愿強烈，國有林場現(xiàn)在面臨著缺乏財政資金支持、公益生態(tài)補償?shù)?、產(chǎn)權(quán)主體不明、林場權(quán)益受損等問題，并針對以上問題提出相應(yīng)建議，為進(jìn)一步全面開展國有林場改革提供參考。

關(guān)鍵詞：河北??；國有林場；試點改革

中圖分類號 F307.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）08-94-03

2003年6月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》指出，要深化重點國有林區(qū)和國有林場、苗圃管理體制改革，建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的森林資源管理體制。2011年11月，國家發(fā)展改革委員會與國家林業(yè)局復(fù)函，批準(zhǔn)河北等7省開展國有林場改革試點。通過這次改革，要達(dá)到從根本上理順國有林場管理體制和經(jīng)營機制，完善政策體系，增強林場活力，提高森林質(zhì)量和職工收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求的國有林場管理體制和經(jīng)營機制，維護(hù)國家生態(tài)安全，改善林區(qū)民生，確保林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

1 河北省國有林場基本情況

河北省現(xiàn)有國有林場141個，分布在石家莊、承德、張家口、秦皇島、唐山、廊坊、保定、衡水、邢臺、邯鄲等10個市、區(qū)，58個縣（市、區(qū)），其中省屬林場18個，市屬林場22個，縣屬林場101個；實行財政性資金零補助事業(yè)單位56個，財政性資金定額或定項補助的事業(yè)單位85個；國有林場總經(jīng)營面積55.53萬hm2，林木總蓄積量2 628萬m3。國有林場總?cè)丝?1 084人，職工總數(shù)12 521人，其中在職職工8 583人。目前未參加基本養(yǎng)老保險的職工人數(shù)711人，占職工總數(shù)的5.7%；未參加基本醫(yī)療保險的職工1 913人，占職工總數(shù)的15.3%；國有林場總債務(wù)5.3億元，其中拖欠社會保險0.67億元、醫(yī)療保險0.58億元。全省141個國有林場中海油等32個場部不通硬化公路，營林區(qū)和護(hù)林點無路、無水、無電、無通訊信號情況普遍存在，林場經(jīng)營與經(jīng)濟情況危困。

2 國有林場改革情況

按照國務(wù)院的部署和省政府深化國有林場改革的要求，河北省穩(wěn)步推進(jìn)國有林場改革試點工作。2011年10月，國家林業(yè)局批復(fù)河北省承德市豐寧縣國營林場總場機關(guān)及所屬11個林場、隆化縣林管局機關(guān)及所屬的10個林場開展全國國有林場改革試點工作。為此，河北省林業(yè)局成立了國有林場改革協(xié)調(diào)小組，制定了《河北省國有林場改革試點工作方案》和《河北省國有林場改革試點實施方案》，張家口市政府先后籌集3 500萬資金支持林場改革。截至2012年，已完成17個縣屬林場的先行改革工作，并將改革的國有林場定性為公益性差額事業(yè)單位。

在場圃總站領(lǐng)導(dǎo)的支持下，有序開展國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。2010至2012年，國家安排河北省國有林場9 562戶危舊房改造任務(wù)，截至2011年12月20日，已開工建設(shè)8 788戶，占國家年度下達(dá)任務(wù)的126%，有16個林場、736戶職工搬進(jìn)新居，中央預(yù)算和省級配套1億資金及林場自籌3.2億資金全部落實到位，實現(xiàn)了“一個確保，兩個力爭”，即確保中央下達(dá)任務(wù)提前完成，力爭超額完成、力爭全國領(lǐng)先的目標(biāo)。在國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，2011年國家和省下達(dá)了國有林場飲水安全工程投資計劃，共涉及150個國有林場（含分場）4.22萬人；下達(dá)國有林場公路建設(shè)100km，投資2 252萬元、涉及18個林場；下達(dá)第一批電網(wǎng)改造計劃2 100萬元。

3 調(diào)查情況

為進(jìn)一步了解河北省國有林場的改革情況，本項目小組成員以問卷調(diào)查和訪談的形式對進(jìn)行國有林場改革試點的隆化縣和豐寧縣進(jìn)行了調(diào)查，選取部分林場，每個林場發(fā)放問卷2份，共收回問卷15份，其中有效問卷13份，問卷有效率為86.7%。調(diào)查涉及國營鄧柵子林場、隆化縣國營林場管理局、富貴山國有林場、豐寧滿族自治縣國營林場、隆化縣舊屯林場、隆化縣徐入屋林場、隆化縣茅荊壩林場、隆化縣蘇木營林場、隆化縣十八里汰林場等國有林場。調(diào)查的內(nèi)容包括國有林場的建立時間、經(jīng)營面積、林場性質(zhì)、經(jīng)營收入及來源、凈利潤、職工基本情況、職工收入及社會保障情況、林場管理狀況、存在問題、被調(diào)查者對林場管理的態(tài)度、林場改革措施及效果以及被調(diào)查者對改革的態(tài)度和建議等等。

3.1 改革情況及效果 被調(diào)查的13個林場在最近3a內(nèi)實施改革的有6個林場，占被調(diào)查林場數(shù)量的46%，說明河北省國有林場改革涉及的范圍和林場數(shù)量還有進(jìn)一步增加的空間（見圖1）。

3.2 改革意愿及需求 從收回的問卷看，被調(diào)查的13個林場均認(rèn)為國有林場現(xiàn)有的管理方式需要改革，說明目前河北省國有林場的管理方式比較落后，不能滿足現(xiàn)有經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，職工對國有林場提供的待遇比較不滿，所以改革的呼聲比較大。具體來看，林場管理人員希望在森林資源培育、管理和采伐利用等方面進(jìn)行改革，此外，對于管理人員、資金、上下級的管理方式以及各部門之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系及分工等方面國有林場也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)改革（見圖3）。

3.3 改革建議調(diào)查 在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，河北省國有林場經(jīng)營管理方面存在效率低下的問題，這也是國有林場改革的重點內(nèi)容之一。針對此問題，大多數(shù)國有林場的管理者認(rèn)為應(yīng)該采用事業(yè)單位的崗位考核制進(jìn)行林場管理，以提高林場的管理效率。此外，還有1位國有林場的管理者認(rèn)為應(yīng)該明確權(quán)責(zé)利，按照權(quán)責(zé)利大小設(shè)定考核方式，1位管理者認(rèn)為應(yīng)采用企業(yè)化的績效考核方式對林場工作人員進(jìn)行管理，從而提高林場的管理效率（見圖4）。

在管理方式上，12名被調(diào)查者認(rèn)為國有林場應(yīng)該由省級政府管理，1名被調(diào)查者認(rèn)為國有林場應(yīng)由中央政府與省級政府共同管理。目前河北省大多數(shù)的國有林場是由縣級政府管理，這一管理方式存在一定的缺陷，制約了國有林場的發(fā)展，因此在改革時應(yīng)調(diào)整相關(guān)政策，改變國有林場的管理方式（見圖5）。

國有林場的管理目標(biāo)包括森林資源的數(shù)量和質(zhì)量增長、森林生態(tài)系統(tǒng)的完備、持續(xù)地為社會提供更多的林產(chǎn)品、為社會經(jīng)濟發(fā)展和居民生活提供良好的生存環(huán)境等，為了實現(xiàn)這些管理目標(biāo)，國有林場應(yīng)在日常的經(jīng)營管理方面進(jìn)行改革。經(jīng)調(diào)查，有5名被調(diào)查者認(rèn)為建立嚴(yán)格的獎懲考核制度可以實現(xiàn)管理目標(biāo)，4名被調(diào)查者認(rèn)為可以通過健全法律法規(guī)來實現(xiàn)國有林場的管理目標(biāo)，還有4名被調(diào)查者認(rèn)為林場可以通過清晰明確的上下級以及與地方政府的關(guān)系來實現(xiàn)國有林場的管理目標(biāo)。

4 國有林場改革存在的主要問題

4.1 缺乏財政資金的支持 1985年河北省部分國有林場下放市縣管理后，多數(shù)林場變?yōu)閷嵭衅髽I(yè)化管理的自收自支事業(yè)單位，一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府無力為林場建設(shè)投入，國有林場得不到相應(yīng)的財政差額補貼和管理費用，享受不到國家支持的道路建設(shè)、電網(wǎng)改造、網(wǎng)絡(luò)通訊、人畜飲水等優(yōu)惠政策。

4.2 生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)低 在國家林業(yè)建設(shè)由木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略新形勢下，國家出臺了森林生態(tài)效益補償政策，對國有林場管理的生態(tài)公益林給予了一些政策性資金補助，但由于公益林補償標(biāo)準(zhǔn)過低，每667m2每年只有5元，公益林采伐上受到嚴(yán)格控制，使一些公益林面積較大的林場處于基礎(chǔ)建設(shè)無資金、造林經(jīng)營無經(jīng)費、職工工資無來源的“三無”狀態(tài)和生產(chǎn)難、生活難、還債更難的“三難”處境。

4.3 產(chǎn)權(quán)主體不明，林場權(quán)益受損 一些地方政府未經(jīng)批準(zhǔn)隨意改變國有林場隸屬關(guān)系，隨意征占、劃撥國有林場林地，使國有森林資源遭受損失。一些林場周邊的農(nóng)民以種種借口蠶食、侵占林場土地、蓄意制造林權(quán)爭議。一些部門和經(jīng)營單位無償利用國有林場旅游資源組織開展旅游。國有林場資源產(chǎn)權(quán)管理混亂的現(xiàn)狀造成了國有林場不穩(wěn)定，影響了國有林場的正常經(jīng)營和改革發(fā)展。

5 相關(guān)建議

針對河北省國有林場的現(xiàn)狀與被調(diào)查對象的相關(guān)意見，對國有林場改革提出以下幾點建議：

（1）加大對林場的資金投入力度，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，同時化解林場歷史債務(wù)。對國有林場因營造生態(tài)公益林所欠金融部門的債務(wù)，建議比照國家林業(yè)局、財政部、中國人民銀行 《關(guān)于做好天然林資源保護(hù)區(qū)森工企業(yè)經(jīng)營幾個債務(wù)處理有關(guān)問題的通知》（林計發(fā)[（2003）65號]）等文件規(guī)定，實行豁免或掛賬處理的優(yōu)惠政策。

（2）公益性林場要加強森林資源培育、管護(hù)及資源的采伐利用，提高公益性補償標(biāo)準(zhǔn)，由現(xiàn)在的每年每667m25元改為每667m2每年20元。

（3）將國有林場統(tǒng)一歸省級政府管理，建立明確的上下級關(guān)系。將林場的性質(zhì)改為全額撥款事業(yè)單位，林場職工全部納入事業(yè)編制，工資及經(jīng)費納入國家財政預(yù)算，管理方式上應(yīng)用事業(yè)單位的崗位考核制度，同時提高管理人員的級別，加強林業(yè)人員專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增強林業(yè)的后備力量。

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（責(zé)編：陶學(xué)軍）