劉俊祥

本次改革的一大亮點(diǎn)，是把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置

為了落實(shí)中共十八大關(guān)于“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”的要求，全國人大十二屆一次會(huì)議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。于是，開啟了2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。從我國國務(wù)院歷次機(jī)構(gòu)改革的大部門化歷程來看，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，也是我國大部制改革的的繼續(xù)和深化。

這次國務(wù)院大部制改革的重點(diǎn)是進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，合并減少機(jī)構(gòu)數(shù)額。通過改革，國務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個(gè)。

這次國務(wù)院大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系。這次改革的一大亮點(diǎn)，是把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，強(qiáng)調(diào)以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，重在向市場、社會(huì)放權(quán)，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，同時(shí)改善和加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管，努力做到不該管的不管不干預(yù)，該管的切實(shí)管住管好。轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系的方向、原則和重點(diǎn)是：第一，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。最大限度地縮小減少投資項(xiàng)目、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)，減少資質(zhì)資格許可，減少行政事業(yè)性收費(fèi)。第二，更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，逐步向小政府加大社會(huì)的治理模式轉(zhuǎn)化。第三，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。下放投資審批事項(xiàng)和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批事項(xiàng)，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，為地方政府更好地履行職能提供財(cái)力保障。第四，優(yōu)化職能配置。為進(jìn)一步理順部門職責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源共享，最大限度地整合分散在國務(wù)院不同部門相同或相似的職責(zé)。第五，改善和加強(qiáng)宏觀管理，加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)管理方式。

這次國務(wù)院大部制改革的目標(biāo)是建設(shè)公共服務(wù)型政府。國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，是為了推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。這有助于深入推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，進(jìn)而，有助于加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，提高政府管理服務(wù)能力，從體制機(jī)制上加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，保障和改善民生，努力實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的新要求。

這次國務(wù)院大部制改革的原則是穩(wěn)步推進(jìn)。在上述機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變上，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行，注重改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性。而對(duì)條件尚不成熟、還需要研究探索的，在進(jìn)一步創(chuàng)造條件、累積共識(shí)后，將適時(shí)加以推進(jìn)。這包括如何對(duì)政府大部門加強(qiáng)監(jiān)控、在發(fā)揮發(fā)改委作用的同時(shí)如何解決發(fā)改委權(quán)力過度集中、改革力度不夠、與大部制改革相配套的其它政治和行政改革等問題。

大部制改革是政府再造的過程

大部制也即大部門體制。在政府管理中，大部制是相對(duì)于小部制而言的。小部制的特征是部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多。而大部制的特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”。 所謂大部制改革，就是在政府部門的調(diào)整和設(shè)置中，擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。具體地說，大部制改革具有以下內(nèi)容和特征：

第一，合并減少機(jī)構(gòu)數(shù)額。從推行大部門體制的西方發(fā)達(dá)國家來看，中央政府組成部門都較為精干，一般在11～18個(gè)之間。

第二，調(diào)整轉(zhuǎn)變部門職能。大部制改革的關(guān)鍵是調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府職能。20世紀(jì)80年代前，西方國家的大部制改革主要是以理順職能機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系和功能整合為導(dǎo)向。20世紀(jì)80年代之后的大部制改革，更注重重新定位或者轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府部門職能。

第三，理順職權(quán)職責(zé)關(guān)系。大部制改革的核心是削減政府權(quán)力，或者重組和制約部門權(quán)力，理順和明確職權(quán)職責(zé)關(guān)系。一是中央政府向地方政府下放權(quán)力，或者說擴(kuò)大地方自治權(quán)限范圍。二是中央政府部門內(nèi)部實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分立制約。三是政府部門的職權(quán)職責(zé)相對(duì)應(yīng)，做到有權(quán)必負(fù)責(zé)。

第四，對(duì)政府部門加強(qiáng)監(jiān)控。大部門體制下形成的“超級(jí)大部”，由于部門職能領(lǐng)域變大，權(quán)力與職責(zé)相應(yīng)增多，于是，怎樣防止因權(quán)力過度集中而產(chǎn)生的腐敗問題，成為影響大部制改革順利實(shí)施的一大關(guān)鍵因素。因此，需要加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)或者其它政治機(jī)關(guān)從外部對(duì)政府大部門和獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督控制。

第五，建設(shè)公共服務(wù)型政府。大部制的生命力在于服務(wù)，大部制改革的實(shí)質(zhì)是重構(gòu)政府價(jià)值，其目的是建設(shè)公共服務(wù)型政府，進(jìn)一步提高政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為民眾服務(wù)的能力和水平。

第六，小政府加大社會(huì)的治理模式。在西方國家，大部制是成熟的市場經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的需要與產(chǎn)物，大部制改革，就是政府職能社會(huì)化、市場化的過程，是大政府轉(zhuǎn)向小政府的行政現(xiàn)代化和政府再造過程。小政府與大部制的有機(jī)結(jié)合，有助于提高政府的行政效率。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/劉廣為 美編/石玉