馬曉軍

底特律的賬本

2013年7月18日，美國的“汽車之城”底特律市因現(xiàn)金流不足而陷入還債困境，從而正式申請破產(chǎn)保護。

美國所有的地方政府，都像是一家上市公司，如底特律，它明確地寫著成立于1701年，組建于1806年。這樣，各個城市都會有一本非常清晰的賬本，每個財年（每年的6月30日截止）是要向市民匯報的，報告需要像上市公司一樣，經(jīng)過獨立的審計師審計。

經(jīng)由這本賬本，我們可以仔細分析一下底特律市到底出了什么問題，導致它要申請破產(chǎn)保護。

2012年，底特律總收入23.02億美元，收入的第一來源是水電等公用設施（8億美元），然后是諸如房產(chǎn)稅、收入稅等各項稅收。而十年前，底特律市的總收入已是26.56億美元。

下降最重要的原因，是人口的減少，目前底特律只有71萬人。十年前，它有人口95萬；鼎盛時期的1950年，市區(qū)人口達185萬，是當時美國的第五大城市。就業(yè)結(jié)構中，目前排第一位的是底特律市機構，1.1萬人，其次是底特律公立學校、醫(yī)療中心、大學等眾多公立機構，從納稅的角度看，這些機構都是凈消耗者，占據(jù)了底特律就業(yè)人口將近20%。從納稅機構看，原先我們以為是底特律產(chǎn)業(yè)支柱的汽車公司，克萊斯勒只排名第四，通用第十，比不上一家賭場的稅收貢獻。

底特律市有138平方英里，足以裝下一個紐約、一個波士頓再加上一個舊金山，但是，紐約、波士頓這些年人口都在上升中，而舊金山更是金融危機以來美國人口增長最快的城市。我們無從判斷人口的變化是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，還是城市經(jīng)營的結(jié)果。

再看支出方面。2012財年底特律市總支出為26.45億美元，十年前對應的總支出是26.19億美元，人口雖然減少了，但是支出剛性和通貨膨脹，使得支出水平并未減少。開支方面最大的是安保開支，8億美元，其次是政府行政開支近2億美元。

收支相抵，底特律2012年出現(xiàn)了3.43億美元的赤字，數(shù)字雖然不算大，但趨勢是越來越差。各大評級機構對底特律的一般市政債券和收入債券都降級處理。

從總體負債水平看，底特律市的長期負債一共是64億美元，其中10億美元是由市政收入支持的一般債券，54億美元是市屬公用企業(yè)發(fā)行的收入債券。這樣的債務規(guī)模，對于一個GDP186億美元的城市來說，并不為過。除此之外，政府的養(yǎng)老金支出，每年大致為8600萬美元，構成了政府另一項負債，不過這部分資金有137億美元的養(yǎng)老基金來支出，且每年還有新的繳存。

不過，在到期債務的現(xiàn)金流斷流問題的困擾下，底特律市政府終于宣布申請破產(chǎn)保護。

政府如何破產(chǎn)

地方政府破產(chǎn)在美國屢見不鮮。1937年以來，美國有約600個市、鎮(zhèn)、縣等申請破產(chǎn)；過去30年，美國申請破產(chǎn)的地方政府有250個；2008年金融危機以來，房地產(chǎn)泡沫破滅直接沖擊地方稅收，美國已有42個地方政府按照《破產(chǎn)法》申請破產(chǎn)保護。早在1937年，為應對大規(guī)模的市政府債務拖欠，美國國會通過了一項關于債務償還標準和地方政府破產(chǎn)程序的法案，并由聯(lián)邦法院明確規(guī)定破產(chǎn)標準。1978年，美國國會對其破產(chǎn)制度進行了革新，并頒布了現(xiàn)行的《破產(chǎn)法》，其中第九章專設“市政府債務之調(diào)整”，地方政府可以通過這一法律框架解決它們的債務問題，由此奠定了當前美國地方政府奉行的破產(chǎn)制度。

從技術上說，政府和企業(yè)的破產(chǎn)是不一樣的。

首先，不是所有級別的政府都可以破產(chǎn)，只有州以下的政府才可以申請破產(chǎn)?！镀飘a(chǎn)法》中的“Municipality”，其含義是指“地方政府、公共機構以及州公共設施”，因此這一定義是十分廣泛的，不僅包括市、縣、鎮(zhèn)等地方政府，還包括學校校區(qū)和公共區(qū)域，甚至包括一些由使用者付費維持運營的主體，如橋梁、高速公路等；第二，城市破產(chǎn)，并不會引起地方政府主體的消亡，而企業(yè)如果進入破產(chǎn)清算，則相應的法人資格將會湮滅。美國破產(chǎn)法沒有也不可能讓負債累累的市政府破產(chǎn)清算倒閉，因為城市的眾多功能畢竟需要政府來維持；在美國，地方政府的負債水平是有著明確的限制的，由此而減少地方政府的負債傾向；地方政府的破產(chǎn)目的，不在于消滅政府，而在于債務重整，或者更直白地說就是減免或者延期債務償付，因此可以說美國地方政府破產(chǎn)制度實際是一種“政府重組破產(chǎn)保護”制度。

以1994年美國加州橘縣政府破產(chǎn)事件為例。橘縣是美國加州最大的縣，導致橘縣政府破產(chǎn)的原因在于，主管橘縣財政稅收和公共存款的司庫羅伯特·塞瓊（Robert Citron）將所轄政府資金投入債券市場，由于風險控制沒有做好，造成橘縣財政損失17億美元，從而發(fā)生支付危機，1994年12月6日，橘縣政府根據(jù)《美國破產(chǎn)法》第九章的規(guī)定申請破產(chǎn)保護，并最終由加州Santa Ana破產(chǎn)法院受理管轄。進入破產(chǎn)程序后，市政當局成立了危機處理小組，首先通過裁員改組政府，全縣17000多名公務員被裁減2000余人。其次是緊縮開支，壓縮固定資產(chǎn)投資和削減公共服務項目。最后由新的縣政府就新的還款協(xié)議與債權人進行談判，承諾以未來若干年內(nèi)的地方稅收償還債務，請求延長還債期限。在地方政府破產(chǎn)調(diào)整程序的規(guī)范保護下，各項緊急措施進展順利。8個月后，橘縣政府債務調(diào)整成功，宣布結(jié)束危機狀態(tài)，逐步恢復了正常。

底特律的未來

目前，底特律已經(jīng)進入破產(chǎn)保護狀態(tài)，政府在維持政府日常運轉(zhuǎn)之余，主要工作就是債務重組，包括債務展期、免除部分本息、存量債務再融資、平衡預算等。政府同時將開源節(jié)流，主要措施包括加稅、裁員、減薪、削減退休和在職人員的養(yǎng)老和醫(yī)療費用、削減市政服務、拍賣市屬資產(chǎn)等。

聯(lián)邦政府會為底特律的債務買單嗎？不會。美國對地方政府的定義，類似于有限責任公司，在資不抵債、償付困難時，作為母公司的聯(lián)邦政府雖然有道義但是沒必要進行救援。而在中國，地方政府是中央政府的派出機構，類似于總分行結(jié)構，一旦出現(xiàn)償付危機，總部必須履行還款責任，不可以將分行破產(chǎn)。從另一個角度看，道德風險的存在，也阻止了聯(lián)邦政府的救助，一個底特律被救助，千萬個底特律就會嗷嗷待哺。而在總分行結(jié)構下，由于總部在法律上的還款義務，千萬個“底特律”不需申請，就可以得到喂哺。顯而易見，后一種結(jié)構下，地方政府具有更高的冒險意識和負債意愿，也就是更高的道德風險。值得思考的是為什么美國政府可以去救企業(yè)，但是不會去救地方政府？破產(chǎn)重組、政府救援、鳳凰涅槃，是美國汽車工業(yè)重振的秘方。通用汽車公司和克萊斯勒公司，在2008年危機后先后申請破產(chǎn)保護并進入破產(chǎn)重組，兩家公司在相似的重組計劃中，最終得到了重生，新公司都包含了美國、加拿大政府的股份、工會的股份，新投資人的股份等。目前，三大汽車公司的銷量逐年上升，都達到了金融危機以來的新高。

如此看來，底特律的破產(chǎn)，是在財務透明且有著嚴格的負債紀律之下的財務性破產(chǎn)，這種破產(chǎn)對金融市場的局部投資者會有所影響，對底特律市的一些政府工作人員的職位和薪水會有影響，對普通市民享受的市政服務會有所影響，但是對美國整體經(jīng)濟，不會產(chǎn)生破壞力，相反，去除包袱的底特律市，也許會有一次新生的機會。