王萍　劉敏

摘 要：資源枯竭、經濟衰退、環(huán)境惡化、低收入和高失業(yè)率等一系列社會問題，已成為資源枯竭型城市的主要制約因素，威脅著其生存和發(fā)展。解決好資源枯竭型城市轉型問題，是維護社會政治穩(wěn)定、構建和諧社會的迫切需要，是實現我國社會經濟持續(xù)健康發(fā)展的重要內容和保證。

關鍵詞：資源枯竭型城市；可持續(xù)發(fā)展；轉型

資源型城市是城市職能分類中的一個重要類別，廣義上是指依靠開發(fā)自然資源為主要職能建立起來的城市，狹義上是指依托礦產資源開發(fā)成立的城市。資源型城市不但制約著礦業(yè)的興衰，而且它在城市中占有較高比重，是我國城市的重要類型，對全國經濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有舉足輕重的作用。按資源型城市的發(fā)展階段劃分，可以分為老年期資源型城市（約54 座，占資源型城市總數的12.68%），中年期資源型城市（約290 座，占資源型城市總數的68.07%）和幼年期資源型城市（約82 座，占資源型城市總數的19.25%）。老年期資源城市礦產資源瀕臨枯竭，經濟衰退，結構調整轉產就業(yè)壓力加大，環(huán)境問題突出，困難較多，亟待給予政策扶植或經濟救助。不可否認，資源枯竭型城市為建立我國完整的工業(yè)體系和國民經濟體系，促進我國國民經濟飛速發(fā)展創(chuàng)下了輝煌業(yè)績。但隨著市場經濟體制的建立和世界經濟一體化進程的加快，大多數資源性城市的經濟發(fā)展出現了每況愈下的被動狀態(tài)，諸多社會矛盾相繼而來，嚴重制約了這類城市的可持續(xù)發(fā)展。

中國1952～1990 年間進行的是一種以礦產資源開發(fā)為導向的工業(yè)化發(fā)展思路。在國家這種工業(yè)投資政策方針指導下，帶動了資源勘探開發(fā)統一大會戰(zhàn)，大規(guī)模的人力、物力和資本，迅速注入礦區(qū)，從而獲取大量的能源、礦產品的輸出，形成以開發(fā)區(qū)域優(yōu)勢礦產資源為背景的格局，建立起如鞍鋼、太鋼、大慶、六盤水、銅陵等大型資源型城市基地，以及10，879 座國有大中型礦山和227，854 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體礦山企業(yè)。長期以來國家一直把資源開發(fā)的投資重點放在中西部，而把加工工業(yè)發(fā)展的重點擺在東部沿海地區(qū)，礦山只是作為國家投資、為國家或區(qū)外輸出資源的場所，粗放型開采，求產量不注重綜合利用，資源浪費嚴重，而且初級礦產品被全部或部分指令性低價調出，大多數礦業(yè)城市初加工或深加工產業(yè)得不到更大發(fā)展，形成采掘型礦業(yè)城市。

一、我國資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的障礙

1.低層次的城市化水平

礦業(yè)是勞動密集型產業(yè)，其從業(yè)人員的地域性集中，導致各種人口和非農業(yè)活動的地域性推進。在礦城建設初期的從業(yè)勞動人口構成中，除了屬于城市人口的礦業(yè)技術工人、轉業(yè)軍人外，大量的半城市化的“亦工亦農”人口比例較大，包括大量民工、當地農牧民和部分職工家屬。城市基本人口雖較大，城市化水平較高，但“高農村人口”的構成又暴露出了低層次的城市化水平。

2.畸形的高工業(yè)化產業(yè)結構

產業(yè)結構單一、經濟增長過分依賴自然資源的產出，是資源枯竭型城市喪失可持續(xù)發(fā)展能力的主要原因。資源枯竭型城市產業(yè)結構的形成，不是從傳統農耕業(yè)或采掘業(yè)向制造業(yè)、社會服務業(yè)轉化，即由第一產業(yè)向第二、三產業(yè)轉化，而是以工礦業(yè)為主導產業(yè)，第二產業(yè)比重大，在向高級化產業(yè)結構推進中，第三產業(yè)和第一產業(yè)相對較為落后，表現出“高工業(yè)化”的假象。受資源和計劃經濟體制的限制，資源型城市在其發(fā)展中根本沒有考慮未來如何發(fā)展的問題，沒有考慮到礦業(yè)的發(fā)展與城市發(fā)展的不同之處。

3.復雜的地礦關系

國有大中型資源型企業(yè)是資源型城市的主體，也是地方財政收入的主渠道。但從生產和服務職能上看，企業(yè)與政府具有明顯差別。過去礦業(yè)企業(yè)辦社會非常嚴重，也很普遍?！皺C關求大，職能求全，級別求高，隊伍求多”的“全能式”企業(yè)體制，難免造成企業(yè)經濟效益低下和政府職能不暢等弊端。由于政府的財政收入主要來源于礦山企業(yè)，到礦山開采后期，矛盾更加尖銳，財政收入銳減，經濟大幅度下滑。伴隨資源的枯竭，圍繞企業(yè)改制后的下崗職工安置、企業(yè)辦社會的包袱等問題，企業(yè)與城市政府的矛盾就更為突出。

4.城市發(fā)展面臨資源枯竭和環(huán)境容量有限的兩難境地

礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的物質基礎是非再生的能源與礦產資源，不論后備資源勘探進展多大和開發(fā)時間多久，資源持續(xù)性利用最終是有限的。而粗放型采掘、資源浪費嚴重、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，則是資源枯竭型城市發(fā)展中面臨的突出難題。資源枯竭型城市的生態(tài)環(huán)境質量一般比非礦業(yè)城市的平均水平要低。生態(tài)環(huán)境保護是政府應該抓的事情，但許多資源枯竭型城市，由于政府財力不足，往往難以承擔昂貴的環(huán)境治理費用。而以營利為目標的礦山企業(yè)自身是沒有動力從事生態(tài)環(huán)境治理的，因而造成我國礦業(yè)城市生態(tài)環(huán)境破壞嚴重的局面。

5.城市布局不合理

以資源開采為主的產業(yè)結構，使礦業(yè)城市布局呈現過于分散的特征，并對城市建設造成很大困難，城市布局迫切需要進一步更新和優(yōu)化組合。這一點在資源枯竭型城市表現的尤其明顯。長期以來，資源枯竭型城市政府的財政收入主要來源于礦山企業(yè)或其相關的產業(yè)。由于政府財力遠遠不如礦山企業(yè)，普遍形成了“企業(yè)大、政府小”的狀況，因此，難以有足夠的資金用于城市基礎設施建設。而礦山企業(yè)并不擅長城市基礎設施建設，卻又喜歡自己另搞一套城市基礎設施，往往造成城市基礎設施的重復建設和不配套，使城市建設零亂且不完善。城市的基礎設施狀況，直接影響到城市的經濟效益、環(huán)境質量和城市發(fā)展。

6.社會負擔極其沉重

我國礦山企業(yè)辦社會的現象普遍存在，不少礦業(yè)城市此類支出占到了礦山企業(yè)總支出的1 5%～20%，甚至更多。有些地方甚至出現了企業(yè)辦城市的現象。礦山企業(yè)辦社會不僅僅加重了企業(yè)的負擔，拖累甚至拖垮企業(yè)，更不正常地衍生了兩個履行城市管理職能的主體——以市政為主體的城市功能圈和以礦務局為主體的城市功能圈，城、礦關系始終不能理順，二者甚至矛盾重重，對城市和企業(yè)的發(fā)展均帶來了不利的影響。再加上條塊分割的管理體制，礦山企業(yè)有中央、省屬與地方之分，受制于不同的利益主體，導致礦產資源配置出現畸形，城市功能發(fā)育嚴重不足。

二、國內外資源枯竭型城市轉型的經驗和啟示

（一）國外經驗

1.重視相關的立法和規(guī)劃。如美國針對煤炭資源的管理，先后出臺了《礦物租借法》、《聯邦煤礦租賃法修正案》等。再如，德國政府為振興魯爾工業(yè)區(qū)，成立專門機構——魯爾煤管區(qū)開發(fā)協會，編制具有法律意義的總體發(fā)展規(guī)劃。

2.政府進行靈活多樣的財政稅收支持。如法國為扶持老工業(yè)區(qū)發(fā)展，設立了地區(qū)開發(fā)獎金、工業(yè)自應性特別基金、工業(yè)現代化基金等多種形式對資源型地區(qū)進行傾斜；另外還通過對行業(yè)稅、勞工稅、不動產轉讓稅、公司稅、所得稅等稅收不同程度和時間的減免來吸引外來企業(yè)進入老工業(yè)區(qū)。

3.制定優(yōu)惠政策吸引外資進入。如日本九州的開發(fā)轉型，通過地域振興整頓公團，對進入產煤地域的企業(yè)設有長期低息的設備資金融資和長期運轉資金融資等。另外減免地方稅，減收額的80% 由國家補貼。

4.制定政策鼓勵扶持中小企業(yè)的發(fā)展。國外資源型城市在經濟結構轉型中，大企業(yè)的力量固然重要，但更為重要的是數量眾多的中小企業(yè)的作用。為此，各國政府紛紛制定政策鼓勵扶持中小企業(yè)的發(fā)展。如英國政府制定了《企業(yè)擴張計劃》，為中小企業(yè)提供資本和技術咨詢。在金融政策上增加對中小企業(yè)的開業(yè)貸款額。在產業(yè)衰退地區(qū)，小企業(yè)每創(chuàng)造一個就業(yè)機會，就給予3000 英鎊的投資補貼。

5.注重就業(yè)轉崗方面的培訓。如法國政府為解決失業(yè)問題，規(guī)定企業(yè)職工必須定期離崗參加培訓。培訓期間，職工可領取70% 的工資，費用由企業(yè)承擔。

6.利用高新技術促進經濟結構轉型步伐。如德國政府建立了“魯爾區(qū)風險資本基金會”和新技術服務公司，為新技術企業(yè)提供資金和咨詢等。

（二）國內經驗

我國一些資源型城市的產業(yè)多元化格局已經初步成型。遼寧阜新把轉型方向瞄準現代農業(yè)，初步形成八大農業(yè)產業(yè)化鏈條框架；黑龍江雙鴨山也把農業(yè)作為重要的替代產業(yè)來發(fā)展，同時通過煤炭液化、失重式電子秤等高技術產業(yè)化項目，促進新興產業(yè)形成和傳統產業(yè)的優(yōu)化升級。

資源型城市有很多優(yōu)勢，比如良好的區(qū)位、較好的工業(yè)基礎和豐富的土地資源，但是在轉型初期困難較大。根據國外經驗，資源型城市應大力推行資源的集約高效開發(fā)利用方式，這樣做既能延長資源的開采周期，又能減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，降低轉型成本和難度，為轉型積累資金和創(chuàng)造有利的條件。

我國資源型城市國有經濟比重過高，國有企業(yè)的改革涉及很多復雜問題。資源型城市一般依托資源性企業(yè)而建成，資源性企業(yè)都是大中型國有企業(yè)，在面臨資源枯竭的同時，還面臨國有企業(yè)自身的問題，比如建立現代企業(yè)制度問題，完善社會保障問題，企業(yè)辦社會問題，歷史負擔以及債務稅收負擔重等問題。因此，資源型城市在實施經濟結構轉型同時一定要大力發(fā)展多種經濟成分，加大國有企業(yè)改革的步伐，因為這幾個問題是共生的，是環(huán)環(huán)相扣的。

（三）國內外資源型城市轉型的啟示

1.轉型離不開政府的財政稅收扶持，尤其是在轉型初期，中央和省級政府應分別對城市的生態(tài)環(huán)境治理、社會保障、基礎設施建設、接替產業(yè)包括環(huán)境補償機制建立與環(huán)保產業(yè)化發(fā)展等方面給予支持，待轉型進入正軌后再逐步減少或取消扶持。

2.制定切實可行的法律和規(guī)劃。同時，需要總體規(guī)劃和專項規(guī)劃、長期規(guī)劃和短期規(guī)劃，分步驟實施推進。

3.產業(yè)結構要多元化。轉型的實質是逐步減少對資源性產業(yè)的依賴，培育和發(fā)展非資源性產業(yè)作為接替產業(yè)，實現產業(yè)多元化。產業(yè)結構多元化需要一定的過程，既要量力而行，又要充分依托國內外市場變化和自身發(fā)展優(yōu)勢，加快多元化步伐。

總之，對于資源枯竭型城市而言，應切實采取有效措施，處理好各方面矛盾，實現城市轉型。轉型必須從實際出發(fā)，既要政府合理干預，也要符合市場經濟原則，努力實現資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

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[1]張秉福.資源枯竭型城市問題與對策[J].中國房地產金融，2012，（3）.

[2]王建平，陳元朝.資源型城市的產業(yè)與可持續(xù)發(fā)展研究[J].科學管理研究，2010，（2）.

[3]謝濤.礦產資源枯竭城市經濟轉型問題探析[J].四川經濟管理學院學報，2009，（6）.

作者簡介：王萍（1981-03），河北保定人，女，回族，碩士，助教，研究方向：產業(yè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃。

劉敏（1962-05） ，山西晉中人，女，碩士，教授，研究方向：人文地理。

本文為山西省高等學校教學改革項目，課題號：J2013087