【摘要】為了促進河南省地方政府投融資平臺健康運行和發(fā)展，對當(dāng)前河南省內(nèi)政府性投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，找出問題，并結(jié)合存在的問題提出了相關(guān)的改進建議。

【關(guān)鍵詞】地方；投融資平臺；河南

一、引言

為了促進經(jīng)濟發(fā)展，河南省各級政府近年來紛紛增加各種債務(wù)以籌集快速發(fā)展所需資金，尤其是近三年來各級地方政府通過地方投融資平臺籌集的規(guī)模迅速增加，但相關(guān)制度的發(fā)展卻沒有跟上這個快速的步伐，投融資平臺發(fā)展中的一些問題和風(fēng)險開始現(xiàn)象，如何規(guī)避風(fēng)險，解決投融資平臺發(fā)展過程中的問題成為我省地方性投融資平臺發(fā)展亟需解決的難題。

二、地方政府投融資平臺的定義及特征

地方政府投融資平臺是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如水資源發(fā)展投資公司等。投融資平臺的主要投資方向是市政設(shè)施、公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目。融資平臺代替政府進行直接與間接融資從而實現(xiàn)了地方政府市場化融資的目的。

地方政府融資平臺的特征主要有：第一，融資平臺是由地方政府通過財政資金或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)而組建的符合法律規(guī)定的公司，而且融資平臺的發(fā)起人和領(lǐng)導(dǎo)者都是地方政府或其職能部門，地方政府對融資平臺具有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，因而融資平臺屬于“官辦”或是國有性質(zhì)；第二，融資平臺雖然看起來是“官辦”，經(jīng)營業(yè)務(wù)也是以政府任務(wù)為主，但是其在法律上仍是擁有獨立的法人資格，在理論上具有法人機構(gòu)獨立的權(quán)利義務(wù)；第三，融資平臺雖然是獨立的公司法人，但是平臺的經(jīng)營業(yè)務(wù)并沒有完全市場化，而是主要為了支持政府投資項目進行融資；第四，相比一般公司的融資，融資平臺的融資行為基本全部或部分由地方財政直接、間接承擔(dān)償債責(zé)任和提供擔(dān)保。

三、河南省地方投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀分析

總的來說，河南省地方投融資平臺的發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)達的省份，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移和大力提升企業(yè)創(chuàng)新能力的大背景下，尤其是中原經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，河南經(jīng)濟的發(fā)展的呈現(xiàn)了前所未有的大好機遇，但是經(jīng)濟的發(fā)展需要大量的資金投入，而資金不足制約了發(fā)展的速度，所以發(fā)展地方性投融資平臺成為迫切需要。

河南的地方性投融資平臺可以分為省級和市、縣兩個層面。各級政府為了促進全省經(jīng)濟又好又快發(fā)展，加快推進河南省地方政府投融資體系建設(shè)，拓寬投融資渠道，增強政府經(jīng)濟調(diào)控能力，紛紛行動，出臺不同的政策來支持和規(guī)范投融資平臺的發(fā)展。將從政府支持現(xiàn)狀和投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀兩方面來進行概況分析。

（一）河南政府支持投融資平臺發(fā)展概況

近年來，河南省人民政府和部分地市級政府主要是從政策制定來支持投融資平臺的發(fā)展，主要可以見表1：

（二）河南省地方性投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

1.省級投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，河南省省級地方性投融資平臺共有11家，管理資產(chǎn)總額共計3500億元；其中資產(chǎn)總額在100億元以上的有7家，分別是河南交通投資集團有限公司、河南省收費還貸高速公路管理中心、河南投資集團有限公司、河南鐵路投資有限責(zé)任公司、河南省國有資產(chǎn)控股運營有限公司、河南省國土資源開發(fā)投資管理中心、河南水利投資集團有限公司，他們管理的資產(chǎn)總額分別為：1277億元、600億元、549.5億元、201.9億元、187.8億元、103億元、103億元，最大的是河南交通投資集團有限公司。屬于綜合性投資公司的有2家，分別是河南投資集團，投資領(lǐng)域涉及電力、金融、水泥、造紙、高科技、交通、房地產(chǎn)、旅游等領(lǐng)域；和河南省國有資產(chǎn)控股運營有限公司，投資領(lǐng)域涉及煤炭機械、糧食、高新技術(shù)等領(lǐng)域。

2.市、縣級投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

目前，河南省市、縣兩級投融資平臺共263家，注冊資本共計619.5億元。從規(guī)?？矗畲蟮氖墙棺魇型顿Y集團有限公司，注冊資本90億元；最小的政府投融資臺注冊資本僅20萬元，規(guī)模分布不均，表3簡要說明了注冊資本的規(guī)模分布概況。

我省市、縣級投融資平臺在經(jīng)營范圍上主要有服務(wù)于國企改革、重組和資本運作；服務(wù)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；服務(wù)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級三種類型。其中為國企改革、重組和資本運作服務(wù)的平臺，主要是整合國有資產(chǎn)，調(diào)整國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)；為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的平臺，主要是對政府委托的交通、能源、城建、教育、科技等基礎(chǔ)設(shè)施及其它特定項目進行融資，一級開發(fā)整理建設(shè)用地實施，并對基礎(chǔ)設(shè)施進行投資、建設(shè)、運營和管理，此類平臺也可以作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)的主體；為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級服務(wù)的平臺，通過實施風(fēng)險投資或參與投資高成長性企業(yè)，對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高成長性產(chǎn)業(yè)進行引導(dǎo)、扶持、風(fēng)險投資，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。

四、河南省地方性投融資平臺發(fā)展中存在的問題

近些年，河南省各類政府投融資平臺發(fā)展較快，為我省經(jīng)濟建設(shè)作出了一定貢獻，但存在著許多潛在的問題與矛盾。

（一）投融資模式和運作主體過于多元化

在08年以前，投融資平臺都是以政府出資和管理為主的，由于參與管理的政府部門較多，造成資源分散，項目運作主體也不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)各部門間為了自己部門的利益而相互爭奪項目的現(xiàn)象。致使管理效率低下，資源嚴重浪費，項目的成功率不高，各地到期的政府債務(wù)也不能按時歸還，最后這些政府債務(wù)只好又由政府買單，增大政府負擔(dān)，投融資平臺的正面作用得不到顯現(xiàn)。投融資模式的過于多元化，會導(dǎo)致投融資平臺內(nèi)部管理混亂，投融資偏離正道，不能如期歸還資金，進而導(dǎo)致資金鏈條斷裂，無法繼續(xù)運轉(zhuǎn)。

（二）融資平臺錯位嚴重

我省現(xiàn)有的投融資平臺多數(shù)都是以政府背景建立的，很多由相關(guān)政府部門管理，這種背景下，導(dǎo)致政府投融資平臺在后期運作過程慢慢演變?yōu)橥耆怯筛鞯卣畞沓袚?dān)各種行業(yè)和等級的融資。政府部門的過多介入，往往會偏離投融資平臺的經(jīng)營范圍，導(dǎo)致投融資平臺沒有明確的發(fā)展模式、融資渠道和項目目標(biāo)，甚至于完全由政府來承擔(dān)項目和債務(wù)，融資平臺錯位嚴重。

（三）融資行為欠規(guī)范

目前在我省，不僅設(shè)有省級的投融資平臺，也設(shè)有市、縣級的投融資平臺。這些投融資平臺既有綜合性的，也有專業(yè)性的，投資于城市建設(shè)、教育能源、公共交通等不容的領(lǐng)域，甚至對于一些融資規(guī)模較大的項目還單獨成立項目公司，可以說投融資平臺種類較多。但是在融資模式上，這些融資平臺或公司多數(shù)是獨自運作，單打獨斗，相互組團融資的少。單個平臺或公司實力有限，資金運作也有限，銀行信用水平較低，所以融資規(guī)模也往往有限，各投融資平臺獨立融資的行為方式欠佳。

（四）債務(wù)數(shù)量膨脹過快

政府部門為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，大力進行開發(fā)建設(shè)，利用投融資平臺進行大規(guī)模融資，項目資金回收的速度遠遠跟不上債務(wù)的增長速度，最終形成惡性循環(huán)，債務(wù)越來越多，缺口越來越大，這個缺口只好由財政來填補，一旦財政資金出現(xiàn)問題，這些巨額債務(wù)就會轉(zhuǎn)嫁給上一級政府，這個不斷膨脹的雪球越滾越大，一旦超過政府的承受能力，必然對經(jīng)濟造成負面影響，所以，應(yīng)該控制后投融資平臺融資的數(shù)度和數(shù)量。

（五）潛在風(fēng)險突出

我省現(xiàn)有的投融資平臺，在融資渠道上，多數(shù)是從多家不同的銀行獲取信貸資金，這種現(xiàn)象叫多頭融資，該行為直接降低了各平臺在融資時的信譽度。不同銀行借債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)總額過大，加重財務(wù)負擔(dān)，增加政府財政風(fēng)險。甚至有些地方政府，為了償還各銀行的到期債務(wù)，采用拆東墻補西墻的方式，來暫時緩解財政危機，這種短期行為方式如果長期循環(huán)，必將給政府帶來嚴重的危機，也帶來政府財務(wù)上潛在的風(fēng)險。

在銀行授信放貸環(huán)節(jié)也存在著風(fēng)險。一些商業(yè)銀行在投融資平臺進行貸款申請時，盲目授信，甚至根本不對項目進行具體考量就授信，隱藏著授信失敗的風(fēng)險。另外，銀行在信貸資金的投向上也存在問題，民生性的信貸融資較少，卻對其他生產(chǎn)性經(jīng)營企業(yè)與投融資平臺后管理放款比較寬松，脫離投融資平臺設(shè)立的初衷，存在潛在風(fēng)險。

（六）管理機制不到位

我省現(xiàn)有的投融資平臺有些是企業(yè)法人，有些是事業(yè)單位法人，設(shè)置比較混亂，加大了管理難度；而在投融資平臺的管理過程中又缺乏完善的管理機制，進一步加重了管理的混亂局面。另一方面，除了制度設(shè)置本身的問題外，投融資平臺的很多管理人員是政府部門出身，嚴格意義上說是政府人員，缺乏專業(yè)知識和管理經(jīng)驗，風(fēng)險意識淡薄，容易造成決策上的重大失誤。

在投融資平臺的監(jiān)督制約機制上也存在問題。各政府部門之間缺乏統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機制，不同級別政府部門之間，同一級別政府部門之間在投融資平臺的建設(shè)上各自為政，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和系統(tǒng)性。對于地方投融資平臺在管理機構(gòu)設(shè)置、管理制度設(shè)計、平臺建設(shè)以及項目運營效益評價等問題未給予足夠的重視，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機制。無規(guī)矩不以成方圓，所以首先要在制度上予以完善。

五、河南省地方性投融資平臺發(fā)展的政策建議

（一）建設(shè)信用政府，樹立政府形象

首先，要大力宣傳政府誠信的重要意義，在政府人員當(dāng)中要樹立起誠信意識，并以制度加以保障，建立信用政府，樹立政府誠信形象，預(yù)防和禁止新任領(lǐng)導(dǎo)不買上屆政府舊賬的現(xiàn)象，并要在信用體系建設(shè)中，積極發(fā)揮各級黨委政府的主導(dǎo)與表率作用。其次，要成立專門的監(jiān)督管理機構(gòu)，制定具體制度，聘用專門人員，對政府性投融資平臺所融資金的使用情況、融資后所投資項目的經(jīng)營效益情況進行考核與監(jiān)督；監(jiān)督融資平臺是否按照融資時制定的還款計劃按時還款，確保所借債務(wù)本息的按期償還，規(guī)范金融秩序，激發(fā)金融機構(gòu)對政府性投融資平臺的信心，為融資平臺的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（二）建立債務(wù)風(fēng)險防控機制

首先要提高平臺公司自身的償債能力，這個能力的提高可以從提高平臺公司的經(jīng)營管理能力入手，這就要求政府對平臺公司放權(quán)，在向平臺公司注入資產(chǎn)時，應(yīng)同時注入相應(yīng)的受益權(quán)和收費權(quán)；在管理人員的聘用上，應(yīng)按照市場化原則，在社會上聘用專業(yè)人員擔(dān)任高管，而不是從政府部門選派。其次是要對平臺公司的準入規(guī)則進行規(guī)范，保證成立的平臺公司的高質(zhì)量。可以制定相關(guān)法規(guī)將平臺公司的準入門檻、經(jīng)營機制、償債責(zé)任等予以制度化，做到有法可依。并定期對已有的平臺公司進行整合，對于資不抵債、信用不佳的平臺公司予以清理。再次是要控制地方政府投資規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，減少重復(fù)投資，從而把政府性融資規(guī)?？刂圃谝粋€合理水平，減輕財政負擔(dān)。還可以設(shè)立政府貸款財政專項基金，每年從財政收入中提取一定比例作為準備金，逐年累積，并根據(jù)新增政府貸款的一定比例補提，從而增強政府的還貸保障，降低到期還不上債務(wù)的風(fēng)險。

（三）完善權(quán)利質(zhì)押制度

首先是要在出質(zhì)人的資格審查上進行嚴格要求。制定明確的出質(zhì)人標(biāo)準和等級，并定期對現(xiàn)有的平臺公司進行信用等級評價。其次，對于要求權(quán)利融資的平臺公司要進行全面考核，包括公司管理水平、資本金狀況、資產(chǎn)負債率、現(xiàn)金充足情況、前期還款情況以及是否有政府擔(dān)保等，保證平臺公司具有正常的經(jīng)營能力和盈利能力。最后是在權(quán)利質(zhì)押貸款的辦理環(huán)節(jié)，要對相關(guān)材料進行嚴格審查，要求出質(zhì)人提供權(quán)利證書、質(zhì)押合同、相關(guān)部門批準文書等所有權(quán)資質(zhì)文件，并對質(zhì)押合同辦理備案登記和公證手續(xù)，保證相關(guān)材料的真實性和合法性，降低銀行壞賬風(fēng)險。

（四）建立法律保障機制

首先可以在國家層面上，建議國家相關(guān)部門完善相關(guān)法律法規(guī)，如預(yù)算法、擔(dān)保法等，對地方投融資平臺予以規(guī)范。在法律上明確政府負債的最高額度或比例，劃定警戒線，對于超過警戒線的地方政府禁止再行舉債。其次，對于地方政府，要盡快出臺地方性法規(guī)或管理辦法，對投融資平臺的操作流程、償債責(zé)任、政府融資中相關(guān)債權(quán)債務(wù)人的責(zé)任關(guān)系、投融資平臺與地方財政的關(guān)系等進行明確，對投融資平臺發(fā)展和地方政府負債進行引導(dǎo)和規(guī)范。

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基金項目：2012年度河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（編號：2012BJJ013）。

作者簡介：胡義芳（1979—），女，河南信陽人，中南財經(jīng)政法大學(xué)在職博士研究生，講師，現(xiàn)供職于河南財政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，研究方向：金融投資。