李金東 薛璐 王耀輝

【摘 要】建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險是新型城市化的必然要求。農(nóng)民一旦失去土地，其原有的保障方式及生活方式都會發(fā)生改變，如何建立健全失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險體系，已成為擺在學(xué)界和實踐部門面前的一個重要問題，此項制度不僅影響到失地農(nóng)民的當(dāng)前和今后的生活，也影響到經(jīng)濟(jì)社會的良性運(yùn)行與發(fā)展。筆者在分析了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的必要性和存在的一些主要問題的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從政府角度，探討了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的改進(jìn)措施。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 養(yǎng)老保險 政府

國內(nèi)學(xué)術(shù)界也對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題進(jìn)行了較深入的研究，取得了一些富有價值的研究成果，主要表現(xiàn)在如下幾個方面。

一、失地農(nóng)民定義及類型

失地農(nóng)民是指在我國城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農(nóng)民。劉菁認(rèn)為，失地農(nóng)民是指國家因法定原因而征用、征收農(nóng)村集體土地所造成的無地或少地的農(nóng)村居民。而李春斌則認(rèn)為，失地農(nóng)民，顧名思義，就是指失去土地的農(nóng)民。從社會學(xué)的角度，失地農(nóng)民是指在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中由于城市擴(kuò)張和小城鎮(zhèn)建設(shè)，而逐步失去包括林地、耕地、其他農(nóng)用地的農(nóng)民；從法學(xué)角度看，失地農(nóng)民是指因失去土地而失去土地上包括財產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障的權(quán)利、就業(yè)機(jī)會的權(quán)利以及與土地相關(guān)的一系列相關(guān)權(quán)利的一類特殊法律主體。

劉萬兆等指出，我國失地農(nóng)民失地大概有3種情況：因為城市發(fā)展被征地，這些農(nóng)民離城市較近，土地補(bǔ)償額也相對較高，主要依靠在城市務(wù)工、經(jīng)商獲得生活來源，大部分人還保留宅基地；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被征地，因為修路、開渠、建水庫等土地被征用，但這些農(nóng)民的土地補(bǔ)償金不高，而且由于遠(yuǎn)離城市，信息不靈，謀生手段較少，失地農(nóng)民的生活相對困難；工業(yè)用征地，其中一些失地農(nóng)民被選招為占地工。

由此可見，失地農(nóng)民是現(xiàn)代化、城市化過程中出現(xiàn)的特殊群體，他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，處于進(jìn)退兩難的尷尬境地。他們既不享有城鎮(zhèn)居民的社會保障，也不享有農(nóng)村的土地保障，生產(chǎn)生活存在著風(fēng)險。

二、為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老保險的必要性

國土資源部統(tǒng)計資料表明，1991 ～ 2007 年我國實際征占農(nóng)業(yè)耕地數(shù)為6074 萬m2～ 6420 萬m2，按人均占有土地533 m2計算，失地農(nóng)民數(shù)達(dá)到7093 萬～ 7525 萬人。袁斌等指出，失去土地的農(nóng)民，一無技術(shù)、二無資金、三無就業(yè)門路，在原有土地具有的生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能喪失后，失地農(nóng)民面臨再就業(yè)困難、子女就學(xué)困難、養(yǎng)老及醫(yī)療無保障等方面問題，其中“老無所養(yǎng)”的后顧之憂尤為突出，而地方政府很難解決數(shù)量如此龐大的失地農(nóng)民就業(yè)及生活保障問題。

另外，農(nóng)村不僅是中國老年人口最多的地區(qū)，也是老齡化程度和老年人口撫養(yǎng)比最高的地區(qū)，而失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題尤為突出。由此可見，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度迫在眉睫。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是老齡化社會的必然要求。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀

隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)越來越重視失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，并開始著手進(jìn)行養(yǎng)老保險制度的探索。但由于我國社會保障制度發(fā)展不完善，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同步等原因，不同地區(qū)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度模式也不同。根據(jù)筆者閱讀的相關(guān)文獻(xiàn)，主要有以下模式：（1）政府型被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式，即以各縣、市區(qū)人事勞動和社會保障局為實施部門，運(yùn)作失地農(nóng)民養(yǎng)老保險；（2）商業(yè)型失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式，即以商業(yè)壽險公司為主體，以各土地征用行政村為投保單位，各投保行政村交了保險費(fèi)后，簽訂保險合同，按合同規(guī)定，商業(yè)壽險公司履行給付養(yǎng)老金義務(wù)。

沈蘭等指出浙江省嘉興地區(qū)實施的“土地?fù)Q保障”養(yǎng)老保險模式有官辦性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，并體現(xiàn)了政府的責(zé)任。同時，籌集的資金進(jìn)入財政專戶，?？顚Ｓ?，并實行收支兩條線管理。資金由個人、集體和政府三方負(fù)擔(dān)農(nóng)村。因此，嘉興模式是以政府為主導(dǎo)的，可以稱其為政府型失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式。而浙江省義烏市失地農(nóng)民的安置采用的是發(fā)放土地補(bǔ)償款并利用商業(yè)保險為失地農(nóng)民的養(yǎng)老進(jìn)行保障的模式。

邱道持等指出，商業(yè)養(yǎng)老保險相當(dāng)于把有形的土地以貨幣形式留存，永遠(yuǎn)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，且資金通過商業(yè)壽險公司運(yùn)作，在保值增值方面具有一定的優(yōu)勢。但是因為投保時投資金額不高，每年的固定收益和投資分紅的收益不多，養(yǎng)老保障水平較低。而失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險是一種政府行為，財政補(bǔ)貼很大，養(yǎng)老保障水平較高，且具有穩(wěn)定性和可靠性。因此，失地農(nóng)民更傾向于社會養(yǎng)老保險。

失地農(nóng)民保險在實踐中形成的這兩種模式既具有共同點(diǎn)也有區(qū)別。兩種模式的共同點(diǎn)在于都是在政府的支持下將失去土地的農(nóng)民納入社會保障范疇，而非把現(xiàn)金一次性發(fā)放給農(nóng)民，而這兩種模式的重要區(qū)別則主要體現(xiàn)在資金籌集方式、資金運(yùn)營方式、基金管理模式以及保障水平方面。由此可見，目前的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式，采用了兩條完全不同的路徑。雖然路徑方向不同，但都是基于失地農(nóng)民是需要養(yǎng)老保險這一基本判斷而制定相應(yīng)的政策的，具體采用哪種養(yǎng)老模式還需要依據(jù)各地的具體情況而定。

四、總結(jié)

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險屬于社會保障體系。構(gòu)建和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度應(yīng)具備宏觀的、更長遠(yuǎn)的眼光，認(rèn)真歸納總結(jié)我國建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的實踐，深入研究失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險的現(xiàn)實需求特征，并借鑒國際經(jīng)驗，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，建立我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的最優(yōu)模式。

【參考文獻(xiàn)】

[1]劉菁.論失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)[J].黨政干部論壇，2007.

[2]李春斌.失地農(nóng)民作為“隱形”弱勢群體的法律分析——從河北定州“6. 11”襲擊事件談起.