朱玉寶

摘 要：《中華人民共和國船員記分管理辦法（試行）》實施10年來效果不容樂觀，通過對其缺陷進(jìn)行分析，指出了修改完善的方向。

關(guān)鍵詞：記分管理船員服務(wù)簿條款設(shè)定

為了增強(qiáng)船員遵章守法的意識，減少人為因素對水上交通安全的影響，中華人民共和國海事局于2002年頒布了《中華人民共和國船員記分管理辦法（試行）》，該《辦法》于當(dāng)年10月1日生效。至今已走過了十個年頭，回顧十年來該規(guī)定的實施效果，不容樂觀。

表現(xiàn)之一，是記分管理年度實施情況差強(qiáng)人意。2012年，實施記分管理的船員比例為3.3%，其中海船船員實施記分管理的比例為1.5%，內(nèi)河船員實施記分管理的比例5.1%；記分滿15分比率為0.023%，其中海船船員為0.04%，內(nèi)河船員為0.006%。表現(xiàn)之二，是記分工作陷入案例歧途。另外一個奇怪的現(xiàn)象就是，記分滿15的船員少，但接受安全教育的船員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于記分滿15的人數(shù)。

為什么會出現(xiàn)如此尷尬的局面呢？我們還是從《中華人民共和國船員記分管理辦法（試行）》辦法自身來分析。

規(guī)定法律層次低的先天性不足

該《辦法》是以規(guī)范性文件形式出臺的，其法律層次較低，法律依據(jù)不足。對于具體記分行為和記分滿15分后滯留證書行為的性質(zhì)認(rèn)識模糊，業(yè)界爭議較多。因此各地實施辦法的力度就大打折扣。有的局實施2萬多人次，有的局僅幾個甚至沒有實施違法記分管理。

2007年9月1日國務(wù)院頒布實施的《中華人民共和國船員條例》第四十八條規(guī)定“海事管理機(jī)構(gòu)對有違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規(guī)行為的船員，除依法給予行政處罰外，實行累計記分制度。海事管理機(jī)構(gòu)對累計記分達(dá)到規(guī)定分值的船員，應(yīng)當(dāng)扣留船員適任證書，責(zé)令其參加水上交通安全、防治船舶污染等有關(guān)法律、行政法規(guī)的培訓(xùn)并進(jìn)行相應(yīng)的考試；考試合格的，發(fā)還其船員適任證書”?！稐l例》雖然彌補(bǔ)了其無據(jù)可依的缺陷，但離該《辦法》實施已歷經(jīng)了5年時間，《記分管理辦法》出臺之初形成的管理格局、管理方式、管理思路已固化，在《條例》頒布后，《辦法》沒有針對實施過程中發(fā)現(xiàn)問題以及不合理的規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步的修訂完善。因此，《條例》的實施充其量給記分管理工作披上了合法的外衣，但已很難改變上述尷尬局面。

管理手段簡單落后

該辦法未能落腳于互通共享的船員管理信息系統(tǒng)，而是限于海事工作人員的手工記錄書面?zhèn)鬟f，這種方式的設(shè)定注定其沒有太強(qiáng)的生命力。

如《辦法》第十三條規(guī)定：海事機(jī)構(gòu)做出行政處罰決定或?qū)嵤┐鞍踩珯z查、船員實際操作檢查后，由海事機(jī)構(gòu)在海船船員所持有的《船員服務(wù)薄》上或內(nèi)河船員職務(wù)適任證書記分見附頁上加蓋“船員違法記分專用章”，填寫記分分值、執(zhí)法人員執(zhí)法證號碼、記分時間。當(dāng)時不能進(jìn)行違法記分紀(jì)錄的，又做出行政處罰的海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跟蹤落實記錄事宜。

由于船員服務(wù)簿按規(guī)定是由船員本人進(jìn)行保管的，在船期間可由船舶統(tǒng)一保管。船員的違法記分情況又是借助于船員服務(wù)簿這個載體的，對于記分情況，船員本人、船員服務(wù)機(jī)構(gòu)以及航運(yùn)企業(yè)不可能主動地、而且沒有義務(wù)報送給其證書簽發(fā)的海事機(jī)構(gòu)。這就導(dǎo)致管理船員的各級海事機(jī)構(gòu)無法及時準(zhǔn)確掌握本機(jī)構(gòu)所管理船員的記分情況，無法采取針對性的安全管理措施。只有在該船員記分分值滿15分時，最后記分的海事機(jī)構(gòu)才將船員的證書滯留并將《滯留船員適任證書通知書》傳遞到簽發(fā)證書的海事機(jī)構(gòu)時，原簽發(fā)證書的海事機(jī)構(gòu)才能掌握該船員的相關(guān)信息。

另外，由于沿海船舶船員和內(nèi)河船員中有相當(dāng)部分船員持有兩本及以上有效適任證書，按照該辦法規(guī)定其記分滿15分一本證書被滯留后，還不能限制他以另外一本適任證書在船任職。

違法記分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不合理

1、部分條款設(shè)定沒有現(xiàn)實意義

如第六條規(guī)定：船員受到警告處罰的，對應(yīng)的違法記分分值為1分。但該規(guī)定實際工作中是沒有任何現(xiàn)實意義的。警告是一種行政處罰，按照《行政處罰法》的規(guī)定，做出行政處罰要按照法定程序，必須留存相關(guān)證據(jù)，而且最后要出具處罰決定書，行政處罰程序很繁瑣，但對船員個人來說沒有實質(zhì)性的任何影響，因此，在海事管理中，被處以警告的行政處罰鮮有所見。因此對應(yīng)的記分幾乎沒有。

2、記分分值設(shè)定不合理

如第七條規(guī)定：船員受到處罰的，罰款數(shù)額每100元對應(yīng)記分分值為1分，100元及以下的對應(yīng)記分分值為1分，罰款數(shù)額超過1500元的對應(yīng)記分分值一律為15分。 而《中華人民共和國船員條例》、《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》和《中華人民共和國內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定中，對于船員一般的違章情節(jié)罰款數(shù)額較大，常常是一個違章就超過1500元的罰款，按照規(guī)定一次性就記滿15分?！洞瑔T條例》第五十七條規(guī)定：對于違反“（一）未遵守值班規(guī)定擅自離開工作崗位的；（二）未按照水上交通安全和防治船舶污染操作規(guī)則操縱、控制和管理船舶的；（三）發(fā)現(xiàn)或者發(fā)生險情、事故、保安事件或者影響航行安全的情況未及時報告的；（四）未如實填寫或者記載有關(guān)船舶法定文書的；（五）隱匿、篡改或者銷毀有關(guān)船舶法定證書、文書的；（六）不依法履行救助義務(wù)或者肇事逃逸的；（七）利用船舶私載旅客、貨物或者攜帶違禁物品的。”任一情形的，由海事管理機(jī)構(gòu)處1000元以上1萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并給予暫扣船員服務(wù)簿、船員適任證書6個月以上2年以下直至吊銷船員服務(wù)簿、船員適任證書的處罰。對應(yīng)該條規(guī)定，要么不處罰船員，一旦實施處罰不太可能選擇實施最低數(shù)額的罰款，導(dǎo)致一個違章就記分滿15分。而且從上述條款看，違章行為不一定都是安全意識淡薄、安全操作技能的缺乏。又如《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》第十八條規(guī)定：船舶的實際狀況同船舶檢驗證書所載不相符合，船舶未按照海事管理機(jī)構(gòu)的要求申請重新檢驗或采取有效的安全措，依照《海上交通安全法》第四十四條的規(guī)定，處以下列行政處罰：（一）屬于非經(jīng)營活動中的違法行為的，對船舶所有人或船舶經(jīng)營人處以 200元以上1000元以下罰款；對船長處以 100元以上1000元以下罰款，并扣留船員職務(wù)證書3個月至6個月。

在這種情形下一次性就記滿15分，就顯得不合理。因此以罰款數(shù)額對應(yīng)記分分值的做法已被叫停，由各個具體實施行政處罰的機(jī)關(guān)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下每次實施罰款的處罰，無論其數(shù)額上限，其對應(yīng)的記分分值不超過5分。

3、錯罰設(shè)置不相當(dāng)

如對船員實際操作檢查不合格的船員，規(guī)定記1分。2010年3月1日起生效的《中華人民共和國船舶安全檢查規(guī)則》第八條規(guī)定船舶安全檢查的內(nèi)容包括（七）船員對與其崗位職責(zé)相關(guān)的設(shè)施、設(shè)備的實際操作能力以及中國籍船員所持適任證書所對應(yīng)的適任能力。如涉及航行安全和防污染項目的操作性檢查，對于有船員實操性檢查不合格的船舶一般會實施滯留的處理。很顯然，這種技能方面的缺陷對營運(yùn)船舶與航運(yùn)企業(yè)來說后果很嚴(yán)重，但對船員來說，該記分又過于輕描淡寫。很多船舶、航運(yùn)企業(yè)呼吁加大對該行為的記分力度。

4、操作性不強(qiáng)

如第九條規(guī)定海事機(jī)構(gòu)進(jìn)行船舶安全檢查時，發(fā)現(xiàn)船舶存在缺陷，應(yīng)對負(fù)有直接或間接負(fù)責(zé)任的船員記1分。但哪些安全檢查的缺陷船員應(yīng)負(fù)有責(zé)任？哪些船員應(yīng)對哪些缺陷負(fù)責(zé)任等等都沒有規(guī)定，因此在海事實踐中基本上沒有執(zhí)行。

記分的違章情節(jié)設(shè)定前后表述不一致

如《辦法》第三條規(guī)定中華人共和國海事機(jī)構(gòu)對因違反水上交通安全管理法規(guī)受到海事行政處罰的船員，船舶安全檢查存在缺陷的當(dāng)事船員或?qū)嶋H操作檢查不合格的船員實施違法記分管理。第二十一條又規(guī)定船員違法行為是指違反有關(guān)船舶管理、船員管理、通航管理、危險貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理、防止船舶污染管理、船舶交通管理、航標(biāo)管理秩序行為。受到海事行政處罰的船員可能由于違反有關(guān)船舶管理、船員管理、通航管理、危險貨物運(yùn)輸安全監(jiān)督管理、防止船舶污染管理、船舶交通管理、航標(biāo)管理秩序等規(guī)定，那么船舶安全檢查存在缺陷的當(dāng)事船員或?qū)嶋H操作檢查不合格的船員歸為哪一類呢，很顯然兩者描述不一致。

有錯推定的條款設(shè)定不符合法治理念

如第二十條規(guī)定：船員遺失證書、證書記分附頁或《船員服務(wù)簿》，海事機(jī)構(gòu)可視為其違法記分已滿15分，應(yīng)在船員參加強(qiáng)制培訓(xùn)、考試合格后，方可按規(guī)定補(bǔ)發(fā)證書、證書記分附頁或《船員服務(wù)薄》。該條款的設(shè)定是行政機(jī)關(guān)的有錯推定管理思路的突出反映。在我國的行政法中，為平衡行政相對人與行政主體的權(quán)、責(zé)、利，保護(hù)公民、法人或其他組織的私權(quán)利不受侵害，規(guī)定由行政主體負(fù)無過錯舉證責(zé)任，即對行政主體實行有錯推定。也就是說，不能因為管理機(jī)關(guān)的管理手段有限，管理不到位，而限定相對人的權(quán)利。在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，只要船員說在記分周期中本人沒有記分滿15分，主張滿15分的管理機(jī)管要對記分情況進(jìn)行逐一舉證，以證明確實滿15分。因此，該條款的設(shè)定不符合現(xiàn)代法治理念。

修訂完善方向

目前，隨著STCW公約馬尼拉修正案的全面實施以及國內(nèi)船員管理法規(guī)框架的重新構(gòu)架，《船員記分管理辦法（試行）》的完善修訂業(yè)已提到議事日程上了。結(jié)合“智慧海事”信息化建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃、原辦法存在的一些不足以及船員管理工作實際，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行完善修訂。

一是記分管理工作必須依托于互通共享的船員管理信息系統(tǒng)，尤其是船舶船員系統(tǒng)協(xié)同功能，實現(xiàn)每個船員的所有記分信息都能進(jìn)入系統(tǒng)、記分滿分時的系統(tǒng)自動提醒、以及證書簽發(fā)機(jī)關(guān)對于記分?jǐn)?shù)據(jù)的查詢分析等等功能。

二是將記分規(guī)定適用對象擴(kuò)大到所有注冊的船員，而不僅限于持有適任證書的船員。記分管理主要是考量船員的安全意識安全技能，沒有適任證書的船員同樣也應(yīng)該受到管理。

三是實現(xiàn)船員記分管理工作的信息化，廢除有錯推定的條款規(guī)定。

四是對于需要記分管理的情節(jié)法定化，減少現(xiàn)場工作人員的自由裁量權(quán)。例如，對于船舶安全檢查中存在缺陷設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任人，并對其記分，其記分對應(yīng)分值建議為四分之一滿分（如一個記分周期滿分為12分，一次記3分）；對于受到海事行政處罰的船員和實操性檢查不合格的船員每次記分二分之一滿分；受到扣留適任證書的船員一次性記滿分。

五是對于記分累計滿分之后，設(shè)定適任證書停用或不能繼續(xù)在船任職，而不是滯留或扣留證書，協(xié)同系統(tǒng)不能再安排該船員在船任職?！洞瑔T條例》第四十八條規(guī)定“海事管理機(jī)構(gòu)對累計記分達(dá)到規(guī)定分值的船員，應(yīng)當(dāng)扣留船員適任證書，……”。其中扣留證書到底是什么性質(zhì)的具體行政行為沒有界定過，建議借鑒機(jī)動車駕駛員有關(guān)記分管理的措施，在累計滿分之后直接停用。

六是設(shè)定依船員本人申請，可以提前參加安全教育與培訓(xùn)條款。在記分分值累計未滿時，依船員本人申請，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)安排該船員提前參加安全教育與培訓(xùn)，消除本周期中已有積分。