陽(yáng)信生

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。就如何推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，學(xué)術(shù)界先后提出撤銷(xiāo)論、虛化論、實(shí)化論、轉(zhuǎn)型論、相機(jī)論等觀點(diǎn)，有代表性的改革主張有鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治、鄉(xiāng)域自治、鄉(xiāng)政自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)民合作制、鄉(xiāng)政村治社有等，討論不可謂不熱烈。但與學(xué)術(shù)界的熱鬧相比，現(xiàn)實(shí)層面則顯得頗為沉悶。上述學(xué)界設(shè)計(jì)的改革方案尚未達(dá)成共識(shí)，亦未進(jìn)入到?jīng)Q策層面，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革仍然主要集中在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)方面，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的深層次問(wèn)題仍然沒(méi)有解決。近年來(lái)，雖然也不乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革創(chuàng)新性實(shí)踐，如四川省遂寧市步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)直選，深圳市大鵬鎮(zhèn)的兩票制，山西省卓里鎮(zhèn)的兩票選任制，云南省石屏縣直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)試點(diǎn)，四川省遂寧市公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記等，但這些改革大多曇花一現(xiàn)，實(shí)際影響和現(xiàn)實(shí)推廣情況并不盡理想。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的必要性，人所共知；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革究竟如何推動(dòng)，何種方案是最具現(xiàn)實(shí)可行，則眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。那么，我國(guó)的政治改革和行政改革的最佳突破口究竟在哪里？政治改革的路線圖和具體方案該如何設(shè)計(jì)？鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革能否成為政治改革和行政改革的最佳突破口？鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)如何突破？等等，這些問(wèn)題需要我們作出系統(tǒng)和科學(xué)的回答。我們認(rèn)為，從我國(guó)基本政治體制出發(fā)，著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制實(shí)際及其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，積極推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革、建立科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，是當(dāng)前我國(guó)政治體制改革比較好的切入點(diǎn)和突破口，也符合我國(guó)未來(lái)政治體制改革的基本趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)要求[1]。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的必要性

我們認(rèn)為，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際和我國(guó)政治發(fā)展的實(shí)際需要，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中一項(xiàng)重要的頂層設(shè)計(jì)，也是我國(guó)政權(quán)建設(shè)和政治體制改革的重要探索，具有重要的制度創(chuàng)新意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）建構(gòu)科學(xué)合理、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制之所需

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織是真正意義上的比較完備的一級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)行政體制和政治體制的末梢，其改革不僅關(guān)乎我國(guó)政府功能實(shí)現(xiàn)的“最后一公里”，同時(shí)對(duì)于推動(dòng)我國(guó)政治體制和行政機(jī)制改革都具有重要意義。黨和政府非常重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，決定中提出繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。但是，改革的任務(wù)并沒(méi)有完成，改革的成效也并不明顯。當(dāng)前以鎮(zhèn)黨委為核心、以鎮(zhèn)黨委書(shū)記為“當(dāng)家人”、黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、行政與社會(huì)權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒(méi)有得到根本改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府錯(cuò)位和人大職能模糊化、邊緣化傾向比較嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要性和影響力越來(lái)越弱。有研究者指出，我國(guó)鎮(zhèn)級(jí)組織系統(tǒng)主要由習(xí)慣上被稱(chēng)之為“五大班子”的機(jī)構(gòu)，即鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)人民政府、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、鎮(zhèn)武裝部和鎮(zhèn)紀(jì)律檢查委員會(huì)等構(gòu)成。關(guān)于“五大班子”中的鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，有關(guān)機(jī)構(gòu)明文規(guī)定，人大主席團(tuán)接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)際運(yùn)作中又規(guī)定要選舉鎮(zhèn)黨委書(shū)記擔(dān)任人大主席團(tuán)主席。鎮(zhèn)人大主席團(tuán)與婦聯(lián)、團(tuán)委等機(jī)構(gòu)處于權(quán)力結(jié)構(gòu)邊緣，這些組織的負(fù)責(zé)人一般未被實(shí)權(quán)化、實(shí)職化。專(zhuān)職常務(wù)主席一般由年老體弱、有一定資歷的鎮(zhèn)干部擔(dān)任，因此在人們心目中屬于安排性職務(wù)，平時(shí)活動(dòng)不多，原設(shè)定的組織功能發(fā)揮較弱[2]。同時(shí)，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府交叉任職， 人大專(zhuān)職主席或副主席同時(shí)也兼管黨委、政府的一些工作，實(shí)際工作中也沒(méi)有多少精力從事人大工作。一方面，兼職的人大主席還擔(dān)任黨委副書(shū)記，其大部分精力和時(shí)間用在黨務(wù)工作上，有的甚至還分管一部分政府工作。有調(diào)研顯示，兼職的人大主席普遍反映主要精力都用在黨務(wù)方面，人大工作抓得較少。同時(shí)，實(shí)踐中不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專(zhuān)職主席或副主席比較熱衷于參與黨政分工。久而久之，逐步形成“圍著黨委轉(zhuǎn)，跟著政府干，人大主席專(zhuān)職不專(zhuān)”的狀態(tài)[3]?，F(xiàn)實(shí)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革亟待破冰，需要在試點(diǎn)中探索出一條中國(guó)民主政治發(fā)展的新路，以更好地回應(yīng)民眾對(duì)我國(guó)政治體制改革的新期待。而通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和優(yōu)化配置，無(wú)疑是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制改革的重要突破口。

（二）推動(dòng)人民代表大會(huì)制度改革與完善的現(xiàn)實(shí)需要

將黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，改革與完善人民代表大會(huì)制度無(wú)疑是最好的載體和途徑。將各級(jí)人民代表大會(huì)變成真正的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，使之成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的最重要的制度平臺(tái)，是人大制度改革的主要方向和基本目標(biāo)。有學(xué)者指出，“人民代表大會(huì)是整個(gè)國(guó)家權(quán)力的核心，決定著整個(gè)國(guó)家制度的權(quán)力關(guān)系與運(yùn)行規(guī)則，所以，人民代表大會(huì)的發(fā)展將全面帶動(dòng)國(guó)家制度的成長(zhǎng)，而國(guó)家制度的全面成長(zhǎng)，將構(gòu)成黨執(zhí)政的重要制度資源，從而在根本的制度層面上提升黨的執(zhí)政能力。”[4]

然而，由于立法上的不完善，以及憲法和法律執(zhí)行的偏差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)有常設(shè)機(jī)關(guān)所導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議閉會(huì)期間缺失狀態(tài)，總體上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的虛化、邊緣化所導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力嚴(yán)重失衡，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾權(quán)利主體的缺位，已經(jīng)成為大家的共識(shí)，這種狀況至今仍沒(méi)有太多的改變。面對(duì)尤其嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邊緣化問(wèn)題[5]，如何維護(hù)我國(guó)憲法和法律的權(quán)威，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的現(xiàn)實(shí)功能，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的完善，對(duì)于強(qiáng)化縣級(jí)及以上人大的權(quán)力和權(quán)威、推進(jìn)我國(guó)人大制度整體改革與發(fā)展都具有重要的意義。從這個(gè)意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的進(jìn)展和突破，對(duì)于我國(guó)人大制度改革具有標(biāo)本和示范意義。

當(dāng)前，我國(guó)政治體制改革已被提上日程，推進(jìn)人大改革也已成為各方共識(shí)。黨的十八大政治報(bào)告中明確指出：“要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度。健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專(zhuān)職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力。”[6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革完全可以成為我國(guó)人大制度改革的試驗(yàn)田。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革既可進(jìn)一步推動(dòng)包括村民自治在內(nèi)的基層民主政治建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，又可為推動(dòng)我國(guó)政治體制的整體性改革積累經(jīng)驗(yàn)、探索出路。同時(shí)，近年來(lái)各地在探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革問(wèn)題，也積累了不少的經(jīng)驗(yàn)，具有一定的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。特別是2005年浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)等地便推行了公共預(yù)算改革，將政府財(cái)政預(yù)算的最終決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正地交到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大手中，這無(wú)疑是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督的最早嘗試。溫嶺新河鎮(zhèn)人大會(huì)議上所推動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公共預(yù)算改革，被稱(chēng)為是一項(xiàng)名副其實(shí)的公共預(yù)算改革，形成了人大和政府在政府預(yù)算上一定的權(quán)力制衡，是中國(guó)公共預(yù)算改革的突破[7]。

（三）進(jìn)一步推動(dòng)村民自治、居民自治在內(nèi)的基層民主政治建設(shè)，并為推進(jìn)更高層級(jí)民主發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒的需要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革涉及基層民主的發(fā)展，以及村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的有效銜接與良性互動(dòng)機(jī)制建設(shè)，這是落實(shí)基層民眾的自治權(quán)利、實(shí)現(xiàn)人民直接當(dāng)家作主的現(xiàn)實(shí)需要?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革對(duì)于確?；鶎用裰髯灾蔚捻樌七M(jìn)，對(duì)于基層民主政治建設(shè)，都具有重要意義。特別是當(dāng)前村民自治、居民自治發(fā)展實(shí)踐并不令人樂(lè)觀，甚至空殼化的背景下，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革，捍衛(wèi)基層民眾自治權(quán)力就顯得尤為重要了。而且，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革，解決基層社區(qū)人大代表的選舉和履行職責(zé)問(wèn)題，解決社區(qū)選舉產(chǎn)生的人大代表與社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)人之間重疊問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基層自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的有效銜接，對(duì)于更好地促進(jìn)基層民主自治的順利發(fā)展，讓民眾在更大范圍和更高層面行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主權(quán)利，無(wú)疑具有很重要的制度意義和經(jīng)驗(yàn)意義。

（四）擴(kuò)大基層民眾參與，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的迫切要求

當(dāng)前服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)存在動(dòng)力不足的問(wèn)題，與民眾的期待還有較大的差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為保障基層民眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要制度載體，是實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等基本民主權(quán)利的制度保障和權(quán)力保障。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革作為一種國(guó)家民主制度層面的改革舉措，是典型的增量民主，勢(shì)必會(huì)極大地激發(fā)民眾參與地方事務(wù)的熱情，擴(kuò)大基層民眾政治參與，提高民眾政治參與的水平，形成一股強(qiáng)大的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的力量。同時(shí)，民眾的制度化參與直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力形成有效約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必將更有動(dòng)力和壓力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，更好地回應(yīng)民眾的訴求，打造人民滿意的現(xiàn)代服務(wù)型政府。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的基本設(shè)想

目前，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)弱化問(wèn)題，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)常設(shè)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，將比較弱化虛化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成一級(jí)實(shí)體政府，不僅是必要的，而且是可行的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的總體設(shè)想是：堅(jiān)持將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)結(jié)合起來(lái)，以理順黨、人大和政府的關(guān)系為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)基礎(chǔ)的新型黨政關(guān)系的建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式的民主化、科學(xué)化、法制化為關(guān)鍵，注重堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人民當(dāng)家作主的有機(jī)結(jié)合、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展與擴(kuò)大民眾有序政治參與的統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的頂層設(shè)計(jì)中將黨委、人大和政府的關(guān)系理順，建構(gòu)現(xiàn)代法制化的新型黨政關(guān)系；中層設(shè)計(jì)中注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉產(chǎn)生辦法，以及人大常委會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)職能的具體規(guī)定；底層設(shè)計(jì)中對(duì)人大代表和人大常委會(huì)成員履行職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。目前，可以選擇東中西部若干經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)（工業(yè)型商業(yè)型）、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)業(yè)型），在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)。具體的推進(jìn)建議如下：

（一）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府關(guān)系，從根本上推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的前提和核心，是改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度一元化領(lǐng)導(dǎo)體制改革。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大間接行使對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。為此，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府等三大機(jī)構(gòu)分設(shè)，從機(jī)構(gòu)上和職能上實(shí)行黨委與人大分開(kāi)、黨委與政府分開(kāi)、人大與政府分開(kāi)，不實(shí)行一元化、一體化領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者職能的共同強(qiáng)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的最高負(fù)責(zé)人法定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的人大行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使執(zhí)行權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記負(fù)責(zé)召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中貫徹黨的路線、方針、政策，實(shí)現(xiàn)黨的意志和人民的意志的統(tǒng)一，保證人大按照憲法和法律規(guī)定的組織原則、職權(quán)、程序有效運(yùn)行。

（二）推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的系統(tǒng)改革

要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。為此，應(yīng)實(shí)行公開(kāi)、平等、民主基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)。一是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉改革，實(shí)現(xiàn)人大代表履行職責(zé)制度化法制化規(guī)范化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表按照人口比例分選區(qū)直接選舉產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉的公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，為了保證人大代表獨(dú)立公正地行使職權(quán)，在目前村民委員會(huì)準(zhǔn)行政組織色彩比較濃的情況下，可規(guī)定如果村黨支部成員、村委會(huì)成員成功當(dāng)選人大代表必須辭去現(xiàn)任職務(wù)；為了確保黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，可以由法律明確規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任人大主席。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置制度化、人大機(jī)構(gòu)實(shí)體化。

雖然設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉改革涉及修憲，或修改法律，應(yīng)慎重穩(wěn)妥進(jìn)行，但并非不能進(jìn)行，不能動(dòng)輒以不符合憲法和法律等為辭拒絕任何可行的改革方案?？梢允跈?quán)某些地區(qū)試點(diǎn)，待成功和成熟后，由全國(guó)人大常委會(huì)討論法律的修改與完善問(wèn)題，進(jìn)而在全國(guó)推廣。

（三）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接是完全必要的，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和村民自治的雙強(qiáng)化。一方面，發(fā)展和落實(shí)村民自治，是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度之需，也是順利推進(jìn)村民自治的有效保障。另一方面，村民自治的發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，村民自治完全可以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接和良性互動(dòng)。那么如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接呢？有人主張把村民代表會(huì)議作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個(gè)代表團(tuán)， 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治緊密銜接起來(lái)，這在今后的民主政治實(shí)踐中將具有深遠(yuǎn)的意義。并認(rèn)為，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治銜接起來(lái)，可以有效地改善和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。由于人大代表由村民小組直接選出， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基礎(chǔ)更為堅(jiān)實(shí)， 人民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作也更為了解；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過(guò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間充當(dāng)仲裁者， 同時(shí)擁有了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的監(jiān)督權(quán)限， 也可以使自己的權(quán)力實(shí)化， 擺脫目前可有可無(wú)的橡皮圖章形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力實(shí)化之后， 再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為依托， 把民主自治的范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)重合起來(lái)， 從而解決目前所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治沒(méi)有憲法依據(jù)的問(wèn)題 [8]。這種觀點(diǎn)有一定價(jià)值。但是，把村民代表會(huì)議作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個(gè)代表團(tuán)、人大代表由村民小組直接選出，其必要性和可行性都存在一定問(wèn)題。這種做法明顯將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與村民自治兩類(lèi)性質(zhì)并不相同的自治模式相混淆。村民自治是一種社會(huì)自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是一種處理中央與地方、地方政府之間關(guān)系的政治意義上的自治。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革是地方政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，而村民自治則是基層社會(huì)自治發(fā)展的問(wèn)題，兩者不可等同。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)和村民自治機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)、作用都有明顯差異，其有效銜接和互動(dòng)也應(yīng)建立在法律所規(guī)定的各自功能地位的基礎(chǔ)上進(jìn)行，否則不但無(wú)法理順兩者關(guān)系，相反會(huì)導(dǎo)致兩者關(guān)系的失衡和錯(cuò)位。

我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接，主要應(yīng)從如下幾個(gè)方面入手：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織發(fā)生矛盾時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間充當(dāng)仲裁者，基于憲法和相關(guān)法律進(jìn)行裁決，維護(hù)憲法和法律賦予村民的民主自治權(quán)利，以有效保障村民自治的有效進(jìn)行。二是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)村民自治的指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)限，為村民自治的法制化、制度化、規(guī)范化提供切實(shí)保障。包括村民自治章程、村規(guī)民約的審查，以及村民自治組織侵犯民眾四大民主權(quán)利的審查，切實(shí)保障村民的民主權(quán)利，保障村民自治的順利進(jìn)行。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過(guò)發(fā)揮人大代表的作用，將村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展結(jié)合起來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大多來(lái)自農(nóng)村基層，對(duì)農(nóng)村情況非常熟悉，與民眾溝通便捷，能夠在監(jiān)督村民自治組織等方面發(fā)揮重要作用，也可能利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舞臺(tái)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的不當(dāng)干預(yù)等情形提出質(zhì)詢(xún)。

（四）推動(dòng)支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革所需要的公共財(cái)政支持體系建設(shè)

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)地方政府如何在法制框架下有效運(yùn)作是必須解決的一個(gè)基本問(wèn)題。當(dāng)前服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)已經(jīng)成為廣泛共識(shí)，建立顧客導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向、績(jī)效導(dǎo)向在內(nèi)的獨(dú)立的公共財(cái)政體制迫在眉睫，應(yīng)按照分稅制改革要求，建立獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政體系，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要健全縣級(jí)到省級(jí)政府在內(nèi)的地方各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，完善公共財(cái)政支出機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)、工資、福利和有關(guān)待遇，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履行職責(zé)所需要的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該通過(guò)國(guó)家立法、由國(guó)庫(kù)專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)支。那么，按照憲政要求，做實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有沒(méi)有“政權(quán)機(jī)關(guān)疊床架屋，公務(wù)人員大幅增加，陷入帕金森定律惡性循環(huán)之中”的擔(dān)憂呢？我們認(rèn)為這種擔(dān)心沒(méi)有必要。一方面，政府規(guī)模包括政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題不能一味地強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)，而應(yīng)視乎象征意義上和實(shí)質(zhì)上的必要性確定政府規(guī)模和具體的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。另一方面，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的增強(qiáng)和國(guó)家財(cái)政收入的不斷提高，這些新增的支出不會(huì)給我國(guó)財(cái)政造成太大的負(fù)擔(dān)；更重要的是，由公共財(cái)政支撐現(xiàn)代政府體制建設(shè)和政府有效運(yùn)行，不僅是各國(guó)通例，而且其所產(chǎn)生的增量民主效應(yīng)和所釋放的實(shí)際制度效應(yīng)，可以極大地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)地方善治提供強(qiáng)大的支撐。

三、結(jié)論與進(jìn)一步思考

我們認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案設(shè)計(jì)中，理想主義的制度設(shè)計(jì)固然有其價(jià)值，但是基于現(xiàn)實(shí)、著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的思考更具可行性，因而更具價(jià)值和必要性，是風(fēng)險(xiǎn)較小、受益較大的制度設(shè)計(jì)和改革創(chuàng)新。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革面臨深層次的矛盾和問(wèn)題，需要破冰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革完全符合我國(guó)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，是符合現(xiàn)實(shí)需要和未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與發(fā)展趨勢(shì)的重大戰(zhàn)略舉措，完全可能是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境，進(jìn)而為我國(guó)政治體制改革尋求漸進(jìn)式發(fā)展路徑的最佳切入點(diǎn)和突破口，并因此成為尋求中國(guó)政治體制改革出路的撬動(dòng)力量。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，要著眼于整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系改革來(lái)設(shè)計(jì)改革路線圖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革建立相應(yīng)的政治支持、社會(huì)支持和財(cái)政支持體系，才能從根本上推動(dòng)改革并鞏固改革的成果。具體應(yīng)從以下四個(gè)方面入手：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府關(guān)系，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體制；推動(dòng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉和設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體系改革和完善；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)；推動(dòng)支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革所需要的公共財(cái)政支持體系建設(shè)等。

同時(shí)，未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式無(wú)疑將發(fā)生深刻變化和重大轉(zhuǎn)型，以鄉(xiāng)民自治為核心內(nèi)容和本質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理新模式可能成為未來(lái)的現(xiàn)實(shí)選擇，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的屬性和功能論，未來(lái)可以順勢(shì)調(diào)整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則可以演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行局或理事會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革既是一場(chǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主實(shí)驗(yàn)和民主訓(xùn)練，又可為未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供重要鋪墊。

注釋?zhuān)?/p>

[1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革探索仍在進(jìn)行中，是一個(gè)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問(wèn)題的討論，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革，上述總體方案中對(duì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的必要性和具體方案設(shè)計(jì)也存在明顯差異，直接針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的理論探索與實(shí)踐模式也不少，觀點(diǎn)分歧也比較大。綜合起來(lái)看，主要有撤銷(xiāo)論（撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府）、虛化論（維持現(xiàn)狀）、實(shí)體化論（做實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）等，虛化論的影響不大，撤銷(xiāo)論、實(shí)體化論的主張者及支持者頗不乏其人。撤銷(xiāo)論以徐勇教授為代表，2002年，他在《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性改革》一文中系統(tǒng)闡述了“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大當(dāng)然也在撤銷(xiāo)之列。最近，他在《鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向：強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡(jiǎn)縣》一文中，仍主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以“強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡(jiǎn)縣為取向”，提出從體制上改鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)立辦事處，作為縣以下的行政組織。作為一級(jí)主要執(zhí)行縣級(jí)決策的基層行政組織，鄉(xiāng)不必設(shè)立一級(jí)人大和政協(xié)組織（徐勇：《鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向：強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡(jiǎn)縣》，http：//www.zgxcfx.com/Article/51272.html）。紀(jì)榮榮也主張撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)。他認(rèn)為，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大長(zhǎng)期處于虛位和空轉(zhuǎn)狀態(tài)問(wèn)題， 必須從憲政體制改革入手， 遵循憲政發(fā)展規(guī)律， 科學(xué)設(shè)計(jì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其相互關(guān)系。簡(jiǎn)單地就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來(lái)談鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作， 依照傳統(tǒng)的思路， 還是老套路；加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)， 重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員配備等， 但這無(wú)疑不是一個(gè)科學(xué)、符合實(shí)際的解決問(wèn)題的辦法。解決這一問(wèn)題， 有兩條不同的選擇路徑： 一是維持現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)框架， 在改良上下工夫；二是針對(duì)改革開(kāi)放的實(shí)際，改革現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)。第一種選擇可以做的工作是，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，修改相關(guān)法律，等等。在現(xiàn)行的體制框架內(nèi)進(jìn)行這樣的完善， 顯然并不能解決當(dāng)前廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中，特別是民主政治建設(shè)中存在的問(wèn)題，可能的結(jié)果是憲政體制比較順當(dāng)了，但政權(quán)機(jī)關(guān)疊床架屋， 公務(wù)人員大幅增加， 陷入帕金森定律惡性循環(huán)之中。這當(dāng)然不是明智之舉?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)研究并努力踐行的是第二種選擇， 改革現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)，將民主憲政思想進(jìn)行到底。具體操作是改五級(jí)政權(quán)為四級(jí)政權(quán)， 撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政權(quán)，對(duì)于行政區(qū)域比較大，人口較多的縣區(qū)可以規(guī)定設(shè)立若干縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，行使縣級(jí)行政機(jī)關(guān)的管理職能（紀(jì)榮榮：《從憲政視角看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革取向》，載《人大研究》2007年第11期，第16～17頁(yè)）。持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)體化觀點(diǎn)者也不乏其人，他們主張修改完善憲法和地方組織法，變虛化弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。但對(duì)人大實(shí)體化持警惕甚至懷疑態(tài)度者亦大有人在。劉放鳴認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立常委會(huì)則既不現(xiàn)實(shí)，更沒(méi)有必要。首先，從我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展趨勢(shì)———控制機(jī)構(gòu)膨脹的角度來(lái)看，設(shè)想在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立人大常委會(huì)是不現(xiàn)實(shí)的。其次，從我國(guó)農(nóng)村未來(lái)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然地理環(huán)境來(lái)看，也沒(méi)有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立人大常委會(huì)。再次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在我國(guó)政治生活中的地位、特點(diǎn)來(lái)看，更沒(méi)有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立人大常委會(huì)。最后，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制是符合我國(guó)國(guó)情的基層政權(quán)體制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)要從具體制度入手，而不是體制的變更，更不是設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題（劉放鳴：《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的一點(diǎn)思考》，載《社會(huì)主義研究》2004年第3期，第26～27頁(yè)）。筆者認(rèn)為，由于黨和政府，以及基層民眾普遍擔(dān)憂鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)后政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能會(huì)更加弱化，加之，政治高層擔(dān)心對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效控制問(wèn)題，一段時(shí)期內(nèi)難以看到撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將其派出機(jī)構(gòu)化的實(shí)際改革舉措，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)將仍然是我國(guó)政權(quán)建設(shè)和民主政治建設(shè)的主要選項(xiàng)，基于憲法和基層政權(quán)設(shè)置現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革仍然是改革的主旋律。

[2]王雅林：《農(nóng)村基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制——對(duì)黑龍江省昌五鎮(zhèn)的個(gè)案研究》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1998年第5期。

[3]紀(jì)榮榮：《從憲政視角看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革取向》，載《人大研究》2007年第11期，第16～17頁(yè)。2007年，有一項(xiàng)針對(duì)安徽省六安市160個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作開(kāi)展情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個(gè)專(zhuān)職人大主席。在160個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席是由同級(jí)黨委書(shū)記兼任的，占17%；23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專(zhuān)職主席和副主席，占14%；137個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)專(zhuān)職人大主席，占83%。也就是說(shuō)，全市有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有一個(gè)專(zhuān)職主席，雖然有43%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配了專(zhuān)職秘書(shū)，但專(zhuān)職不專(zhuān)，真正把主要精力放在人大工作上的卻寥寥無(wú)幾?？傮w上看，六安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀正如人們常說(shuō)的“一塊大牌子，一個(gè)老頭帶個(gè)小孩子”。60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管政府部門(mén)工作。有的甚至還分管財(cái)政，直接掌管“一支筆”審批報(bào)銷(xiāo)大權(quán)。160個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席中，除黨委書(shū)記兼任外，擔(dān)任同級(jí)黨委副書(shū)記的沒(méi)有，擔(dān)任同級(jí)黨委委員的只有6人，占4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在黨內(nèi)基本上無(wú)職無(wú)位，這與人大主席的職務(wù)是不相稱(chēng)的（宋欣國(guó)：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的問(wèn)題、原因及其思考》，載《人大研究》2007 年第 10 期 ，第18～20頁(yè)）。還有一些地方，人大主席工作能力強(qiáng)，監(jiān)督力度大，往往會(huì)被主要黨政領(lǐng)導(dǎo)擠走。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席哪怕是專(zhuān)職主席的地位都比較尷尬，與黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)關(guān)系難以處理。這種尷尬是一種體制性尷尬，是當(dāng)前高度集權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體制的必然產(chǎn)物。這既與民主政治建設(shè)的要求相悖，也無(wú)法激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的活力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理很容易陷入結(jié)構(gòu)失衡和低效率的困局之中，亟待有效的制度設(shè)計(jì)以從根本上解決問(wèn)題。

[4]林尚立等：《政治建設(shè)與國(guó)家成長(zhǎng)》，中國(guó)大百科出版社2008年版，第137頁(yè)。

[5]有研究者稱(chēng)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是我國(guó)基層最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中居于主導(dǎo)地位毋庸置疑，在我國(guó)五級(jí)人大中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力最薄弱——受政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)掣肘；角色最尷尬——13項(xiàng)職權(quán)靠年度一次僅一兩天會(huì)期的人代會(huì)運(yùn)作；權(quán)威最虛弱——很難令其執(zhí)行機(jī)關(guān)和群眾認(rèn)同；體制最需要?jiǎng)邮中g(shù)——制度設(shè)計(jì)和實(shí)際操作嚴(yán)重滯后于基層法治訴求（田必耀：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“突圍”之路》，載《浙江人大》2003年第10期，第16頁(yè)）。目前這種困境仍然沒(méi)有什么改變。

[6]胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)上而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2012年11月8日），人民出版社2012年版。

[7]李凡：《中國(guó)基層民主的發(fā)展和法制改革》，李凡主編：《中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告》（2005年），知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2006年版，第4頁(yè)。

[8]蔣政：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接》，載《人大研究》2007年第2期。

（作者系湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授。本文基金項(xiàng)目：湖南省社會(huì)基金項(xiàng)目《新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村公共組織培育問(wèn)題研究》〔09YBB237〕的階段性成果）