何佳珂

摘 要 行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范化已成為各地區(qū)比較普遍的做法。本文以四川省行政處罰自由裁量規(guī)范為例，擬指出行政處罰自由裁量的完善方向，以使其更能滿足合理性要求。

關(guān)鍵詞 自由裁量 規(guī)范 合理性

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

一、自由裁量權(quán)

自由裁量的廣泛存在，源于法律規(guī)則的缺乏，但其范圍實際上要大于法律規(guī)則和原則的缺位。所有法治政府都是法律統(tǒng)治和人的統(tǒng)治的結(jié)合。只要對公共權(quán)力的有效限制不足以排除權(quán)力行使者進行判斷和自由作出選擇的可能性，就存在著自由裁量權(quán)。

自由裁量是行政執(zhí)法過程中不可回避的問題。將自由裁量權(quán)規(guī)范化、細化，制定裁量基準，已成為各地的通行做法。

二、對四川省行政處罰自由裁量規(guī)范的分析研究

四川省行政處罰自由裁量的各項規(guī)范已經(jīng)比較齊全了，顯示出了四川省政府巨大的信心和決心。其中有很多積極的方面，筆者在此不贅述，主要論述需要進一步完善的方面，期待四川省行政處罰自由裁量工作越來越符合合理性要求，成為一項日趨完善的制度。

（一）要避免規(guī)則過度細化導(dǎo)致僵化、瑣碎。

例如：四川省農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量實施標準（種子、食用菌）中有一條規(guī)定：經(jīng)營種子應(yīng)當包裝而沒有包裝的，分為四個處罰幅度——50公斤以下、50公斤到200公斤、200公斤到500公斤、500公斤以上。種子的數(shù)量成為唯一標準，可能會有問題。本來規(guī)范自由裁量權(quán)是為了解決合理性問題，因為規(guī)則過度細化、量化后，結(jié)果卻變成了不合理。應(yīng)該考慮其他因素。相關(guān)因素該考慮的考慮到了，不該考慮的沒有考慮才叫合理，否則就是不合理。因此，建議在這條規(guī)范下加入其他衡量因素。

基準既要有穩(wěn)定性又要有變動性，應(yīng)預(yù)留一定的裁量余地，以應(yīng)對實際情況，現(xiàn)代社會極為復(fù)雜，行政機關(guān)必須根據(jù)具體情況作出決定。

（二）加強各部門規(guī)定的針對性。

各個部門要對自己管理的公共事務(wù)的細化標準要有針對性的規(guī)定，不要過度引用上位法的規(guī)定。如：《四川省工商行政管理機關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)實施辦法》第四條規(guī)定：同一違法行為違反了不同法律規(guī)范的，在適用法律、法規(guī)、規(guī)章時應(yīng)當遵循下列原則：（1）上位法優(yōu)于下位法。（2）后法優(yōu)于前法。（3）特別法優(yōu)于普通法。上位法規(guī)定比較清楚的下位法不必贅述，要更多地解決各部門在執(zhí)法過程中遇到的實際問題，以突顯出各部門的不同特點。

（三）適當完善行使自由裁量權(quán)的責(zé)任機制。

行使自由裁量權(quán)的責(zé)任機制越完善，越有利于自由裁量權(quán)的規(guī)范化。如：《四川省水行政處罰自由裁量權(quán)實施辦法》第十五條：水行政主管部門及其執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時有下列行為之一的，由其上級水行政機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)責(zé)令其限期改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；給當事人造成損失的，應(yīng)當依法承擔賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任：（一）無法定依據(jù)、違反法定程序或不按照本實施意見以及《四川省水行政處罰自由裁量實施標準（試行）》的規(guī)定實施行政處罰的……（六）有其他濫用自由裁量權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的。這樣做出詳細的規(guī)定就能夠更有公信力，更有實際針對性。問責(zé)機制完善后，實施效率會有所提高。我們制定的自由裁量規(guī)范一方面要符合社會實際需求，另一方面也要有對公務(wù)員的約束力。

（四）與自由裁量權(quán)相關(guān)的配套機制要繼續(xù)完善。

行政執(zhí)法是很難很復(fù)雜的問題。除了合法性、合理性以外，還有一些配套的機制。如：責(zé)任機制、民主機制、績效機制以及行政倫理等。道德機制要求善意行政，教育機制要求加強公務(wù)員培訓(xùn)，示范機制增加對行政案例和慣例的學(xué)習(xí)，監(jiān)督機制要求監(jiān)督主體多元化。這些配套機制的完善也對規(guī)范地行使自由裁量權(quán)有重大意義。

（五）自由裁量標準公開的問題。

若自由裁量規(guī)范本身不太完善，甚至在合法性、合理性的問題上有缺陷、有漏洞的情況下，公開的效果可能是負面的，在公開之前一定要非常審慎。專業(yè)技術(shù)性的執(zhí)法需要專業(yè)人員，但也涉及法律問題，需要特別審慎。

三、對規(guī)范自由裁量權(quán)的建議

立法是一件很難的事情，需要特別審慎、特別細心。對行政裁量權(quán)進行梳理和解釋不可操之過急，不能為細化而細化、為量化而量化，更多的是基于各個部門的實際執(zhí)法經(jīng)驗，結(jié)合法律規(guī)定、法律精神以及法律原則來解決問題。細化可能比立法本身更困難，自由裁量的法律規(guī)范本身已經(jīng)將合法性問題解決了，現(xiàn)實中真正難解決的是合理性問題，是做合理性的判斷以及對合理性的處置。量化、細化自由裁量權(quán)實質(zhì)上是解決合理性的問題。

（作者：西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，研究方向：行政法）

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