李劍平

【摘 要】房屋拆遷不斷引發(fā)流血死亡事件，反映了我國(guó)當(dāng)前民權(quán)保障理念的缺失和房屋拆遷制度的缺陷。本文試圖在審視房屋拆遷制度的弊端基礎(chǔ)上，透視城市房屋拆遷中各個(gè)主體利益，并為構(gòu)建我國(guó)城市房屋拆遷制度的提出若干設(shè)想，以期對(duì)未來(lái)城市房屋拆遷制度的完善有所裨益。

【關(guān)鍵詞】房屋拆遷；流血死亡；利益沖突；價(jià)值選擇；拆遷制度

隨著城市建設(shè)進(jìn)程的加速，因房屋拆遷導(dǎo)致的流血死亡事件頻頻上演，直接影響到了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。2013年8月，財(cái)新傳媒記者陳寶成“死磕”強(qiáng)拆事件，再一次引發(fā)了公眾對(duì)強(qiáng)拆的反思。反觀德國(guó)歷史上有名的“磨坊案”，德意志皇帝威廉一世在其行宮登高遠(yuǎn)眺，視線被緊挨宮殿的一座磨坊擋住。于是派人買(mǎi)下這座磨坊，不料磨坊主是“釘子戶(hù)”，德皇大怒，下令拆除了磨坊。磨坊主不服，將德皇告上法院，法院受理了這狀告本國(guó)君主的案子并判決德皇在原址上重建磨坊，由此形成了“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”的憲政寓言?！澳シ话浮比缤活w耀眼的流星，數(shù)百年后仍給今天法治社會(huì)建設(shè)的我們以啟示。房屋拆遷不斷引發(fā)流血死亡事件，反映了我國(guó)當(dāng)前民權(quán)保障理念的缺失和房屋拆遷制度的缺陷，本文試圖在審視房屋拆遷制度的弊端基礎(chǔ)上，透視城市房屋拆遷中各個(gè)主體利益，并為構(gòu)建我國(guó)城市房屋拆遷制度的提出若干設(shè)想，以期對(duì)未來(lái)城市房屋拆遷制度的完善有所裨益。

一、對(duì)我國(guó)城市房屋拆遷制度的審視

（一）傾聽(tīng)：拆遷中憤激之音

自房地產(chǎn)業(yè)成為地方經(jīng)濟(jì)的支柱后，因拆遷問(wèn)題誘發(fā)的社會(huì)矛盾變得十分尖銳，野蠻拆遷屢見(jiàn)不鮮，“釘子戶(hù)”往往會(huì)獲得社會(huì)的廣泛同情和支持，從另一個(gè)層面看，也說(shuō)明了政府與開(kāi)發(fā)商的行為引發(fā)了人民群眾的不滿(mǎn)。事實(shí)上，在開(kāi)發(fā)商與被拆遷人的拆遷博弈中，被拆遷人一般不會(huì)占據(jù)上風(fēng)，更何況在房屋拆遷中流血事件的背后?？吹降氖钦驹陂_(kāi)發(fā)商的身后，在一次次的拆遷中，地方政府都可能在開(kāi)發(fā)商拆遷遇阻的情況下，通過(guò)公權(quán)力促使拆遷的順利進(jìn)行。眾多的被拆遷者遭受不公正的待遇后，并不可能聯(lián)合起來(lái)對(duì)抗現(xiàn)行制度，但借助于網(wǎng)絡(luò)表達(dá)出來(lái)不滿(mǎn)的聲音融合起來(lái)了，一個(gè)偶爾的暴力拆遷足以使民眾的憤激之聲載道。在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，拆遷引發(fā)的問(wèn)題不應(yīng)該被忽視，它已成為影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

（二）直面：現(xiàn)行拆遷制度的弊端

2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖然有較大的進(jìn)步，但仍有諸多不完善之處。

1.《條例》適用范圍不全面。物權(quán)法中房屋征收的對(duì)象既可以是國(guó)有土地上的房屋，也可以使集體土地上的房屋，這樣的規(guī)定無(wú)疑為“城中村”的拆遷提供了法律依據(jù)，但遺憾的是《條例》只調(diào)整國(guó)有土地上的房屋拆遷，沒(méi)有將集體土地上的房屋納入其中，導(dǎo)致“城中村”中被拆遷戶(hù)的權(quán)益無(wú)法得到切實(shí)保障。

2.公共利益界定不明確。《國(guó)有土地征收與補(bǔ)償條例》中規(guī)定：“為了公共利益的需要，可由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定?！笨珊沃^“公共利益”未予明確。法律規(guī)定含混不清，公共利益的的抽象化導(dǎo)致地方政府往往為了眼前利益濫用行政權(quán)力強(qiáng)拆。

3.司法救濟(jì)途徑不暢。首先，拆遷中的糾紛常常是由于商業(yè)拆遷引起的，而商業(yè)拆遷其實(shí)屬于民事法律關(guān)系，法院應(yīng)該按照民事訴訟法來(lái)處理這樣的糾紛，《條例》第26條規(guī)定，“被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！边@意味著，被拆遷人無(wú)法通過(guò)民事訴訟維護(hù)自身權(quán)益。其次，征收補(bǔ)償由政府作出，而司法處于弱勢(shì)地位，裁決時(shí)難以做到不偏不倚。最后，征收補(bǔ)償決定進(jìn)入訴訟階段程序后是否需要繼續(xù)執(zhí)行，未予明確。

二、城市房屋拆遷中的利益分析

（一）開(kāi)發(fā)商的逐利—市場(chǎng)規(guī)律

在任何一種經(jīng)濟(jì)制度中，必需把稀缺資源配置到競(jìng)爭(zhēng)性用途中來(lái)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利用供給與需求的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，供給和需求共同決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中許多不同物品與勞務(wù)的價(jià)格。i如此說(shuō)來(lái)，作為稀缺資源的土地，它的價(jià)格也要也要在市場(chǎng)中進(jìn)行調(diào)整，直到土地供給量和需求量平衡。但商人始終遵循著它的商業(yè)規(guī)律，那就是賺盡量多的錢(qián)，不會(huì)放過(guò)任何機(jī)會(huì)去利用市場(chǎng)的缺陷去牟取利益。土地作為一種稀缺資源，已經(jīng)成為了房產(chǎn)開(kāi)發(fā)最為主要的成本支出，開(kāi)發(fā)商要在房產(chǎn)開(kāi)發(fā)中為獲得更大的利益，想方設(shè)法降低房屋拆遷成本，已成為一種必然。

（二）被拆遷人漫天要價(jià)—人性使然

在每一次的拆遷補(bǔ)償商討中，不難想象，被拆遷人總會(huì)渴望補(bǔ)償盡可能的多，通常情況下，哪一方在談判中處于有利地位，這一方就能迫使對(duì)方滿(mǎn)足自己的條件。開(kāi)發(fā)商欲購(gòu)得的土地使用權(quán)是稀有資源，是開(kāi)發(fā)商所必需的。在房屋所有人還未處于貧困饑寒的地步，沒(méi)有人會(huì)賤賣(mài)自己本可以發(fā)家致富的房屋，在這場(chǎng)價(jià)格爭(zhēng)議中，任何一個(gè)拒絕與開(kāi)發(fā)商合作的普通業(yè)主稍作遲延就會(huì)使得開(kāi)發(fā)商的整個(gè)開(kāi)發(fā)計(jì)劃進(jìn)展停滯，由此看來(lái)，開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)的愿望遠(yuǎn)遠(yuǎn)比業(yè)主出賣(mài)自己房屋的愿望更為迫切，于是，正常人的本能驅(qū)使著業(yè)主漫天要價(jià)，去分得城市建設(shè)進(jìn)程的一杯羹。

（三）政府讓利于民—民心所盼

在開(kāi)發(fā)商和被拆遷人的博弈中，既然被拆遷人往往會(huì)出于優(yōu)勢(shì)地位，那大多數(shù)開(kāi)發(fā)商會(huì)屈服選擇再讓一點(diǎn)，但事實(shí)上并非總是如此，因?yàn)椴┺闹械拈_(kāi)發(fā)商開(kāi)始向地方政府求助，而地方政府也往往會(huì)選擇傾向開(kāi)發(fā)商，甚至充當(dāng)開(kāi)發(fā)商暴力拆遷的幫兇。原因在于地方政府要追求GDP、要增加財(cái)政收入。個(gè)別地方政府甚至低價(jià)從農(nóng)民手中征收土地，接著再轉(zhuǎn)手高價(jià)賣(mài)出去。暴力拆遷發(fā)生后，地方政府常常保持沉默，因?yàn)楹芏嗟牡胤截?cái)政就是靠地產(chǎn)在支撐。這種背景下，釘子戶(hù)成為了一個(gè)不顧大局的人，拆遷補(bǔ)償開(kāi)始遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于真正的市場(chǎng)價(jià)格。當(dāng)前中央政府執(zhí)政為民的政治要求是顯而易見(jiàn)的，但上層的良好愿望和下層具體的實(shí)際無(wú)法相適應(yīng)，可以說(shuō)，中央政府的執(zhí)政理念超出了當(dāng)前地方政府實(shí)現(xiàn)這種愿望的技術(shù)手段。于是對(duì)規(guī)定程序的背離成為一種當(dāng)然的做法，對(duì)法律的濫用在不可避免。但被拆遷人為了自己的權(quán)利和利益去進(jìn)行抗?fàn)幈緫?yīng)得到尊重，就是說(shuō)政府在行使權(quán)力的過(guò)程中必須考慮人民的權(quán)利，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，這樣才是社會(huì)所期盼的。

三、尋求公正與效率的衡平—城市房屋拆遷中的價(jià)值選擇

城市房屋拆遷中存在私權(quán)保護(hù)與效率的矛盾，具體看來(lái)就是，拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益保護(hù)與追求“城市建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”的目的之間存在著公平與效率的矛盾。追求城市建設(shè)速度必然在拆遷過(guò)程中傾向“破舊陳新”，房子要迅速拆除，讓萬(wàn)丈高樓取而代之，這無(wú)疑損害到被拆遷人的合法權(quán)益。反之，重視私權(quán)的保護(hù)，在房屋拆遷中任由當(dāng)事人充當(dāng)“釘子戶(hù)”的角色與開(kāi)發(fā)商對(duì)抗，自然會(huì)大大影響城市建設(shè)順利進(jìn)行。

美國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯認(rèn)為，公平與效率之間存在著一種互為代價(jià)的替換關(guān)系，難以?xún)扇?，只能顧其一端，有所?cè)重。為了強(qiáng)調(diào)平等，就得犧牲效率，如果為了強(qiáng)調(diào)效率，就需要允許不平等的現(xiàn)象存在。ii一般看來(lái)，公平與效率之間存在不可消除的矛盾，我們必須在這種沖突中作出價(jià)值選擇。“帕累托改進(jìn)”理論強(qiáng)調(diào)，一部分人財(cái)富可以增加，可是其他人財(cái)富不能減少。從《憲法》和《物權(quán)法》看來(lái)，我國(guó)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)對(duì)私權(quán)的保護(hù)，這體現(xiàn)了當(dāng)前的社會(huì)價(jià)值，公平才是這個(gè)社會(huì)首先應(yīng)該倡導(dǎo)的價(jià)值追求。在當(dāng)前我國(guó)公權(quán)力對(duì)私權(quán)的過(guò)分制約的情況下，“私權(quán)保護(hù)”應(yīng)當(dāng)放到更加重要的地位，這無(wú)疑符合我國(guó)國(guó)情，任由私權(quán)不受保護(hù)，將鑄成中華民族歷史性的災(zāi)難。在此關(guān)頭，政府應(yīng)恪守全心全意為人民服務(wù)的宗旨，對(duì)任何侵害人民合法權(quán)益的行為，要不惜一切代價(jià)加以制止。那些表面上是維護(hù)了城市建設(shè)順利進(jìn)行的需要，引發(fā)的矛盾問(wèn)題已成為嚴(yán)重影響社會(huì)和諧安定的重要源頭，也在法律的制度價(jià)值判斷上也喪失了其應(yīng)有的定位。

四、構(gòu)建我國(guó)城市房屋拆遷制度的設(shè)想

（一）界定公共利益

私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的保護(hù)，但對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)也不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張到公共福利政策之外。法律作出“國(guó)家為了公共利益，可以征收任何土地”的規(guī)定無(wú)可厚非，但是，任何一項(xiàng)出于“公共利益”目的的公共政策可能甚至必然會(huì)侵害個(gè)體利益?，F(xiàn)實(shí)中，極大部分拆遷、強(qiáng)拆活動(dòng)都被冠以“公共利益”之名而行。因此對(duì)“公共利益”作出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆山忉岋@得尤為重要，判斷公共利益應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、事業(yè)的公益性、受益對(duì)象的數(shù)量、效益與損害的比較、正當(dāng)法律程序等等因素。iii公共利益的判斷具有較大的彈性，為了法律適用的簡(jiǎn)便性和避免征收對(duì)象的合理懷疑，必須引入嚴(yán)格程序方法去界定什么才是“公共利益”，惟有在程序上達(dá)到公平、公正、公開(kāi)，“公共利益”正確界定才是可能的，出于對(duì)私權(quán)的保護(hù)，加上我國(guó)公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)地位，我們可以參照刑法上的無(wú)罪推定原則，對(duì)公共利益可以引入類(lèi)似規(guī)則：即未經(jīng)正當(dāng)程序的論證與裁決，不得認(rèn)定為“公共利益”，惟有“公共利益”在這樣的制度下誕生，才能獲得人民廣泛的認(rèn)同。

（二）建立嚴(yán)格的征收程序

我國(guó)法律有“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)，事實(shí)上不公開(kāi)的程序必然帶來(lái)帶來(lái)暗箱操作，其結(jié)果也會(huì)讓人們不滿(mǎn)。法律長(zhǎng)期運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)告我們，事實(shí)上程序公正與最終的實(shí)體公正之間具有正相關(guān)的關(guān)系，隨著程序的不斷改進(jìn)，我們所能夠獲得的實(shí)體結(jié)果就會(huì)越來(lái)越經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)，因?yàn)檎堑玫剿腥硕紘?yán)格遵循的程序，使得人民對(duì)于自己行為的結(jié)果可以有合理的預(yù)期，依靠嚴(yán)格的程序所得到的結(jié)果更接近正義或真理?！拔唇?jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯，對(duì)任何財(cái)產(chǎn)和身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪繼承權(quán)和生命” iv。我國(guó)房屋拆遷應(yīng)當(dāng)包括征求公眾意見(jiàn)、評(píng)估、科學(xué)決策、聽(tīng)證等程序，確保公眾享有的參與權(quán)與知情權(quán)。

（三）建立司法救濟(jì)途徑

首先，征收機(jī)關(guān)必須勤勉參加訴訟活動(dòng)。就目前我國(guó)因拆遷引發(fā)的糾紛而言，更為重要的不在于立法的正確性，而是看審判機(jī)關(guān)能不能堅(jiān)守中立的司法作為正義底線，視地方政府為一個(gè)普通的訴訟主體，判決時(shí)不偏不倚。其次，在被拆遷人提起訴訟階段，為了更好地保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)酌情暫停執(zhí)行拆遷決定。此外，還應(yīng)該增加民事法律救濟(jì)途徑，將商業(yè)拆遷引起的糾紛定性為民事法律關(guān)系，法院應(yīng)該按照民事訴訟法來(lái)處理此類(lèi)糾紛，從而避免行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，更好地保障被拆遷人的合法權(quán)益。

結(jié) 語(yǔ)

在我國(guó)歷史上，由于土地是人民最重要的生產(chǎn)資料，因此土地兼并成為農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的主要原因。今日之中國(guó)，土地拆遷制度不完善的情況下，開(kāi)發(fā)商的房屋拆遷在合法的外衣下掠奪他人權(quán)益，也不斷引起社會(huì)矛盾迭起。這或許是因?yàn)橥恋亟灰纵^大程度上排斥在市場(chǎng)交易之外，而公權(quán)力對(duì)土地使用權(quán)存在較大限制的緣故。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，不限制土地所有權(quán)并不意味著效率的必然降低。只要有一套行之有效的法律程序，以保證各方利益獲得公平的表達(dá)機(jī)會(huì)，并且在此基礎(chǔ)上達(dá)成各方共識(shí)，同時(shí)政府的作用不應(yīng)當(dāng)是利用手中的權(quán)力隨意剝奪所有者，也不是給財(cái)富精英階層錦上添花，而是居中成為社會(huì)福利的推進(jìn)者，兼顧效率和公平的主持者，那全民福利的全面提高才成為一種可能。

注釋?zhuān)?/p>

i（美）曼昆.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理（上）[M].梁小民，譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2008：84-85.

ii王慎之.當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)辭典[Z].鄭州：河南人民出版社，1990：144.

iii熊文釗.論行政補(bǔ)償[J].行政法學(xué)研究，2005（2）.

iv（英）丹寧勛爵.法律的正當(dāng)程序[M].李克強(qiáng)，譯.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999：1.