張尤佳　顧海波　李昂

摘要：我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出國(guó)家管理形式單一，社會(huì)組織發(fā)展形式多樣；國(guó)家法律規(guī)范滯后，地方實(shí)踐管理先行的特點(diǎn)。無(wú)論是官方還是民間在社會(huì)組織的管理和發(fā)展中都做出了努力，但仍存在其內(nèi)在的局限性。因而必須改變傳統(tǒng)的管理路徑依賴，實(shí)行管理制度、法律制度的創(chuàng)新，才能打破管理僵局，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的有效管理。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；困境；路徑選擇

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）07-0042-02

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展趨勢(shì)，目前的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，全國(guó)共有正式登記注冊(cè)的社會(huì)組織46.2萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體25.5萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位20.4萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2 614個(gè)。除這三類的社會(huì)組織外，官方尚缺乏數(shù)據(jù)掌握，但據(jù)專家預(yù)測(cè)，我國(guó)社會(huì)組織總量約在400萬(wàn)家左右。按此推算，約有300多萬(wàn)社會(huì)組織尚未登記注冊(cè)，九成左右社會(huì)組織屬于“不合法”，不具備主體資格。這顯示出國(guó)家對(duì)少數(shù)社會(huì)組織嚴(yán)格管理而對(duì)大多數(shù)社會(huì)組織處于管理真空和乏力狀態(tài)，因而如何走出管理困境，管理路徑的選擇就顯得十分重要和迫切。

一、社會(huì)組織發(fā)展與管理特點(diǎn)

（一）國(guó)家管理形式單一，社會(huì)組織發(fā)展形式多樣

我國(guó)社會(huì)組織實(shí)行登記注冊(cè)，同時(shí)接受登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理。而且必須先找到業(yè)務(wù)主管單位審查合格后方可以申請(qǐng)登記成功。由此可見(jiàn)，“登記”管理成為我國(guó)社會(huì)組織合法化的唯一途徑，表明了管理形式的僵化和單一性。而我國(guó)近400萬(wàn)現(xiàn)存的社會(huì)組織，門(mén)類較為齊全，形式可謂多種多樣。既有全國(guó)統(tǒng)一性社會(huì)組織，也有社區(qū)基層組織；既有官方認(rèn)可注冊(cè)的社會(huì)組織，也有草根性社會(huì)組織；既有單一社會(huì)組織，也有社會(huì)組織的聯(lián)盟；既有實(shí)體性社會(huì)組織，也有網(wǎng)絡(luò)虛擬的社會(huì)組織；既有行政性的社會(huì)組織，也有民間性社會(huì)組織；既有盈利性的社會(huì)組織，也有公益性的社會(huì)組織等。這種現(xiàn)象凸顯了我國(guó)社會(huì)組織管理模式與社會(huì)組織形態(tài)之間的矛盾，必須予以正視，從而突破管理瓶頸。

（二）國(guó)家法律規(guī)范滯后，地方管理實(shí)踐先行

我國(guó)管理社會(huì)組織的法律體系雖已建立，但仍不健全，法律缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，尚未有專門(mén)的社會(huì)組織基本法。不僅如此，現(xiàn)有社會(huì)組織管理的法律規(guī)范主要有四個(gè)即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》及《取締非法民間組織暫行辦法》。這些法律規(guī)范尚未上升為法律層面，不僅效力等級(jí)較低、管理模式單一，而且嚴(yán)重滯后，形成社會(huì)組織管理“無(wú)法”可依的現(xiàn)象。但可喜的是，地方管理率先打破了僵局，如上海市從2000年開(kāi)始在部分市區(qū)承認(rèn)街道可以作為社區(qū)社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管單位，使得社區(qū)的草根社會(huì)組織得以突破“準(zhǔn)入門(mén)檻”的制約，隨后又以行業(yè)協(xié)會(huì)為突破口，成立專門(mén)服務(wù)機(jī)構(gòu)；青島市于2002年開(kāi)始在社區(qū)試行社會(huì)組織備案制，對(duì)備案的社會(huì)組織頒發(fā)“準(zhǔn)社團(tuán)”、“準(zhǔn)民非”證書(shū)；深圳自2008年起已經(jīng)對(duì)社會(huì)組織管理進(jìn)行探索，對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類等三類社會(huì)組織實(shí)行“無(wú)主管登記”；2010年2月，北京首次明確社會(huì)組織“直接登記”試點(diǎn)；2010年6月，成都也開(kāi)展社會(huì)組織登記制度改革，工商經(jīng)濟(jì)類和社會(huì)福利類社會(huì)組織登記時(shí)，申請(qǐng)人可直接在登記管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)；廣東省建立了面向社會(huì)組織的政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，上海、浙江、山東、湖南、四川、云南等地采取多種方式推行政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)。至此，形成了國(guó)家管理規(guī)范滯后，地方管理破冰、形式各異，管理實(shí)踐先行的格局。

二、我國(guó)社會(huì)組織管理困境及努力

（一）官方路徑局限及努力

所謂官方路徑就是自上而下來(lái)自國(guó)家的管理。自1998年開(kāi)始，我國(guó)社會(huì)組織的官方管理就一直實(shí)行登記與業(yè)務(wù)主管相結(jié)合的雙重管理模式，這種單一僵化的管理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)形式多樣的社會(huì)組織發(fā)展需要，日益凸顯其內(nèi)在局限性。盡管我國(guó)地方管理大膽嘗試，但各地管理模式不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，缺乏國(guó)家體制和法律制度的保障，使得社會(huì)組織本身缺乏平等性保障，表現(xiàn)出地域管理的局限性。

值得欣慰的是，目前對(duì)社會(huì)組織的管理有來(lái)自領(lǐng)導(dǎo)層以及政策層面的聲音，彰顯了官方的努力。

2012年兩會(huì)期間，“推進(jìn)依法行政和社會(huì)管理創(chuàng)新，理順政府與公民和社會(huì)組織的關(guān)系”和“發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用”被寫(xiě)入《政府工作報(bào)告》中；胡錦濤在中央黨校，社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上表示，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理；溫家寶總理在第十三次全國(guó)民政會(huì)議中提出：“推進(jìn)社會(huì)組織登記管理創(chuàng)新，拓展社會(huì)組織直接登記范圍?！眹?guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中，也首次設(shè)專章闡述未來(lái)五年加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)的工作思路。

2009年，民政部就分別于廣東省和深圳市政府簽訂“合作協(xié)議”，鼓勵(lì)“探索建立社會(huì)組織直接向民政部門(mén)申請(qǐng)登記的制度”。至今已經(jīng)和17個(gè)省簽訂了協(xié)議。并且民政部現(xiàn)已將《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》進(jìn)行修訂并提交國(guó)務(wù)院法制辦，擬對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類三類社會(huì)組織放開(kāi)直接登記。同時(shí)20多個(gè)配套的法律規(guī)范正在起草當(dāng)中。所有這些努力都表明中央政府對(duì)民間組織的管理思路的變化，加快了雙重管理體制改革的步伐，相信單一社會(huì)組織雙重管理體制即將被打破。

（二）民間路徑的努力及局限

所謂民間路徑就是自下而上的路徑。任何一項(xiàng)制度，如果沒(méi)有人民的支持都將難以為繼。我國(guó)社會(huì)組織能得以蓬勃發(fā)展的根本原因，即源自于民間的需求和努力。

例如，北京星星雨教育研究所，是專門(mén)為孤獨(dú)癥兒童服務(wù)的，盡管從創(chuàng)辦以來(lái)沒(méi)有在民政部門(mén)注冊(cè)成功，但一直以工商注冊(cè)的企業(yè)名義運(yùn)作。壹基金的負(fù)責(zé)人李連杰于2010年9月，接受了央視采訪，他把長(zhǎng)期掛靠在紅十字會(huì)下、沒(méi)有獨(dú)立賬戶的壹基金稱之為“沒(méi)有身份證的孩子”。4個(gè)月后，他的努力成為了現(xiàn)實(shí)，“深圳壹基金公益基金會(huì)”落戶深圳，成為中國(guó)首家無(wú)主管單位的民間公募基金會(huì)。北京愛(ài)它動(dòng)物保護(hù)公益基金會(huì)（簡(jiǎn)稱它基金），基金前身是“中國(guó)動(dòng)物保護(hù)動(dòng)物記者沙龍”，倡導(dǎo)“善待動(dòng)物、尊重生命”的理念，這個(gè)松散的組織由于缺乏合法身份讓他們?cè)陂_(kāi)展活動(dòng)時(shí)屢屢受挫。2011年5月正式成立，在北京市民政局試點(diǎn)改革時(shí)注冊(cè)成功，取得合法身份，而天使媽媽基金則沒(méi)有這么幸運(yùn)，仍在努力申請(qǐng)之中。

盡管社會(huì)組織在民間發(fā)展迅猛，但卻無(wú)法克服其自身的局限性。由于缺乏自律和他律的制度約束，在一定范圍已呈現(xiàn)出結(jié)社自由權(quán)利濫用現(xiàn)象，導(dǎo)致某些組織公信力不足，更有甚者出現(xiàn)了某些消極社會(huì)組織。針對(duì)此種情況，政府相關(guān)部門(mén)既要高度重視這種民間訴求，也要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上分類甄別，通過(guò)不斷完善法律和管理制度，克服這一局限性。

三、我國(guó)社會(huì)組織管理路徑選擇

我國(guó)社會(huì)組織管理傳統(tǒng)路徑依賴是以是否登記作為衡量社會(huì)組織合法的唯一尺度，因而形成管理困境。如何打破管理僵局，實(shí)現(xiàn)管理制度創(chuàng)新，管理路徑選擇十分必要。

（一）實(shí)行彈性管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理制度創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)管理制度創(chuàng)新，必須打破傳統(tǒng)的路徑依賴。建議改變一刀切式的僵化管理，實(shí)行彈性管理機(jī)制，即分別管理機(jī)制?，F(xiàn)有管理模式是按特點(diǎn)和服務(wù)性質(zhì)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類，應(yīng)簡(jiǎn)化為按功能和作用將社會(huì)組織分為積極社會(huì)組織和消極社會(huì)組織，凡是對(duì)國(guó)家和社會(huì)有益的，釋放正能量的社會(huì)組織就是積極社會(huì)組織，凡是對(duì)國(guó)家和社會(huì)有害的就是消極社會(huì)組織，并采取對(duì)不同的社會(huì)組織實(shí)行分別管理，積極的保護(hù)、扶持，消極的堅(jiān)決予以取締。

同時(shí)建議對(duì)社會(huì)組織管理采取全國(guó)統(tǒng)一模式，放松入口管制，實(shí)行備案制，突破地域管理局限，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的平等保護(hù)。同時(shí)引入社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成社會(huì)組織互相競(jìng)爭(zhēng)和互相監(jiān)督，實(shí)行寬進(jìn)入嚴(yán)追懲，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自律、他律。

（二）制定社會(huì)組織監(jiān)督法，實(shí)現(xiàn)法律制度創(chuàng)新

科學(xué)的管理制度是社會(huì)組織合理發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，良性的法律規(guī)則是社會(huì)組織發(fā)展的制度保障。

實(shí)行放松入口管制模式，關(guān)鍵是要健全監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)尚無(wú)專門(mén)的社會(huì)組織法律，因而建議制定《社會(huì)組織監(jiān)督法》。應(yīng)在法律中規(guī)定社會(huì)組織的目的、宗旨，社會(huì)組織的權(quán)利與義務(wù)，明確社會(huì)組織自律和他律機(jī)制和規(guī)范，違反法律應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，權(quán)責(zé)分明，嚴(yán)明獎(jiǎng)懲制度。同時(shí)建議盡快修改社會(huì)組織登記管理的三個(gè)條例，完善現(xiàn)有法律制度和法律體系，實(shí)行依法管理，從而達(dá)到社會(huì)組織管理統(tǒng)而不僵，散而不亂的境界。

（三）建立社會(huì)組織風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，實(shí)行“四位一體”監(jiān)管

我國(guó)目前尚未建立風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制?，F(xiàn)有社會(huì)組織懲戒措施不完善，可操作性差，積極社會(huì)組織的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不完善，消極社會(huì)組織的退出機(jī)制不健全，因而建議建立社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在建立和完善社會(huì)組織評(píng)估機(jī)制基礎(chǔ)上，建議實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)組織誠(chéng)信評(píng)估機(jī)制，實(shí)行自評(píng)和他評(píng)，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自我完善。建議社會(huì)組織獎(jiǎng)勵(lì)、退出程序法律化、公開(kāi)化。這樣就改變了僅僅依靠政府監(jiān)管、監(jiān)管能力匱乏局面，形成了政府監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和自我監(jiān)督四位一體的社會(huì)組織監(jiān)督體系，形成監(jiān)管合力，以便實(shí)行對(duì)社會(huì)組織的有效監(jiān)管。

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