侯新華

摘要：農(nóng)村公共服務(wù)是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)服務(wù)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等多種原因，致使農(nóng)村公共服務(wù)長(zhǎng)期滯后于社會(huì)發(fā)展，不能夠滿足農(nóng)村的基本需求?；诖?，分析了當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀，提出了農(nóng)村非政府組織在發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)的作用及發(fā)展農(nóng)村非政府組織的基本對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；非政府組織；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）07-0040-02

農(nóng)村公共服務(wù)是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)服務(wù)，它是由法律授權(quán)的政府以及非政府公共組織和單位在生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品中所承擔(dān)的職責(zé)[1]。我國的農(nóng)村公共服務(wù)體系經(jīng)過多年的建設(shè)，從總體上說取得了比較大的成績(jī)，農(nóng)村的生產(chǎn)生活質(zhì)量得到了很大的改善和提高。但是總體水平仍然比較低，與城市公共服務(wù)相比還存在著較大的差距。

一、中國農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀

（一）中國農(nóng)村公共服務(wù)供給分析

自家庭承包聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施以來，農(nóng)村公共服務(wù)供給主體發(fā)生了變化，其基本特征是供給主體不再局限于農(nóng)村基層政府，在部分發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織等的非政府供給主體，非政府供給主體的出現(xiàn)是誘致性制度變遷的結(jié)果[2]。

今后中國農(nóng)村公共服務(wù)供給主體將出現(xiàn)多元化發(fā)展的方向，主要有以下幾種形式：一是農(nóng)村基層政府提供農(nóng)村公共服務(wù)；二是龍頭企業(yè)提供農(nóng)村公共服務(wù)；三是各類農(nóng)村非政府組織，包括合作經(jīng)濟(jì)組織及各種農(nóng)民協(xié)會(huì)等。

（二）中國農(nóng)村公共服務(wù)需求分析

農(nóng)戶農(nóng)村公共服務(wù)需求方面的已有研究表明：1）農(nóng)村公共服務(wù)供給與需求錯(cuò)位。目前，缺乏規(guī)范的公共選擇機(jī)制，農(nóng)村公共服務(wù)大都是由各級(jí)政府及其職能部門自上而下決策，進(jìn)行強(qiáng)制性供給。農(nóng)戶真正需要的服務(wù)提供不足，而不需要政府提供的服務(wù)卻存在供給過剩。這樣，本來有限的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)得不到合理的利用。主要表現(xiàn)在地方政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)[3]。農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的失調(diào)，導(dǎo)致農(nóng)村公共資源配置的低效，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的成本超越農(nóng)民的實(shí)際承受能力，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)[4]。2）部分地區(qū)農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)需求不高，農(nóng)民通常只對(duì)關(guān)系到眼前利益的“硬件”公共產(chǎn)品具有較強(qiáng)的需求，而較少考慮有長(zhǎng)遠(yuǎn)收益的公共產(chǎn)品。

（三）當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)存在的主要問題

1.農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)嚴(yán)重滯后。一是水利建設(shè)投資明顯不足，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)能力和覆蓋面明顯偏低。在“十五”時(shí)期，財(cái)政支出和社會(huì)固定資產(chǎn)投資平均增速在20%左右，而水利建設(shè)投資平均增速僅為4.0%。如2006年年底，全國農(nóng)村自來水普及率僅為48%，特別是目前，仍有2億農(nóng)村人口飲水安全得不到有效保障，54%的耕地缺少基本灌排條件，40%的大型灌區(qū)骨干工程、50%～60%的中小型灌區(qū)設(shè)施不配套、老化失修，農(nóng)村排水和污水處理還未列入重要議事日程。這種狀況直接導(dǎo)致了從2009年持續(xù)到2010年發(fā)生在貴州、云南、廣西的大旱。二是路的問題。截至2005年底，全國尚有75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通公路、1.4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通瀝青（水泥）路，有3.8萬個(gè)建制村不通公路、38萬個(gè)建制村不通瀝青（水泥）路，分別占建制村總數(shù)的5.7%和59%[5]。三是電的問題。根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果，2006年末全國18.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有完成農(nóng)村電網(wǎng)改造，1.3%的村未通電，1.7%的自然村未通電。

2.農(nóng)村公益性公共服務(wù)嚴(yán)重缺位。一是農(nóng)村醫(yī)療問題。根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查匯總結(jié)果，2006年末，全國34 756個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，尚有417個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有醫(yī)院、衛(wèi)生院。全國63.6萬個(gè)村中，共有衛(wèi)生室70.2萬個(gè)，有衛(wèi)生室的村占74.3%。二是農(nóng)村教育問題。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，我國農(nóng)村居民人均受教育年限為7.6年，比城鎮(zhèn)居民低3年。農(nóng)村的小學(xué)和初中文化程度人口在總?cè)丝谥姓?5%。三是農(nóng)村衛(wèi)生問題。根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查對(duì)2006年末全國637 011個(gè)村的飲用水、垃圾處理、改廁以及19 391個(gè)鎮(zhèn)的供水、污水處理情況進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明：僅有72.3%的鎮(zhèn)實(shí)施集中供水，19.4%的鎮(zhèn)生活污水經(jīng)過集中處理，36.7%的鎮(zhèn)有垃圾處理站。

目前，我國正處于政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)既充滿發(fā)展機(jī)遇、又面臨各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新的發(fā)展時(shí)期，單靠基層政府的行政力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)需求，必須大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，讓他們?cè)谵r(nóng)村公共服務(wù)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、農(nóng)村非政府組織在農(nóng)村公共服務(wù)中的作用

（一）農(nóng)村非政府組織的含義和分類

農(nóng)村非政府組織主要是指農(nóng)民自愿組成、自主管理、自我服務(wù)的非營(yíng)利性社會(huì)組織[6]。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前除了正式在冊(cè)的20多家較大農(nóng)民社團(tuán)外，中國目前已經(jīng)有上百萬的農(nóng)民自發(fā)組織。這些農(nóng)村自發(fā)組成的非政府組織，大致有以下幾類：一是農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)組織。據(jù)民政部資料，我國全國性社團(tuán)2003年至2005年底，縣級(jí)登記的社團(tuán)則大幅度增加，三年共增2.5萬個(gè)，其中大部分是農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，占80%左右，農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)已經(jīng)成為農(nóng)村非政府組織的主體。二是各類農(nóng)村民辦非企業(yè)單位。三是農(nóng)民自發(fā)組織的社會(huì)團(tuán)體，如老年協(xié)會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、紅白喜事協(xié)會(huì)等。四是傳統(tǒng)農(nóng)村非政府組織的復(fù)興，如各地以宗親、地緣為紐帶的“宗族組織”以及傳統(tǒng)的民間文化活動(dòng)組織，如龍燈會(huì)、社戲團(tuán)等[7]。

（二）農(nóng)村非政府組織在農(nóng)村公共服務(wù)中的作用

1.提供各類公共服務(wù)。公共服務(wù)主要由政府提供，但是在我國的農(nóng)村發(fā)展中，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在及長(zhǎng)期的農(nóng)村支援城市，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行剪刀差等方式，造成我國農(nóng)村大大滯后于城市的發(fā)展，造成許多公共服務(wù)的缺位，特別是在農(nóng)村的福利、教育、衛(wèi)生保健、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。這時(shí)農(nóng)村非政府組織的作用就顯現(xiàn)出來，成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主導(dǎo)性供給主體，并且取得良好的效果，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展，改善和提高了農(nóng)村的公共服務(wù)水平。

2.表達(dá)公共利益。農(nóng)村非政府組織能夠動(dòng)員政治支持，獲得民眾的廣泛信任，代表農(nóng)民的利益，為村民自治組織提供良好的社會(huì)治理模式；同時(shí)通過構(gòu)建對(duì)公共權(quán)力的有效監(jiān)督制約機(jī)制，可以有效地化解村民組織與社會(huì)系統(tǒng)之間的矛盾沖突，從而推進(jìn)和諧農(nóng)村和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)[8]。如安徽阜陽三合鎮(zhèn)楊云標(biāo)組織的“農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)”；江蘇沐陽官墩鄉(xiāng)高戰(zhàn)組織的“農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)”等。農(nóng)民維權(quán)組織的形成及他們所進(jìn)行的理性維權(quán)活動(dòng)，不僅影響到了中央的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策，而且正在影響改變基層政府的施政行為。在許多有農(nóng)民維權(quán)組織的地方，比如衡陽縣，縣、鄉(xiāng)政府開始把農(nóng)民維權(quán)代表作為協(xié)商對(duì)話的對(duì)象，在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展方面都發(fā)生了很大的變化[9]。

3.推進(jìn)農(nóng)村公益慈善事業(yè)發(fā)展。自愿性及行為自由是公眾參與公益慈善事業(yè)的前提和保障。農(nóng)村非政府組織是村民自愿參加的民間組織，它們從事農(nóng)村公益慈善事業(yè)，符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，可以彌補(bǔ)國家資源投入不足或者覆蓋不到的地方，使更多的農(nóng)村困難群體受益，從而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

三、發(fā)展農(nóng)村非政府組織的對(duì)策

1.創(chuàng)新模式，擴(kuò)大農(nóng)村非政府組織參與空間。在公共服務(wù)需求多元化的今天，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給模式，大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織勢(shì)在必行。首先，政府在農(nóng)村公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)，讓農(nóng)村非政府組織參與提供公共服務(wù)，與政府競(jìng)爭(zhēng)，以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。其次，政府要厘清政府公共服務(wù)范圍，重點(diǎn)向農(nóng)村提供基礎(chǔ)性、普惠性和全局性的公共服務(wù)。而對(duì)于那些非政府組織能夠提供和介入的公共服務(wù)，政府則應(yīng)退出。再次，政府要實(shí)現(xiàn)治理方式的轉(zhuǎn)變，善于通過向社會(huì)購買公共服務(wù)的方式，來實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。政府應(yīng)該把農(nóng)村社會(huì)福利項(xiàng)目的實(shí)施和管理、公益性服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)、群眾文化體育活動(dòng)的組織等公共服務(wù)。逐步讓渡給非政府組織，形成政府與非政府組織相互合作、相互補(bǔ)充的合作伙伴關(guān)系[10]。

2.培育新型非政府組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村非政府組織均衡發(fā)展。改革開放以來，我國農(nóng)村非政府組織發(fā)展很快，但在農(nóng)村還有一些農(nóng)村群眾團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會(huì)具有濃厚的政府色彩，實(shí)際上扮演著“準(zhǔn)政府組織”的角色。而大部分農(nóng)村非政府組織規(guī)模小、經(jīng)費(fèi)短缺，人才缺乏、服務(wù)能力不足。針對(duì)這些情況，政府要為各類農(nóng)村非政府組織的成長(zhǎng)和發(fā)展創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境和運(yùn)行空間。政府要著力培育和發(fā)展新型農(nóng)村非政府組織，重點(diǎn)培育和發(fā)展各種農(nóng)村行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、公益性非政府組織。

3.加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，幫助其快速成長(zhǎng)。我國農(nóng)村非政府組織在發(fā)展過程中存在著先天不足的缺陷，因此，迫切需要政府對(duì)農(nóng)村非政府組織加以引導(dǎo)和監(jiān)督，幫助其快速成長(zhǎng)。根據(jù)治理理論，農(nóng)村非政府組織與政府的關(guān)系雖然應(yīng)該是伙伴關(guān)系而不是行政依賴關(guān)系，是平等的合作關(guān)系而不是上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，是協(xié)商關(guān)系而不是隸屬關(guān)系，但由于我國農(nóng)村非政府組織尚不成熟，比較弱小，政府應(yīng)該借鑒國外農(nóng)村非政府組織發(fā)展的歷程中政府的作用，在資金和制度上給予支持，幫助農(nóng)村非政府組織成長(zhǎng)壯大。

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