聶國麗，魏 耘，曹 通

（中國人民公安大學， 北京 100058）

一、引言

合作是人類社會的理性選擇。自從組織專業(yè)分工后，為了協(xié)調組織的有效運轉及各種關系，合作就成為一種管理的有效范式，如國際合作、府際合作、區(qū)域合作、部門合作等。公安機關在實際工作中也有所謂“全國公安是一家”的區(qū)域警務合作實踐。 目前我國已經形成了包括東北、環(huán)首都、西北、泛西南、蘇浙皖滬、中部五省、泛珠三角地區(qū)等七大區(qū)域警務合作區(qū)域，并初步建立了相應的警務合作機制。 在實戰(zhàn)中，區(qū)域警務合作發(fā)揮了巨大的作用，尤其在信息共享、重大任務的合作完成、大要案偵辦、行政管理合作、突發(fā)事件的處置、專項整治行動的開展等方面取得了很大的成效。

雖然警務合作不是一個全新的課題，但是其所倡導的多元、動態(tài)、共享、整合的模式，仍是現(xiàn)在和未來公安機關整合警務資源，提高警務工作效率與效能的有效范式。 在2013年1月19日召開的全國公安廳局長會議上，公安部黨委書記、部長郭聲琨，在深刻分析了公安工作面臨的新形勢、新任務、新要求、新挑戰(zhàn)后，對新一年的公安工作作出了全面部署，要求全國公安機關“推動警務合作向部門合作、社會合作和國際合作延伸，著力形成打擊防范犯罪的整體合力”?？梢?，警務合作的進一步深化與延伸，已成為新時期我國公安機關整合警察組織力量、提高其行政執(zhí)法有效性的新路徑。

二、對合作與區(qū)域警務合作的認識

雖然合作不是一個全新的問題，但是對合作的有效組織、協(xié)調與管理卻是西方國家近些年來十分重視并拓展實踐的課題。 當前，公安機關實行的區(qū)域警務合作戰(zhàn)略與實踐已成為提高公安工作效率和水平的主要任務和目標。 現(xiàn)代管理理論認為，合作的優(yōu)勢在于資源共享、信息共享、風險共擔和集約有效，這一行為所涉及的理論具有其多樣性。

（一）合作的理論依據與有效治理

所謂合作就是一種彼此相互配合的聯(lián)合行動。合作理論是20世紀90年代以來產生的一種新的企業(yè)管理理論，其主要代表人物是喬爾·布利克（Joel Bleeke）與戴維·厄恩斯特（David Emst），代表作是《協(xié)作型競爭》一書。 其主要觀點認為，促使合作成功有效具有不可或缺的三個構成因素，即貢獻、親密和遠景。 其中，“貢獻”是指建立合作關系之后能夠創(chuàng)造的具體有效的成果，即能夠增加的實際生產力和價值，它是三個因素中最根本的因素，是合作關系存在的理由；“親密”則是成功的合作關系超越了交易伙伴而達到相當的親密程度，它需要遵循互信、信息共享和建立有力的伙伴團隊三個原則；“遠景”是合作關系的導向系統(tǒng)，它可生動地描繪出合作關系所要達到的目標與如何達到的方法，是能夠發(fā)揮實際作用的指導機制。

美國學者賴特提出了府際關系的概念，“即聯(lián)邦政府為應對經濟危機，積極推行新政，迫切需要政府間的協(xié)作”。 通過分析影響政府間跨區(qū)域協(xié)作的重要因素，提出了可以采用契約、伙伴關系及網絡三種形態(tài)， 利用可行的協(xié)作機制和有效的組織協(xié)同來使跨區(qū)域問題獲得圓滿解決。近幾年，我國學者從協(xié)作機制的角度對我國地方政府間的協(xié)作治理進行了研究，并提出了“復合行政”的新理念等。 可見，隨著合作理論的進一步發(fā)展和對實踐的指導，區(qū)域合作已經成為處理部門關系、地方關系、國際關系與協(xié)作研究中一個有益的課題。 在實踐中，我國公安機關的跨區(qū)域警務合作已成為整合公安機關資源配置、提升公安整體戰(zhàn)斗力的重要工作任務。

（二）公安機關區(qū)域警務合作的實踐

當前我國的警務合作實踐是在借鑒國際警務合作的實踐發(fā)展而來的。從區(qū)域警務合作的內涵來看，它是指地理位置相鄰的多個行政區(qū)域的公安機關之間，公安機關不同部門、不同警種之間，借助警務合作平臺，相互協(xié)助，資源共享，在重大警務活動中溝通和交流信息以及協(xié)同行動的一種橫向聯(lián)系方式。按照法律法規(guī)的相關規(guī)定，警務合作各部門之間在人員、裝備及其他方面相互協(xié)助、支援、保障或者根據相關部門的請求代替完成某項警務任務的執(zhí)法活動，意在最大限度地消除地區(qū)間、警種間、部門間的分割和壁壘，杜絕地方保護主義和推諉扯皮等現(xiàn)象，共享資源，共擔責任，有效維護區(qū)域社會治安環(huán)境。 其最終目的就是克服區(qū)域間由于經濟發(fā)展、傳統(tǒng)文化、思想觀念不同而造成的合作障礙，完善制度，加強區(qū)域間的交流與溝通。 通過構建區(qū)域警務合作運行和區(qū)域警務合作聯(lián)動指揮機制，疏通合作渠道，使警務合作有章可循；在整合和利用各省市現(xiàn)有條件的基礎上，采用現(xiàn)代信息等先進技術，建立集通信、指揮和調度于一體，高度智能化的警務跨區(qū)域聯(lián)動的指揮調度系統(tǒng)；在全國范圍內，建立以公安部為主導的，以現(xiàn)有警務合作框架為依托，各區(qū)域、各層級公安機關、警種、政府其他有關部門、非政府組織共同參與的多中心、網絡狀、多層面的協(xié)調互動警務合作網絡體系。 以便進一步拓寬警務合作領域，創(chuàng)建集約高效、靈活應變與協(xié)同有力的警務模式，在合作范圍上向各項公安業(yè)務延伸，在合作對象上要向社會部門延伸，在合作層級上要向基層一線延伸，并以此來整合公安機關的組織力量，實現(xiàn)資源共享，提升公安機關維護社會穩(wěn)定整體實力和能力。

實踐中，自2011年以來，在公安部制定下發(fā)的《公安部關于全國公安機關加強警務合作指導意見》中，要求各地在進一步健全七大區(qū)域警務合作機制的基礎上，公安機關加速向部門、國際和基層一線延伸，有效形成“上下互動、各方協(xié)同、全警參與”的合作局面，這將進一步拓展區(qū)域警務合作的形式和范圍。 在此指導下，各級公安機關積極實施并拓展了區(qū)域警務的合作實踐范圍和空間。 目前已經形成了包括東北、環(huán)首都、西北、泛西南、蘇浙皖滬、中部五省、泛珠三角地區(qū)等七大區(qū)域警務合作區(qū)域，各大警務合作區(qū)域都建立了相應的警務合作機制，并在合作中取得了應有的成果。2011年公安部區(qū)域警務合作辦公室的統(tǒng)計數據顯示，僅在上半年，全國各地共提請合作事項6.9萬項，辦結率達96%，交換情報信息24.6萬條，協(xié)破刑事案件3.5萬起，打擊處理2.1萬人，協(xié)作抓獲在逃人員2.7萬人。

三、我國公安機關區(qū)域警務合作的主要形式及重要性

現(xiàn)實中，如果公安機關的業(yè)務活動每次都要派出相關人員具體開展工作，無論是對發(fā)案地還是協(xié)助方的現(xiàn)有警力來說，都是不小的警務成本負擔。 目前，由于交通和通信的日益方便、快捷，犯罪時空已大大超出傳統(tǒng)的地域概念，使得區(qū)域警務合作被注入了越來越豐富的內涵，實際工作中的區(qū)域警務合作越來越趨向綜合性和多元化。既有協(xié)助調查取證，又有經營控制、案件串并，也有圍堵抓捕。

（一）區(qū)域警務合作的主要形式

我國公安機關區(qū)域警務合作的形式和內容很豐富，主要有協(xié)助調查取證、經營控制、案件串并、圍堵抓捕等。

1. 協(xié)助調查取證。在案件偵破過程中，由于經常會涉及其他地區(qū)的人員和案情，需要派出人員到外地進行調查取證（也稱“外調”），此時就需要相應地區(qū)公安機關提供協(xié)助，查詢查證涉案人員背景資料、相關案情及線索證據等。 有時也會采取發(fā)函到相應地區(qū)公安機關，請求協(xié)助，提供相關人員及案情方面的情況（也稱“函調”）。

2. 協(xié)助經營控制。在緝毒、打黑等涉及多個地區(qū)犯罪人員的特定案件中，為了全面掌握涉案人員的詳細情況及重要關鍵證據，把握最佳行動破案時機，需要對不同地區(qū)的相關人員進行一段時間的經營控制。 此時就需要其他地區(qū)公安機關按要求協(xié)助開展相關工作，并不間斷及時地把監(jiān)控情況及案情動態(tài)反饋回來。如在偵破毒品犯罪團伙案中，往往需要從跟蹤重點吸毒人員、販毒小馬仔等人員的行動開始，經過一段時間的經營控制，逐步摸清毒品運銷網絡及涉案人員，引出后臺老板，掌握確鑿的證據，尋找戰(zhàn)機，一舉破案，實施抓捕。

3. 案件串并。 對于當前高發(fā)性的搶劫、搶奪、偷盜案件和網絡電信詐騙案件，大多是流竄作案，需要將發(fā)生在各個地區(qū)的相關類似案件進行串并，以明確偵查方向，集中偵查力量，全面掌握相關線索證據，更快更好地偵破系列案件。 如某地發(fā)生一起駕駛摩托車飛車搶奪行人財物的案件，通過與相鄰地區(qū)近期發(fā)生的類似案件進行串并，進一步明確了作案人員的組成及相貌特征以及涉案車輛和被侵害對象的特點，掌握其作案手法、作案時段及行動軌跡，協(xié)同其他地區(qū)警方共同偵破并抓獲了飛車搶奪團伙成員。

4. 圍堵抓捕。當前，許多犯罪嫌疑人作案后往往是逃往外地，而搶劫、搶奪、偷盜等犯罪大多也是流竄作案或外來人員作案。 在初步明確犯罪嫌疑人逃跑方向或藏匿地點之后，為了使犯罪嫌疑人盡快抓獲到案，發(fā)案地公安機關往往需要到外地實施追蹤和抓捕。由于人生地不熟，外派警力有限，或犯罪嫌疑人正在逃跑途中，此時就需要相應地區(qū)警方協(xié)助圍堵抓捕。如內蒙古某地發(fā)生一起銀行殺人搶劫案，犯罪嫌疑人打死提款人后，搶走巨款，駕車逃跑，通過分析犯罪嫌疑人為外地人員并已換乘車輛外逃，分析發(fā)案區(qū)域移動電話后初步確定其移動電話號碼并定位其信號后，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人正走高速向寧夏、甘肅方向逃跑。 案發(fā)地警方馬上聯(lián)系沿途各地警方，請求協(xié)助圍堵抓捕。 各地警方使用道路卡口視頻監(jiān)控圖像，最后在寧夏一個道路卡口將犯罪嫌疑人及車輛圍堵抓獲。

（二）區(qū)域警務合作的重要性

1. 區(qū)域警務合作可以打破狹義的地域相鄰概念， 更好地整合公安機關的有限警力資源，有效實現(xiàn)公安機關為人民服務的宗旨和使命，重塑良好的警察形象。

2. 區(qū)域警務合作可以優(yōu)化警力資源配置，實現(xiàn)資源共享。通過警務合作，可以建立雙邊或多邊協(xié)商機制，實現(xiàn)跨區(qū)域警務保障的集體行動，更加合理地配置警務保障資源，促進各地區(qū)的優(yōu)勢互補、資源共享，降低公安運行成本，提高警察職能行使的效益和效率。

3. 區(qū)域警務合作可以在新形勢下有效提高公安機關偵破能力。隨著我國社會經濟的進一步發(fā)展、科學技術的不斷進步，高科技犯罪、跨區(qū)域犯罪數量逐年遞增，突發(fā)性事件、群體性事件頻發(fā)。面對新形勢下的警情，區(qū)域警務合作可以有效使各地公安機關進行“強強聯(lián)合”，對突發(fā)情況進行及時而有效的控制，提高偵破效率。

四、當前我國公安機關區(qū)域警務合作實踐中存在的主要問題

盡管我國公安機關在跨區(qū)域警務合作中已有良好的基礎， 并在實戰(zhàn)中取得了較好的戰(zhàn)績，但是我們也應看到各地在實際工作中仍經常碰到不少困難和問題， 尤其是隨著形勢的發(fā)展變化，區(qū)域警務合作面臨著許多亟待解決的問題。 突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）區(qū)域警務合作的機制與規(guī)范相對缺失

目前，除了一些特大案件和重大活動的安全保衛(wèi)是由公安部或省公安廳統(tǒng)一部署外，其他警務活動中的跨區(qū)域警務合作更多的是民間自行開展， 合作的程度及效果更多依賴平常相互間關系的密切程度，沒有明確的制度規(guī)范，職責不明，獎罰不清，不少地方公安機關出于本位主義，往往是爭功推事、諉過，對于區(qū)域警務合作態(tài)度不積極，甚至出于地方利益保護消極對待，不愿外地警方來抓捕本地的犯罪嫌疑人或辦理本地的經濟犯罪案件。 另外，由于各地發(fā)展的不平衡，有些地方經費缺乏，日常工作任務重，警力緊張，對于區(qū)域警務合作存在著應付了事的現(xiàn)象。 這些都不同程度地影響到跨區(qū)域警務合作的正常開展和應有成效，甚至會貽誤戰(zhàn)機。例如，2012年11月22日江蘇徐州的24歲警察跨省辦案途中遇襲身亡案件。 雖然在這次跨地區(qū)警務合作中合作方的公安機關已經有效出警，進行協(xié)助辦案，但是在抓捕歸案的途中發(fā)生了這起慘劇。 究其原因，這和跨區(qū)域警務合作雙方沒有明確制度規(guī)范、職責不明導致工作有所疏漏是分不開的。

（二）傳統(tǒng)的跨區(qū)域警務合作的形式和內容已難以適應形勢的發(fā)展變化

當前，交通、通信方便快捷，人、財、物及信息大量、廣泛、快速地流動，尤其是隨著互聯(lián)網的普及，更使時空概念發(fā)生了根本性變化。 外來人員作案比例逐年提高，搶劫、搶奪和偷盜等跨區(qū)域流動作案居高不下，販毒、拐賣人口、網絡及電信詐騙、制售假冒偽劣產品等跨區(qū)域犯罪利益增多，跨區(qū)域警務合作在整個警務工作中將越來越重要，越來越頻繁，傳統(tǒng)的跨區(qū)域警務合作存在著費時、費力、成本高、效率低等諸多問題，已經不能適應現(xiàn)代警務工作的需要。

（三）跨區(qū)域警務合作中的聯(lián)動效應不夠顯著

當前，公安機關的區(qū)域合作聯(lián)動效應不明顯，更需要加強。主要在開展區(qū)域警務合作過程中還保持著傳統(tǒng)的協(xié)助偵查、破案等方面，而有效的治安聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)防的格局尚未顯現(xiàn)，“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象較為突出。在協(xié)作破案上，由于考核標準的不科學，一些地方甚至在制定考核指標時，內外有別，比如追逃，協(xié)外追逃考核分值相對偏低，本地追逃考核分值相對偏高，造成協(xié)助方的成績很難得到體現(xiàn)。 因此，在區(qū)域警務合作過程中，一些協(xié)助部門認為不是分內職責，拖延甚至敷衍應付的現(xiàn)象也時有發(fā)生，而且缺乏相應的獎懲制度，區(qū)域警務合作出現(xiàn)一種“無壓力、無動力”的現(xiàn)狀，尚未實現(xiàn)“牽一發(fā)而動全身”的聯(lián)動效應。

五、公安機關提高區(qū)域警務有效合作的主要途徑

為了更好地適應形勢的發(fā)展變化，全面提高公安機關整體作戰(zhàn)、快速反應的能力，增強公安機關打擊犯罪和管控社會的力度，跨區(qū)域的警務合作還需要進一步地解放思想，開拓進取，與時俱進。

（一）樹立全局觀念，建立、健全區(qū)域警務合作的機制與規(guī)范

警務合作機制與規(guī)范的建立必須遵循科學管理的原則，從公安機關組織架構設計、業(yè)務流程再造等方面來創(chuàng)新警務合作形式，拓展警務合作內容，延伸警務合作的時限和要求等，使其在職責分工及獎罰細則甚至是法律責任等方面都予以規(guī)范和明確， 以保證跨區(qū)域警務合作高效、有序地開展。 此外，要從各個層面上加強組織領導，高度重視跨區(qū)域警務合作的實踐與總結。 從公安部和各省廳都需要加強對跨區(qū)域警務合作的指導與管理， 各地各部門都要有專人負責聯(lián)系，及時響應，密切配合，充分發(fā)揮我國公安機關的體制優(yōu)勢，真正做到全國一盤棋，整體作戰(zhàn)，快速反應，全面提高公安機關打擊犯罪、維護穩(wěn)定、管理社會的能力和水平。

（二）不斷開拓創(chuàng)新，延伸警務合作的區(qū)域和空間

在全面總結、評估傳統(tǒng)的區(qū)域警務合作的優(yōu)點、缺點的基礎上，揚長避短，充分運用現(xiàn)代科技手段，更多地依托信息網絡開展跨區(qū)域警務合作。 如目前全國公安信息網絡已全面建成，99%以上的基層所隊已聯(lián)入公安信息網，聯(lián)網微機已達一百三十萬臺以上，各項業(yè)務應用已全面展開，以警務綜合信息平臺和情報信息綜合應用平臺為代表的綜合性高端應用在部、省、市三級公安機關正蓬勃開展；城市重點部位和主要道路卡口視頻監(jiān)控系統(tǒng)已基本覆蓋，跨地區(qū)、跨部門情報信息交流共享正在偵查破案工作中越來越發(fā)揮重要作用。 要加快研制、開發(fā)全國統(tǒng)一的跨區(qū)域警務合作信息平臺，建立跨區(qū)域情報信息交流共享及協(xié)作機制，明確各地信息采集、維護、查詢、使用的職責，將有關案件及涉案人員、線索、案情、物證等及時、全面、準確地錄入平臺，進一步相互開放各類應用及信息庫的查詢權限，加強交流和溝通，更多地依托公安信息網開展網上通緝、網上追逃、網上協(xié)作辦案、網上排查、網上串并、網上調查取證等多種形式的跨區(qū)域警務合作。

（三）增強對區(qū)域警務合作的保障力

從組織領導、崗位設置、人員配備、警力保障、信息通信保障、后勤服務保障等方面加大重視和投入。 公安部和各省廳要建立重要警用裝備資源跨區(qū)域支持使用機制，對跨區(qū)域警務合作任務多的邊遠貧困地區(qū)予以專項支持，經濟發(fā)達省區(qū)和城市也要更多地支持經濟欠發(fā)達地區(qū)。

（四）重視對區(qū)域警務合作的實踐總結和理論研究

各地要注重搜集、分析跨區(qū)域警務合作的經典案例，加強交流和溝通，及時總結經驗教訓。要鼓勵各地、各部門創(chuàng)造性地開展跨區(qū)域警務合作，不斷豐富、完善和擴展跨區(qū)域警務合作的方式、方法和內容，不斷豐富、完善跨區(qū)域警務合作的機制規(guī)范，不斷提高全國公安機關跨區(qū)域警務合作的能力、水平和成效。

總之，警務合作是一種具有更好地整合警力資源配置，提升公安機關行政、司法能力及服務水平的工作模式。 雖然在警務實踐中我國的區(qū)域警務合作起步較晚，還存在區(qū)域警務合作機制與規(guī)范的缺失以及傳統(tǒng)警務合作機制無法適應新形勢區(qū)域警務合作需要等現(xiàn)實問題，與歐美國家區(qū)域警務合作實踐相比也欠完善， 但是近年來我國的跨區(qū)域警務合作實踐已取得長足進步，并在不斷地完善之中，警務合作的領域和空間也在不斷地拓展、延伸著，為進一步探索警務向部門、社會和國際合作的模式提供了有益借鑒。

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