黃學(xué)賢 吳志紅

公用企業(yè)是公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，公用事業(yè)是指“政府在基于公共利益的規(guī)制下，由公用企業(yè)通過基礎(chǔ)設(shè)施向公眾提供普遍服務(wù)的公共性事業(yè)的總稱”①。公用企業(yè)在歷史上曾有過不同的法律身份，對(duì)當(dāng)時(shí)公用事業(yè)的發(fā)展都產(chǎn)生了重要的影響，而我國在推行公用事業(yè)市場(chǎng)化過程中，公用企業(yè)的私法人身份成為追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的合法性基礎(chǔ)，從而使社會(huì)公眾的福利受到損害。本文擬對(duì)歐洲主要國家公用企業(yè)公、私法人身份演變的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)新中國成立以來公用企業(yè)公、私法人身份的演變和問題進(jìn)行分析，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，對(duì)我國公用企業(yè)法律身份的相關(guān)問題進(jìn)行一番思考。

歐洲主要國家公用企業(yè)法律身份演變的經(jīng)驗(yàn)

(一)公用企業(yè)由公法人向私法人轉(zhuǎn)變是歐洲各國共同的趨勢(shì)

歐洲各國的公用企業(yè)在近代歷史上都經(jīng)歷了一個(gè)由公法人向私法人身份的演變過程。

由于公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有民生必須性，可替代性弱，因此在傳統(tǒng)上被大陸法系國家作為國家所承擔(dān)的基本職能之一，公用企業(yè)主要被界定為公法上的主體。德國行政法對(duì)公用企業(yè)的具體稱謂是“公企業(yè)”，即“國家或公共團(tuán)體自己直接為社會(huì)公共利益所經(jīng)營(yíng)之非權(quán)力事業(yè)”②，是公營(yíng)造物法人的一種。公企業(yè)來源于人民繳納的稅金，應(yīng)該追求公共性，不宜以追求利潤(rùn)最大化為考慮，公企業(yè)負(fù)有一些私企業(yè)所不具有的義務(wù)，如公用負(fù)擔(dān)、強(qiáng)制利用等。法國自19世紀(jì)到20世紀(jì)90年代一直將公用事業(yè)定位為公務(wù)范圍，由政府承擔(dān)供給責(zé)任，從19世紀(jì)起主要由私人以特許的方式經(jīng)營(yíng)管理，至第二次世界大戰(zhàn)前后，法國政府開展國有化運(yùn)動(dòng)將公用事業(yè)收歸國有，公用事業(yè)成為工商業(yè)公務(wù)的重要內(nèi)容。在英國，公用事業(yè)市營(yíng)或者國營(yíng)有著悠久的歷史，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后的1945年至1951年的工黨政府執(zhí)政期間，其所實(shí)施的國有化計(jì)劃使得主要的公共事業(yè)、交通和能源供應(yīng)等都由國家掌握。英國承擔(dān)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)的是工商業(yè)公法人，工商業(yè)公法人由公共所有，受公共機(jī)構(gòu)控制，同時(shí)具有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，自負(fù)盈虧。③

自20世紀(jì)70年代開始，公共事業(yè)民營(yíng)化浪潮推動(dòng)著西方各國將公用事業(yè)先后納入民營(yíng)化的軌道，英國、德國和法國等歐洲國家將公用事業(yè)民營(yíng)化的主要手段是私有化，即出售公用企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)，使其成為私人所有的企業(yè)。英國是最早對(duì)公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革的國家，在撒切爾夫人政權(quán)的第二任階段(1984～1987年)，電信、煤氣等傳統(tǒng)公用事業(yè)行業(yè)開始實(shí)施民營(yíng)化，自來水、電力、鐵路、郵政等行業(yè)在撒切爾夫人政權(quán)第三任階段(1988～1990年)和90年代以后陸續(xù)展開。相關(guān)的公法人陸續(xù)被撤銷，取而代之的是私法人身份的公用企業(yè)。德國和法國的公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程相對(duì)較為滯后，這與兩國對(duì)公用事業(yè)公益性質(zhì)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)密切相關(guān)，但是隨著歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的發(fā)展，私有化日益成為公共企業(yè)服務(wù)參與國際競(jìng)爭(zhēng)的有力工具，同時(shí)，官僚作風(fēng)盛行、效益低下等公法人體制導(dǎo)致的問題也日益凸顯出來，德國和法國遂開始展開公用事業(yè)民營(yíng)化改革。德國在1987年和1989年分兩次將在漢莎航空股份公司的股份從74．3%減少為51．6%;在1989年將德國聯(lián)邦郵政改組為郵政服務(wù)、郵政銀行、遠(yuǎn)程通訊三個(gè)部門，并于90年代進(jìn)一步將這三個(gè)部門改組成獨(dú)立的股份公司;在1993年12月制訂了鐵路民營(yíng)化政策，將德國聯(lián)邦鐵路(DB)和德意志帝國鐵路(DR)合并成新的股份公司德國聯(lián)邦鐵路(DB);進(jìn)入21世紀(jì)之后，水務(wù)也實(shí)行了民營(yíng)化。法國在20世紀(jì)90年代先后成立了法國電力公司(EDF)、法國燃?xì)夤?GDF)、法國國營(yíng)鐵路公司(SNCF)、巴黎交通管理局(RATP)、巴黎機(jī)場(chǎng)公司(Aéroports de Paris)、郵政(La Poste)、法國電信(France Télécom)等民營(yíng)企業(yè)。

歐洲各國公用企業(yè)由公法人向私法人身份的轉(zhuǎn)變表明，公用事業(yè)既可以由公法人承擔(dān)，也可以由私法人承擔(dān)，公用企業(yè)法律身份的轉(zhuǎn)變代表了歐洲各國對(duì)公用事業(yè)的性質(zhì)與其經(jīng)營(yíng)主體的法律身份之間關(guān)系在認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)上，歐洲各國均認(rèn)為公用事業(yè)的公益性質(zhì)與公用企業(yè)的公法人身份應(yīng)當(dāng)保持一致，并且公用事業(yè)的公共利益屬性只能通過公用企業(yè)的公法人身份來保證，公用企業(yè)的公法人身份是國家對(duì)公用事業(yè)承擔(dān)責(zé)任的重要表現(xiàn)。新公共管理運(yùn)動(dòng)將企業(yè)精神引入了公共領(lǐng)域，歐洲各國開始認(rèn)識(shí)到，公用事業(yè)的公共利益屬性不一定非得通過公法人身份的主體來實(shí)現(xiàn)，由社會(huì)上的私法人通過企業(yè)化的運(yùn)作會(huì)更加有利于促進(jìn)公用事業(yè)的效益，并且可以節(jié)省行政成本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。公用企業(yè)由公法人向私法人身份的轉(zhuǎn)變意味著公用事業(yè)的公益性質(zhì)與提供公用事業(yè)的公用企業(yè)的法律身份類型沒有必然聯(lián)系。

(二)公用企業(yè)的法律身份并不影響公、私法在公用事業(yè)領(lǐng)域的交叉適用

在歐洲國家，公用企業(yè)在傳統(tǒng)上雖然是公法人，其本身的組織形式卻是企業(yè)形式，公企業(yè)在制造商品或提供服務(wù)的形態(tài)與私企業(yè)并無不同，因此需要服從私法上契約自由原則的約束，原則上適用私法規(guī)則。但是公企業(yè)與私企業(yè)仍然具有根本差異。德國的公企業(yè)適用“行政公司法”理論，該理論認(rèn)為公企業(yè)是以私法組織形式從事行政任務(wù)，因此仍屬于實(shí)質(zhì)意義之行政，應(yīng)該受到公法的補(bǔ)充與修正，具體表現(xiàn)為:公共任務(wù)履行之確保;在公司違法之情形下事業(yè)主管機(jī)關(guān)應(yīng)享有采取充分干預(yù)措施之影響可能性以達(dá)糾正目的;建立有效之聯(lián)結(jié)機(jī)制與組織體系，以及明文規(guī)定母體行政組織的監(jiān)督權(quán)，在必要時(shí)可以代替其他規(guī)定與權(quán)限。④法國的公用事業(yè)屬于工商業(yè)公務(wù)，工商業(yè)公務(wù)原則上受私法支配和普通法院管轄，主要管轄范圍是工商業(yè)公務(wù)內(nèi)部工作人員的地位和工商業(yè)公務(wù)與使用者之間的關(guān)系。但是工商業(yè)公務(wù)的公務(wù)屬性決定了其在某些方面仍然受公法的支配，其中最重要的就是仍需遵守“公務(wù)的繼續(xù)性”、“公務(wù)的適應(yīng)性”、“公務(wù)的平等”憲法性公務(wù)三原則。英國雖然沒有明顯的公、私法之分，公用企業(yè)并不是英王的代理人，具有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，自負(fù)盈虧，但是公用企業(yè)屬于公法人，公法人是“在具有一般職權(quán)范圍內(nèi)的中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，享有一定的獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格并從事某種特定的公共事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)”⑤。國家與公用企業(yè)之間也具有更加密切的關(guān)系，部長(zhǎng)對(duì)企業(yè)不僅擁有人事任免權(quán)，對(duì)企業(yè)的預(yù)算和資金進(jìn)行財(cái)政上的控制，對(duì)涉及“國家利益”、“國家安全”事項(xiàng)頒布一般性的政策指令，而且在法律授權(quán)范圍之外還有很多其他非正式途徑影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，這些都是公有制框架內(nèi)的內(nèi)部自由裁量權(quán)。

公用事業(yè)民營(yíng)化改革后，公用企業(yè)雖然轉(zhuǎn)變?yōu)樗椒ㄈ?，原則上適用私法，但是公用企業(yè)所承載的公法上的公益任務(wù)并沒有被弱化，公法對(duì)公用企業(yè)的關(guān)注從身份開始轉(zhuǎn)向行為，根據(jù)公用企業(yè)的行為是否涉及“生存照顧”(即是否涉及提供持續(xù)的公用事業(yè)服務(wù))來判斷公、私法的適用，在涉及“生存照顧”的行為領(lǐng)域，公用企業(yè)仍被視為履行公共任務(wù)的公法人，需要遵守相應(yīng)的行政程序規(guī)定，并接受司法審查。

(三)公用企業(yè)公、私法人身份的轉(zhuǎn)變伴隨著國家對(duì)公用事業(yè)規(guī)制模式的變革

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿姆斯莊等人從產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度將國有化看做是一種特殊的規(guī)制方式，即內(nèi)生規(guī)制，對(duì)應(yīng)于美國所采取的對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外生規(guī)制。德國、法國、英國等歐洲國家在傳統(tǒng)上將公用企業(yè)定位為公法人，主要原因在于對(duì)公用事業(yè)公益性質(zhì)的認(rèn)定，同時(shí)也因?yàn)樵擃I(lǐng)域具有投資周期長(zhǎng)、投資額巨大、成本回收周期長(zhǎng)等特殊的經(jīng)濟(jì)特征。公用事業(yè)社會(huì)福利最大化目標(biāo)和特殊的經(jīng)濟(jì)特征導(dǎo)致歐洲國家對(duì)公用事業(yè)普遍采取了國有制這種內(nèi)生規(guī)制模式，國有制是對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行全面規(guī)制的極端，因?yàn)橛蓢宜械墓ㄖ黧w進(jìn)行經(jīng)營(yíng)顯然更容易實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的公益目標(biāo)，同時(shí)可以有效降低規(guī)制成本和規(guī)制難度。

公用事業(yè)民營(yíng)化中，在公用企業(yè)的法律身份發(fā)生變化的同時(shí)，歐洲各國對(duì)公用企業(yè)的規(guī)制模式也發(fā)生了變化，外生的規(guī)制模式逐漸取代了國有制下的內(nèi)生規(guī)制模式。英國是公共事業(yè)民營(yíng)化的先鋒，其應(yīng)對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化所建立的規(guī)制機(jī)構(gòu)體系也最具代表性。英國建立了“總監(jiān)”(Director General)輔之以單獨(dú)的辦公室的規(guī)制機(jī)構(gòu)模式，如電信規(guī)制辦公室、自來水服務(wù)規(guī)制辦公室、鐵路規(guī)制辦公室、燃?xì)馀c電力市場(chǎng)管理局等，同時(shí)在特定公用事業(yè)行業(yè)還設(shè)立了消費(fèi)者代表組織對(duì)獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，如電信消費(fèi)者代表委員會(huì)、自來水顧客服務(wù)委員會(huì)、鐵路使用者咨詢委員會(huì)等。

規(guī)制模式的改變也意味著國家對(duì)公用事業(yè)承擔(dān)公共責(zé)任的形式發(fā)生了改變，這在大陸法系引起了重新分配國家與社會(huì)責(zé)任的討論。德國公法界從國家執(zhí)行行政任務(wù)密度的角度將國家責(zé)任由強(qiáng)至弱區(qū)分為履行責(zé)任、保障責(zé)任和網(wǎng)羅責(zé)任。履行責(zé)任是指國家或其他公法人自行從事特定任務(wù)之責(zé)任;保障責(zé)任是指特定任務(wù)雖由國家或其他公法人以外之私人與社會(huì)執(zhí)行，但是國家或其他公法人必須擔(dān)負(fù)起擔(dān)保私人與社會(huì)執(zhí)行任務(wù)之合法性，尤其是積極促其符合一定公益與實(shí)現(xiàn)公共福祉之責(zé)任;網(wǎng)羅責(zé)任則著重于國家的備位功能，僅于具公益性之規(guī)制目的無法由私人與社會(huì)達(dá)成致規(guī)制失靈時(shí)，此項(xiàng)潛在的國家履行責(zé)任始被予以顯性化，網(wǎng)羅責(zé)任是具有結(jié)果取向的國家責(zé)任。⑥顯然，公用企業(yè)由公法人向私法人轉(zhuǎn)變后，國家對(duì)公用事業(yè)的責(zé)任也由履行責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ县?zé)任和網(wǎng)羅責(zé)任。

建國后我國公用企業(yè)法律身份的演變及問題

(一)我國公用企業(yè)由公法人向私法人的演變

可以將新中國成立之后對(duì)公用企業(yè)法律身份的界定分為兩個(gè)階段:1949年建國后至1986年《民法通則》頒布之前和1986年《民法通則》頒布之后至今。

1．1949年建國后至1986年《民法通則》頒布之前:公用企業(yè)實(shí)際屬于公法人

在這一階段，由于我國處于進(jìn)行社會(huì)主義改造和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，同時(shí)法制建設(shè)較為落后，因此對(duì)我國的公用企業(yè)并沒有明確的法律身份定位。1963年7月發(fā)布的《國家編制委員會(huì)關(guān)于劃分國家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見》(草案)將單位區(qū)分為國家機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位和國營(yíng)企業(yè)單位;1965年3月國家計(jì)委、勞動(dòng)部、財(cái)政部、編委發(fā)布了《關(guān)于一九六五年的勞動(dòng)工資計(jì)劃和編制管理的聯(lián)合通知》，在其所附的事業(yè)單位劃分目錄中，明確規(guī)定電視臺(tái)、公用事業(yè)單位［城市規(guī)劃院(室)、市政養(yǎng)護(hù)處(隊(duì))、綠化隊(duì)、公園、動(dòng)物園、房管所、環(huán)衛(wèi)處(所)等］屬于事業(yè)單位，而未將本文所指的公用企業(yè)列入其中，由此可以推論，公用企業(yè)在當(dāng)時(shí)被歸類為國營(yíng)企業(yè)單位。雖然被劃分為國營(yíng)企業(yè)單位，但是仍可以推論出當(dāng)時(shí)的公用企業(yè)實(shí)際屬于公法人。

首先，從所承擔(dān)的任務(wù)來看，公用企業(yè)承擔(dān)的是公共任務(wù)。在這一階段，公用企業(yè)實(shí)際承擔(dān)著兩種公共職能:一是提供公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)，而在當(dāng)時(shí)公用事業(yè)被視為進(jìn)行工業(yè)建設(shè)所引起的城鎮(zhèn)化這種客觀現(xiàn)象的福利性配套措施，是理所當(dāng)然應(yīng)由國家承擔(dān)的公共任務(wù);二是公用企業(yè)作為“單位”承擔(dān)著公共資源再分配的公共任務(wù)。單位是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特有的一級(jí)社會(huì)單元，由各級(jí)政府出資創(chuàng)設(shè)，每個(gè)單位都有一個(gè)與之對(duì)應(yīng)的主管部門，單位內(nèi)部任職的管理者和專業(yè)人員都納入干部編制，單位自身是一個(gè)公共資源分配和再分配的樞紐，承擔(dān)著將從國家分配來的公共資源和公共服務(wù)分配給個(gè)人的公共職能。⑦

其次，當(dāng)時(shí)對(duì)國營(yíng)企業(yè)單位、事業(yè)單位和國家機(jī)關(guān)單位的劃分不具有絕對(duì)意義。我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)管理體制，在這種體制下，計(jì)劃無所不包，行政的、企業(yè)的、事業(yè)的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的，全部由計(jì)劃進(jìn)行規(guī)定和分配。這種背景使得國家機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位和國營(yíng)企業(yè)單位并不是截然分離的，而是具有千絲萬縷的聯(lián)系。第一，公用企業(yè)在組織上依附于政府。在外部，每個(gè)公用企業(yè)都有相應(yīng)的主管部門，公用企業(yè)也因主管部門的行政級(jí)別不同而被分為不同的行政級(jí)別;在內(nèi)部，公用企業(yè)的組織管理在當(dāng)時(shí)非常重視編制制度，公用事業(yè)單位的人事管理按照身份劃分為干部和工人，前者是管理人員和技術(shù)人員，由國家人事部門統(tǒng)一管理，編制由政府主管部門確定，并根據(jù)核定編制確定財(cái)政撥款。這種行政管理和編制體制是政府作為公用事業(yè)唯一提供主體的必然體現(xiàn)，公用企業(yè)也自然被認(rèn)定為中央或地方政府提供公共服務(wù)的代理人，公用事業(yè)單位被看做是政府機(jī)關(guān)單位的延伸。第二，事業(yè)單位與企業(yè)單位的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不明確。從當(dāng)時(shí)各種相關(guān)文件的規(guī)定來看，事業(yè)單位與企業(yè)單位劃分標(biāo)準(zhǔn)不明，其根本原因在于我國對(duì)事業(yè)單位的定義和標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性和模糊性。如1963年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法》(草案)是從經(jīng)費(fèi)開支的角度對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行界定;同年發(fā)布的《國家編制委員會(huì)關(guān)于劃分國家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見》(草案)是從所有制形式和從事活動(dòng)的產(chǎn)出特征進(jìn)行界定;而1984年全國編制工作會(huì)議制定的《關(guān)于國務(wù)院各部門直屬事業(yè)單位編制管理試行辦法》(討論稿)則是從所從事活動(dòng)的目的的角度來進(jìn)行界定。雖然三個(gè)文件也有表述相同的部分，即事業(yè)單位的功能是從事社會(huì)福利、服務(wù)性活動(dòng)，具有社會(huì)公益性，但這恰恰是一個(gè)具有彈性的范圍，因?yàn)閺暮暧^的角度來說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國營(yíng)企業(yè)的功能也都是為了促進(jìn)社會(huì)公共利益，以此作為劃分事業(yè)單位和企業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)顯然過于寬泛。

可見，在我國建國后至20世紀(jì)80年代中期這段時(shí)期內(nèi)，公用企業(yè)實(shí)際上兼具了事業(yè)單位從事社會(huì)福利供給和國營(yíng)企業(yè)單位從事社會(huì)生產(chǎn)的雙重屬性，而在當(dāng)時(shí)，事業(yè)單位與國營(yíng)企業(yè)單位存在的領(lǐng)域?qū)嶋H也并無明確的界限。⑧同時(shí)，在大一統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國營(yíng)企業(yè)單位也并不是真正的市場(chǎng)主體，并不具有自身的利益訴求，與國家機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位在國家出資興辦、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)公共目標(biāo)等方面具有共同性。因此可以推論，公用企業(yè)在當(dāng)時(shí)屬于國家的公法人。

2．1986年頒布《民法通則》至今:公用企業(yè)被明確規(guī)定為私法人

在這一階段，由于我國社會(huì)主義法制的逐步健全，公用企業(yè)的法律地位得以明確。最先以國家法律形式對(duì)公用企業(yè)的法律地位進(jìn)行規(guī)定的是1986年頒布的《民法通則》，該法沿用了1963年《國務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法》(草案)中對(duì)單位的基本分類，只是將原“單位”改為法人，即機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和社會(huì)團(tuán)體法人，企業(yè)法人被明確規(guī)定為民法上的私法人;接著國務(wù)院在1998年頒布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，該條例規(guī)定事業(yè)單位是“國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”，公用企業(yè)并未被列舉其中。由此可以推論，公用企業(yè)被界定為企業(yè)法人，屬于私法人主體。

另一方面，在公用事業(yè)各領(lǐng)域也相繼開始出臺(tái)行業(yè)性的立法，公用企業(yè)“企業(yè)法人”的私法主體身份進(jìn)一步得到了明確，如1990年頒布的《鐵路法》第3條第2款規(guī)定:“國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。”1994年公布的《城市供水條例》第19條規(guī)定:“城市自來水供水企業(yè)和自建設(shè)施對(duì)外供水的企業(yè)，必須經(jīng)資質(zhì)審查合格并經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)后，方可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！?995年頒布的《電力法》根據(jù)電力生產(chǎn)和輸送的不同階段分別規(guī)定了“電力企業(yè)”和“供電企業(yè)”。1997年由原建設(shè)部發(fā)布的《城市燃?xì)夤芾磙k法》第17條規(guī)定:“燃?xì)夤?yīng)企業(yè)，必須經(jīng)資質(zhì)審查合格并經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)，方可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”1986年頒布、2009年修訂的《郵政法》第5條規(guī)定:“國務(wù)院規(guī)定范圍內(nèi)的信件寄遞業(yè)務(wù)，由郵政企業(yè)專營(yíng)?！?/p>

由上面的法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期我國公用企業(yè)的法律性質(zhì)在法律規(guī)定上是比較明確的，公用企業(yè)仍然是企業(yè)，但是已轉(zhuǎn)變?yōu)樗椒ㄈ恕?/p>

(二)我國公用企業(yè)法律身份界定存在的問題

在公用企業(yè)屬于公法人階段，國有制的模式在客觀上可以集中有限的資源進(jìn)行公用事業(yè)建設(shè)，對(duì)建國之初我國公用事業(yè)的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。但是公用企業(yè)作為公法人也帶來了許多弊端:政府單一的投資和經(jīng)營(yíng)模式使得公用事業(yè)運(yùn)行機(jī)制官僚化和效率低下;公用事業(yè)領(lǐng)域供求關(guān)系發(fā)生倒掛;公用事業(yè)建設(shè)進(jìn)程滯后于工業(yè)化和城市化進(jìn)程等。另外，當(dāng)時(shí)公用企業(yè)公法人的身份也并不是出于促進(jìn)社會(huì)公益而主動(dòng)進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，而是在當(dāng)時(shí)歷史條件下的唯一選擇。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，公用企業(yè)公法人身份存在的歷史條件已不復(fù)存在，當(dāng)時(shí)所引起的種種問題也成為促使我國開始推行公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的客觀基礎(chǔ)。

20世紀(jì)80年代中期以后，我國的公用企業(yè)被明確規(guī)定為民法上的企業(yè)法人，這一規(guī)定在實(shí)踐中同時(shí)引發(fā)了公用事業(yè)未充分市場(chǎng)化和過度市場(chǎng)化的問題。

1．公用事業(yè)未充分市場(chǎng)化

公用事業(yè)未充分市場(chǎng)化是指，多數(shù)行業(yè)的公用企業(yè)還未成為真正的企業(yè)法人，依然具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公法人的某些特征:

第一，從產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)來說，有的行業(yè)的公用企業(yè)尚未完全建立現(xiàn)代企業(yè)制度。如公用企業(yè)中的鐵路等行業(yè)至今仍然實(shí)行著傳統(tǒng)政企高度合一的規(guī)制體制，即“企業(yè)由政府建，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府派，資金由政府撥，價(jià)格由政府定，盈虧由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)”⑨。這些公用企業(yè)具有更多的國家公法人的特征，而不是私企業(yè)法人。

第二，在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上，我國絕大多數(shù)公用企業(yè)還不具有有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。普通市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)型企業(yè)在市場(chǎng)中無法獨(dú)占市場(chǎng)，必須通過提高自身的效率和質(zhì)量以尋求市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的勝利;而公用事業(yè)一般具有網(wǎng)絡(luò)型的特征，這決定了公用企業(yè)在一定地域范圍內(nèi)具有自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特征，而在我國傳統(tǒng)的國有體制下，許多行業(yè)的公用企業(yè)以行政權(quán)為基礎(chǔ)形成了自然壟斷和行政壟斷相結(jié)合的市場(chǎng)獨(dú)占地位，目前除了電信領(lǐng)域外，絕大部分公用事業(yè)行業(yè)并不存在有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也并不具備我國《反壟斷法》第12條第2款所規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，因此并不適用《反壟斷法》。這一市場(chǎng)結(jié)構(gòu)使得我國大部分公用事業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量低劣，價(jià)格卻居高不下，在公用企業(yè)內(nèi)部形成了高額的壟斷利潤(rùn)。

第三，公用企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的種類和價(jià)格還主要不是由市場(chǎng)決定。公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有民生必須性，具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，因此在歷史上一向是政府管控的內(nèi)容，特別是在價(jià)格方面，我國多數(shù)公用事業(yè)行業(yè)仍然實(shí)行法定價(jià)格或地方政府指導(dǎo)價(jià)，此外還有在特定歷史時(shí)期形成的特別定價(jià)和價(jià)外加價(jià)。在我國政企不分、政監(jiān)不分的現(xiàn)有體制下，這些價(jià)格規(guī)制手段往往會(huì)成為政府與公用企業(yè)結(jié)成同盟、實(shí)現(xiàn)政府“私人目標(biāo)”的手段。

2．公用事業(yè)過度市場(chǎng)化

公用事業(yè)過度市場(chǎng)化是指，由于過于強(qiáng)調(diào)公用企業(yè)的私法人身份和私法運(yùn)作，從而導(dǎo)致公用事業(yè)市場(chǎng)化改革脫離公益目標(biāo)，使公共利益遭到損害。具體體現(xiàn)為:

第一，以公用企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益替代公用事業(yè)的社會(huì)效益。我國公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革是以公用企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)化為開端的，如1993年原國家體改委、原國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合發(fā)布的《全民所有制城市供水、供氣、供熱企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)施辦法》第3條規(guī)定:全民所有制城市供水、供氣、供熱“企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的目標(biāo)是:使企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)需求，逐步成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位，成為獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的法人”。可見，公用企業(yè)的私法人身份是該階段改革重要的合法性依據(jù)，公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益成為衡量改革是否成功的重要指標(biāo)，公用企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益取代了公用事業(yè)的社會(huì)效益成為多數(shù)時(shí)候所追求的目標(biāo)。

第二，以公用企業(yè)取代政府作為承擔(dān)公用事業(yè)的責(zé)任主體。許多地方政府將公用事業(yè)市場(chǎng)化片面地理解為引進(jìn)資金和財(cái)政減負(fù)，認(rèn)為公用事業(yè)市場(chǎng)化就是將公用事業(yè)完全推給市場(chǎng)，交給具有私法人身份的公用企業(yè)來承擔(dān)，而政府因?yàn)椴辉僦苯映袚?dān)公用事業(yè)的供給，政府對(duì)公用事業(yè)所承擔(dān)的公共責(zé)任也被淡化了。

對(duì)我國公用企業(yè)公、私法人身份定位的思考

(一)公用企業(yè)公、私法人身份的界定皆應(yīng)以公用事業(yè)的發(fā)展為最終目標(biāo)

我國公用企業(yè)法律身份的演變歷史與歐洲各國有相似之處，都經(jīng)歷了由公法人向私法人的轉(zhuǎn)變。但是無論我國公用企業(yè)是公法人還是私法人，在公用事業(yè)的發(fā)展中都引起了許多問題，那么，我國的公用企業(yè)到底應(yīng)該是公法人還是私法人呢?

由于我國公用企業(yè)作為公法人有特殊的歷史背景，這些歷史條件隨著我國的改革開放已不復(fù)存在，將公用企業(yè)定位為私法人的做法似乎更加符合國際新公共管理改革的趨勢(shì)，也符合我國公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的需要。但是，在我國似乎存在著公用企業(yè)所承擔(dān)的公共任務(wù)與其私法人法律身份的矛盾。其表現(xiàn)在于，為了保護(hù)公用事業(yè)的公益性，似乎就不能落實(shí)公用企業(yè)的企業(yè)法人身份，因此，在我國改革開放前十年，公用企業(yè)曾被隔離在國有企業(yè)市場(chǎng)化改革之外，好像一旦落實(shí)了公用企業(yè)的私法人身份，公共利益就會(huì)遭受損失，比如水、電、煤氣等城市公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格一路看漲，有的地方公交改革導(dǎo)致部分線路停運(yùn)等。理順公用事業(yè)的公益性與公用企業(yè)的私法人身份之間的關(guān)系已成為繼續(xù)推行我國公用事業(yè)市場(chǎng)化改革必須解決的課題。

其實(shí)，在我國有關(guān)的改革文件和法律規(guī)范中對(duì)公用事業(yè)的公益性與公用企業(yè)的法律身份之間的關(guān)系已經(jīng)有所反映，如建設(shè)部在2002年出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》第1條規(guī)定，市政公用行業(yè)市場(chǎng)化“以確保社會(huì)公眾利益，促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展”為目的。第4條中規(guī)定:“市政公用企業(yè)通過合法經(jīng)營(yíng)獲得的合理回報(bào)應(yīng)予保障。若為滿足社會(huì)公眾利益需要，企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)低于成本或企業(yè)為完成政府公益性目標(biāo)而承擔(dān)政府指令性任務(wù)，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼?！币虼耍瑢?duì)公用企業(yè)法律身份的定位只是手段，而促進(jìn)公用事業(yè)的發(fā)展、提升社會(huì)公益水平才是目標(biāo)。從西方各國的經(jīng)驗(yàn)來看，公用企業(yè)可以是公法人，也可以是私法人，公用企業(yè)法律身份在不同時(shí)期的演變不過是為了達(dá)成公用事業(yè)公益發(fā)展目標(biāo)的手段而已，民營(yíng)化的進(jìn)程和效果最終都必須以公用事業(yè)整體效益是否得到提升為衡量標(biāo)準(zhǔn)。公用企業(yè)法律身份的定位是為公用事業(yè)的公益目標(biāo)服務(wù)的，兩者是手段與目的的關(guān)系，不應(yīng)以公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益目標(biāo)代替公用事業(yè)的社會(huì)公益目標(biāo)，也不應(yīng)將公用企業(yè)的私法人身份作為片面尋求經(jīng)濟(jì)效益、為政府減負(fù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

(二)我國公用企業(yè)私法人的法律身份不應(yīng)排斥公法的適用

我國學(xué)界一直存在公用事業(yè)法是公法還是私法的爭(zhēng)論。其中，公用企業(yè)有無公法適用的空間也是爭(zhēng)論之一。公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的實(shí)踐已經(jīng)證明，對(duì)公用企業(yè)不能單純適用契約自由等私法原則和規(guī)則，否則公共利益就無法得到保障。

其實(shí)，在西方國家，公法與私法的適用早已不是非此即彼的相互排斥關(guān)系，行政法學(xué)也早已完善了相關(guān)理論。英國和美國的行政法都是以私法為基礎(chǔ)擴(kuò)展公法原則和規(guī)則，并沒有采用公私法二元論，因此英美法系行政法的內(nèi)容要比大陸法系豐富許多，“行政法不僅包括有關(guān)中央和地方政府結(jié)構(gòu)的法律，而且也包括有關(guān)社會(huì)服務(wù)、公用事業(yè)(例如關(guān)于自來水、煤氣、郵政服務(wù)與交通運(yùn)輸?shù)墓┙o和管理)，以及各種基于經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的或環(huán)境的原因而對(duì)私人活動(dòng)施加的控制和管理的法律(如對(duì)移民的控制、頒發(fā)許可證和市政規(guī)則)”⑩。在嚴(yán)格劃分公法和私法的大陸法系國家，將公、私法適用絕對(duì)對(duì)立化的公私法二元論早已得到學(xué)界的修正，取而代之以使公法與私法的劃分相對(duì)化的理論，如“行政私法”理論，該理論主張根據(jù)行政事務(wù)的具體情況，按照平等、比例、公正原則來選擇適用公法或私法，以實(shí)現(xiàn)公共利益。其主要表現(xiàn)之一就是公法私法化，即以私法方式實(shí)現(xiàn)公法任務(wù)，如以私法人的身份承擔(dān)公共給付義務(wù)、公法人以私法手段實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)等。德國學(xué)者沃爾夫等認(rèn)為:“行政法和私法不再是兩個(gè)相互截然分離的局部法律制度，而是靈活的、著眼于問題的、相互補(bǔ)充的法律調(diào)整方法，行政機(jī)關(guān)可以整合利用以發(fā)揮兩者的全部潛能?！保?1）

因此，我國學(xué)者完全沒有必要固守傳統(tǒng)的公私法二元論，因?yàn)橥ㄟ^理順公用企業(yè)私法人身份與公用事業(yè)公益性之間的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)公法與私法在公用事業(yè)領(lǐng)域完全有共同存在和交叉適用的空間，公用企業(yè)的私法自治要求與公眾社會(huì)福祉也可以同時(shí)得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)我國而言，實(shí)現(xiàn)公用企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，使其成為承載公用事業(yè)的市場(chǎng)主體固然重要，但是同時(shí)也應(yīng)承認(rèn)公法對(duì)公用企業(yè)契約自由的限制，尤其在市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)不間斷的服務(wù)、普遍服務(wù)等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)出公用企業(yè)的“生存保障”的角色，而不能完全適用私法自治。承認(rèn)公法對(duì)公用企業(yè)契約自由的限制，可以有效防止因片面強(qiáng)調(diào)公用企業(yè)的私法人身份而忽略其所承擔(dān)的公益性任務(wù)，致使社會(huì)公共利益遭受損害的情況發(fā)生。

(三)我國公用企業(yè)私法人身份的確立應(yīng)當(dāng)以政府的規(guī)制改革為保障

我國的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，雖然對(duì)西方各國的新公共管理理論和實(shí)踐有所借鑒，但是公用企業(yè)法律身份的轉(zhuǎn)變并沒有與政府對(duì)公用事業(yè)的規(guī)制改革有機(jī)結(jié)合，在強(qiáng)調(diào)公用企業(yè)私法人身份的同時(shí)，政府的規(guī)制改革卻相對(duì)滯后，主要表現(xiàn)有:

第一，在公用事業(yè)規(guī)制主體方面，我國還不存在真正意義上的規(guī)制主體。英國和美國的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)在當(dāng)今世界最具有代表性，它是指“具有一定法律地位和相對(duì)獨(dú)立性，依照相關(guān)法規(guī)對(duì)微觀市場(chǎng)主體實(shí)施行政管理與監(jiān)督行為的政府行政機(jī)構(gòu)”（12）。在組織上，獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)不僅獨(dú)立于被規(guī)制的公用企業(yè)，實(shí)行政企分離，而且獨(dú)立于一般的政府行政機(jī)構(gòu)，組成人員有特殊的專業(yè)知識(shí)要求，任職和經(jīng)費(fèi)都有特殊的保障，盡量避免政治的干預(yù);在規(guī)制職權(quán)方面，與一般的行政管理職權(quán)相區(qū)別，實(shí)行政監(jiān)分離，專司微觀規(guī)制，不享有宏觀調(diào)控等職能。相較之下，我國的規(guī)制主體建設(shè)還有很大差距:在規(guī)制機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置上，目前我國除電力監(jiān)管委員會(huì)以外，還不存在獨(dú)立于政府行政部門的專門規(guī)制機(jī)構(gòu)，這些規(guī)制機(jī)關(guān)實(shí)際就是政府的行業(yè)主管部門;在職權(quán)分配方面，目前我國大部分公用事業(yè)行業(yè)存在著各種行政職能部門的職權(quán)分工和交叉，這些職權(quán)分工本來就存在著種種不科學(xué)之處，再加上我國行政機(jī)構(gòu)改革的臨時(shí)性和變動(dòng)性，使得公用事業(yè)領(lǐng)域的職權(quán)分工更加混亂，直接影響到規(guī)制機(jī)構(gòu)的職權(quán)配置，致使規(guī)制機(jī)構(gòu)一方面應(yīng)該享有的規(guī)制職權(quán)并不完整，另一方面又享有了不應(yīng)該享有的職權(quán)，政監(jiān)不分甚至政企不分的現(xiàn)象依然存在。

第二，在公用事業(yè)規(guī)制內(nèi)容方面，我國的規(guī)制模式和規(guī)制手段還較為傳統(tǒng)。西方國家伴隨著公用事業(yè)民營(yíng)化所進(jìn)行的是放松規(guī)制改革，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制中的激勵(lì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制是主要內(nèi)容，其特點(diǎn)在于減少政府對(duì)市場(chǎng)的介入，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、公共環(huán)境和安全的保障。而至今為止，我國在郵政、鐵路等公用事業(yè)行業(yè)中仍然延續(xù)著政府所有、政府壟斷經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)內(nèi)部規(guī)制模式，以國家所有來代替規(guī)制，以國家壟斷經(jīng)營(yíng)來代替市場(chǎng)。在實(shí)行外部規(guī)制的公用事業(yè)行業(yè)，我國一向倚重經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，主要是市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制，而立足于保護(hù)消費(fèi)者健康、安全和保護(hù)環(huán)境的社會(huì)性規(guī)制至今還比較薄弱。對(duì)公用事業(yè)所實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制手段也同時(shí)存在規(guī)制不足與規(guī)制過度的問題，如各公用事業(yè)行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制寬嚴(yán)不一，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制缺乏完善的現(xiàn)代許可制度、招投標(biāo)制度、現(xiàn)代程序制度等相應(yīng)的配套制度。價(jià)格規(guī)制除了政府直接定價(jià)之外，采用的還主要是無益于促進(jìn)企業(yè)減低成本、提升生產(chǎn)效率的投資回報(bào)率規(guī)制模式。

公用事業(yè)市場(chǎng)化改革是一個(gè)系統(tǒng)工程。公用企業(yè)由公法人向私法人身份的演變是公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要內(nèi)容，經(jīng)營(yíng)體制改革和政府的規(guī)制體制改革是公用事業(yè)市場(chǎng)化的兩大主要領(lǐng)域，公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革需要政府規(guī)制體制改革的配套和保障，這樣才能保證公用事業(yè)在提升經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)不偏離公益目標(biāo)。

強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制體制改革的保障作用就是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公用事業(yè)所承擔(dān)的公共責(zé)任。在實(shí)踐中，我國許多地方政府對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的初始動(dòng)力來自于對(duì)資金的需求，這導(dǎo)致在我國的公用事業(yè)改革進(jìn)程中，改革往往先從吸引社會(huì)資金、放松價(jià)格規(guī)制和進(jìn)入規(guī)制入手，但是在資金問題得到緩解之后，改革進(jìn)程明顯放緩，倘若不是面臨新的壓力，規(guī)制改革通常不會(huì)延伸到更深入的領(lǐng)域。可見，我國政府對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行的市場(chǎng)化改革，很大程度上并非是出于糾正傳統(tǒng)體制下政府監(jiān)管失靈，而是在政府財(cái)政拮據(jù)的情形下不得已而為之的被動(dòng)之舉，“甩包袱”思想時(shí)常占據(jù)主流地位，這使得許多地方政府在改革中往往以經(jīng)濟(jì)效益為優(yōu)先考慮的目標(biāo)，而在政府?dāng)[脫了對(duì)公用事業(yè)的財(cái)政責(zé)任的同時(shí)，也忽略了政府對(duì)公用事業(yè)仍然負(fù)有的公共責(zé)任。必須明確的是，公用企業(yè)身份的私法化并不意味著政府將公用事業(yè)完全交給市場(chǎng)，而只是政府承擔(dān)公用事業(yè)這種公共職能的方式發(fā)生了變化，有效的規(guī)制就是政府在公用事業(yè)市場(chǎng)化過程中及以后承擔(dān)該公共責(zé)任的應(yīng)有方式。

①邢鴻飛、徐金海:《公用事業(yè)法原論》，中國方正出版社2009年版，第18頁。目前學(xué)界就公用事業(yè)的外延分為狹義、廣義和最廣義三種。狹義的公用事業(yè)即區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)，包括燃?xì)?、供熱、供水和污水處理、公共交通、垃圾回收及處理、有線電視等產(chǎn)業(yè)，區(qū)域性公用事業(yè)與我國相關(guān)立法規(guī)范中所稱的市政公用事業(yè)基本一致;廣義的公用事業(yè)包括所有網(wǎng)絡(luò)型的公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)，除了區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)之外，還包括全國性網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)，如電力、電信、郵政、鐵路、交通運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè);最廣義的公用事業(yè)除了網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)以外還包括園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生甚至水利等事業(yè)。目前我國學(xué)者多使用廣義的公用事業(yè)概念，本文也采取此概念。

②史尚寬:《行政法總論》，臺(tái)灣正大印書館1978年重刊，第149頁。

③參見張?jiān)街骶帯队姓ā?，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第406頁。

④⑥參見詹振榮《民營(yíng)化與管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第116～120、125～126頁

⑤王名揚(yáng):《英國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第67頁。

⑦參見方流芳《從法律視角看事業(yè)單位改革——事業(yè)單位法人化批判》，《比較法研究》2007年第3期。

⑧1965年3月10日國家計(jì)委、勞動(dòng)部、財(cái)政部、編委《關(guān)于一九六五年的勞動(dòng)工資計(jì)劃和編制管理的聯(lián)合通知》中也有規(guī)定。

⑨王俊豪:《中國政府管制體制改革研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第1頁。

⑩E．C．S Wade＆ A．W Bradley，Constitutional and Administrative Law，Longman Group Ltd．，10th edn．，1985，p．593．

（11）漢斯·J．沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第198～199頁。

（12）王俊豪:《壟斷性行業(yè)管制機(jī)構(gòu)的幾個(gè)理論問題》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2008年第5期。

〔責(zé)任編輯:張春莉〕