沈 煒

（上海新金山投資控股集團有限公司，上海 200540）

1 概 述

建設項目的工程變更是建設項目合同管理的重要內(nèi)容，是影響建設項目進度控制、質(zhì)量控制和投資控制的關鍵因素。從純技術層面分析，工程變更有廣義和狹義之分。廣義的工程變更包含合同變更的全部內(nèi)容，如工程量清單數(shù)量的增減、工程質(zhì)量要求的變動、規(guī)范的調(diào)整以及合同條件的修改等；而狹義的工程變更只包括傳統(tǒng)的以工程變更令形式變更的內(nèi)容，如施工技術方案的變化等。

工程變更對建設項目的實施有著巨大的影響。消極的工程變更往往導致建設項目的工期延誤、投資失控以及對勞動生產(chǎn)率產(chǎn)生的負面影響。由工程變更演變而來的工程索賠、合同爭端及訴訟，加劇了業(yè)主與承包商之間的矛盾。由于上述種種原因，國內(nèi)外建筑業(yè)一直致力于研究工程變更的起因及其對建設項目的影響。對工程變更的充分研究可以提供相關經(jīng)驗，使得業(yè)主和承包商能更好地控制工程變更，減輕工程變更對建設項目的不利影響。由于建筑產(chǎn)品生產(chǎn)的獨特屬性以及各種主客觀因素的影響，對任何一個建設項目而言，工程變更是不可避免的。因此，加強工程變更的管理與控制，對實現(xiàn)建設項目的合同管理目標具有重要的意義。

2 我國建設項目工程變更管理的七大問題

建設項目是一種特殊的產(chǎn)品，各單項工作、單位工程和分部分項工程之間存在緊密的內(nèi)在工藝聯(lián)系。頻繁的工程變更將打亂正常的作業(yè)順序，造成變更項目的緊前工序、緊后工序和相鄰工序的停工或返工現(xiàn)象。頻繁的工程變更還會增加業(yè)主和監(jiān)理工程師的組織協(xié)調(diào)的工作量，打亂業(yè)主和監(jiān)理工程師正常的工作程序；同時也使承包商的現(xiàn)場管理增加了難度。

由于工程變更會影響工期和造價，一旦業(yè)主和監(jiān)理工程師確定的變更價款和變更工期達不到承包商的期望值，而雙方又協(xié)商不成或久拖不決，勢必會帶來承包商的施工索賠；若索賠不成，進而會發(fā)展為合同糾紛和爭端。嚴重的將會導致昂貴而費時的仲裁或司法訴訟。這將會加劇承包商、業(yè)主和監(jiān)理工程師之間的矛盾，有損承包雙方的共同利益。

現(xiàn)階段我國建設項目工程變更管理方面存在以下七個方面的問題，現(xiàn)狀不容樂觀。

2.1 信息化程度低

我國建設項目工程變更管理基本處于傳統(tǒng)的紙質(zhì)狀態(tài)，工程變更管理流程缺乏計算機和網(wǎng)絡的支持。業(yè)主、承包商、設計方和監(jiān)理方的內(nèi)部及相互之間有關工程變更的處理運行效率較低。

2.2 缺乏對建設項目工程變更全過程的管理和控制

工程變更涉及建設項目實施的全過程。但是業(yè)主和監(jiān)理單位都把對工程變更管理和控制的重點放在工程實施階段，缺乏對建設項目決策階段、勘察設計階段以及項目建成后的工程變更的管理和評價。

2.3 建設項目管理機構中的變更管理職能虛空

對于工程變更的受理、評估和確認以及變更工程量的計量和變更價款的商定，業(yè)主和監(jiān)理都缺乏組織、崗位職責明確的管理機構。

2.4 對工程變更缺乏有效的評審環(huán)節(jié)

大多數(shù)項目的工程變更均缺乏對其技術、經(jīng)濟、工期、安全、質(zhì)量和工藝性等諸多因素的綜合評審。

2.5 缺乏嚴格的工程變更責任追究制度和激勵機制

大多數(shù)建設項目對工程變更的管理績效缺乏嚴格而科學的考評。項目管理人員既沒有管理工程變更的壓力，也沒有控制工程變更的動力，造成對工程變更管理的失控。

2.6 存在重索賠輕變更的錯誤觀點

在工程管理實踐中，一些承包商錯誤地把低價中標和索賠賺錢視為經(jīng)營法寶，忽視工程變更對承包商的獲利作用。其實，過多的施工索賠只會導致承包商與業(yè)主之間矛盾的加劇。因此，有經(jīng)驗的承包商不會認為索賠是獲利的唯一手段和最佳方法，而是利用工程變更的方式實現(xiàn)承包利潤的最大化。

2.7 合同變更條款急需擴充和細化

在建設部和國家工商局于1999年發(fā)布的《建設工程施工合同(示范文本)》GF—1999—0201(以下簡稱為《示范文本》)中，工程變更僅包括設計變更、其他變更和確定變更價款三項內(nèi)容。對工程變更管理實踐中出現(xiàn)的諸多問題，缺乏規(guī)范和約定。

目前，我國對于工程變更的研究限于變更的理論研究，成熟的變更信息處理、管理流程、體制建立等都處于起步階段。而第七個問題，《示范文本》已沿用近14年，其對于工程變更條款的描述共計三項，為設計變更、其他變更以及確定變更價款，對于現(xiàn)今工程變更的復雜性而言已遠遠不夠，應積極調(diào)整有關合同條款。

3 現(xiàn)行《示范文本》中工程變更條款存在的問題

3.1 工程變更分類不明晰

將工程變更列為專門條款加以規(guī)范，但對工程變更類型的劃分過于簡單，只列出了工程設計變更和其他變更兩項。其他變更項僅僅涉及合同履行中發(fā)包人要求變更工程質(zhì)量標準，以及發(fā)生其他實質(zhì)性變更兩項內(nèi)容；但在設計變更條款中卻包含了關于承包人在施工中提出的合理化建議所涉及到對施工組織設計的更改，以及對材料設備的換用等施工措施的變更內(nèi)容。工程變更的分類不明晰，不利于準確界定發(fā)包人和承包人在各類不同工程變更活動中的責任、義務和權利，是滋生索賠和合同爭端的源頭。

3.2 缺乏對監(jiān)理工程師及承發(fā)包雙方有關工程變更權利和義務的界定

現(xiàn)行的《示范文本》通用條款規(guī)定了工程師和承發(fā)包雙方的一般權利和義務。其中監(jiān)理工程師的權利和義務共計五項，發(fā)包人的權利和義務共計九項。在所有上述權利義務條款中，均缺乏有關工程變更權利和義務的明確界定。不利于監(jiān)理工程師及承發(fā)包雙方正確履行合同，使得合同參與各方對工程變更的控制缺乏有效的合同條款支撐，對保障建設工程合同目標的實現(xiàn)勢必帶來負面的影響。

3.3 缺乏對工程變更所涉及的工程量變化與其綜合單價變化之間的定量描述

在建設工程工程量清單招投標模式下，建設工程施工合同一般為綜合單價包干合同。當發(fā)生工程變更后，相應清單項目的實際工程量可能大于或小于原招標文件約定的工程量。當兩者超過一定限額后，該部分清單項目的實際工料機消耗將會發(fā)生變化，直接影響工序成本。正是基于這一前提，一些國際工程承包合同條件對工程變更所涉及的工程量變化與其綜合單價變化之間的關系，均作了定量描述。如FIDIC 施工合同條件中規(guī)定，當實際測量的工程量清單項目的工程量增減出現(xiàn)：該項工作測出的數(shù)量變化，超過工程量表或其他資料表中所列數(shù)量的10% 以上；此數(shù)量變化與該項工作上述規(guī)定的費率的乘積，超過中標合同金額的0.01%；此數(shù)量變化直接改變該項工作的單位成本超過 1%；合同中沒有規(guī)定該項工作為“固定費率項目”等情形時，應采用新的費率或價格。

我國現(xiàn)行的《示范文本》中缺乏對工程所涉及的量價關系的定量描述，不利于監(jiān)理工程師及承包雙方合理確定工程變更價款。

3.4 缺乏對工程變更的價值工程分析和激勵措施

工程變更對建設工程的影響是多方面的。除了對工程造價的影響之外，還包括對工程實施進度、工程竣工后的使用及維護成本、環(huán)境質(zhì)量及文明施工等諸多方面的影響。因此，工程變更的合同評價涉及對工程變更的價值分析。在FIDIC 施工合同條件中專門對工程變更的價值分析進行了細化，并從四個方面描述了工程變更對工程價值可能產(chǎn)生的影響。我國現(xiàn)行的《示范文本》中缺乏對工程變更的價值分析條款；相應的激勵措施也只包括了對承包人合理化建議所獲經(jīng)濟收益的分成獎勵。

4 建設工程施工合同優(yōu)化建議

4.1 工程變更詞語定義的規(guī)范化

4.1.1 工程變更

工程變更是指施工圖紙所顯示內(nèi)容及設計施工規(guī)范、工程量清單說明等提及的該工程在設計參數(shù)、工序質(zhì)量或數(shù)量上的變更或改變。包括：任何工作的增加、減少或替換，工程所用的任何材料或貨物種類及標準的改變；從工地現(xiàn)場運走任何由承包方為本工程完成，送抵工地現(xiàn)場的任何工作、材料或貨物(不符合合同規(guī)定的工作、材料或貨物除外)；實施工程的順序或時間安排的改變。工程變更一般由設計變更，施工措施變更、條件變更、計劃變更和新增工程構成。

4.1.2 設計變更

設計變更是指建設工程施工合同履約過程中，由工程不同參與方提出，最終由設計單位以設計變更或設計補充文件形式發(fā)出的工程變更指令。常見的設計變更有：因設計計算錯誤或圖示錯誤發(fā)出的設計變更通知書，因設計遺漏或設計深度不夠而發(fā)出的設計補充通知書，以及應業(yè)主、承包商或監(jiān)理方請求，對設計所作的優(yōu)化調(diào)整等。

4.1.3 施工措施變更

施工措施變更是指在施工過程中，承包方因工程地質(zhì)條件變化、施工環(huán)境或施工條件的改變等因素影響，向監(jiān)理工程師和業(yè)主提出的對原施工措施方案的改變。施工措施變更應經(jīng)監(jiān)理工程師和業(yè)主審查同意后實施；否則引起的費用增加和工期延誤，將由承包方自行承擔。重大的施工措施變更還應征詢設計單位意見。如：在建設工程施工合同履約過程中出現(xiàn)地下流砂層或淤泥層，需采取特殊支護措施后方可繼續(xù)施工；在公路或市政道路工程的路基開挖過程中發(fā)現(xiàn)地下文物，需停工采取特殊保護措施；在建設物主體施工過程中，因市場供應原因引起混凝土攪拌方式的調(diào)整；等等。

4.1.4 條件變更

條件變更是指在施工過程中，因業(yè)主未能按合同約定提供必須的施工條件以及不可抗力的原因，導致工程無法按預定計劃實施。如業(yè)主承諾提交的工程后續(xù)施工圖紙未到，致使工程中途停頓；業(yè)主提供的施工臨時用電因電網(wǎng)緊張而斷電，導致施工生產(chǎn)無法正常進行；特大暴雨或山體滑坡導致工程停工。這類因業(yè)主原因或不可抗力原因所發(fā)生的工程變更，統(tǒng)稱為條件變更。

4.1.5 計劃變更

計劃變更是指在施工過程中，業(yè)主因上級指令、技術因素或者經(jīng)營需要，調(diào)整原定施工進度計劃，改變施工順序和時間安排。如商品房開發(fā)項目根據(jù)銷售進展性況，一部分房屋需提前竣工，另一部分房屋適當延遲交付。這類變更就是典型的計劃變更。

4.1.6 新增工程

新增工程是指在施工過程中，業(yè)主擴大建設規(guī)模，增加原招標工程量清單之外的建設內(nèi)容。

上述六個名詞定義了工程變更以及組成工程變更的五個常見工程變更類型的定義。其有利于合同條款使用方準確把握工程變更的內(nèi)涵和外延，掌握工程變更的本質(zhì)屬性；有利于合同參與各方尤其是建設項目業(yè)主方合理制訂工程變更的管理流程，分解工程變更的管理職責，實現(xiàn)工程變更管理與建設項目全過程管理的有效街接；有利于合同條款使用方在編制工程變更文件或?qū)嵤┕こ套兏螅軠蚀_界定所屬工程變更的類型，明確工程變更的責任主體，合理地開展工程變更所涉及的工程價款和工期的補償；有利于使合同參與各方能積累各類工程變更的詳細資料，便于分析各類工程變更的生成規(guī)律和分布規(guī)律；有利于在合同專用條款中約定不同工程變更的處理原則和權限規(guī)定，方便合同條款的細化處理，增強工程變更條款的可操作性。

4.2 明確合同參與各方在工程變更活動中的一般權利與義務

4.2.1 監(jiān)理工程師在工程變更活動中的一般權利與義務

(1)在專用條款授權的范圍和規(guī)定的時限內(nèi)，審批承包商提出的工程變更建議書；屬于設計變更的，則需報設計單位確認后執(zhí)行。對于超出專用條款授權范圍的工程變更，監(jiān)理工程師應在規(guī)定的時限內(nèi)，向發(fā)包人提出自己的審核意見。

(2)監(jiān)理工程師有義務獨立地向發(fā)包人提出工程變更的建議。

(3)監(jiān)理工程師有權利分享其所提出的工程變更給發(fā)包人帶來的收益。分享方式及比例由雙方在專用條款中約定。

4.2.2 發(fā)包人在工程變更活動中的一般權利與義務

(1)在專用條款約定的范圍和時限內(nèi)，審批承包人或監(jiān)理工程師提出的工程變更建議書。若屬設計變更，則需報設計單位確認后執(zhí)行。

(2)對設計單位直接發(fā)生的工程設計變更文件，進行技術經(jīng)濟評價；在專用條款約定的時限內(nèi)，將評價結果反饋設計單位，經(jīng)設計單位再次確認或修改調(diào)整后組織承包人實施。

4.2.3 承包人在工程變更活動中的一般權利與義務

(1)承包人有義務獨立地向監(jiān)理工程師或發(fā)包人提出工程變更的建議。

(2)承包人有權利分享其所提出的工程變更給發(fā)包人帶來的收益。分享方式及比例由雙方在專用條款中約定。

該條款分別規(guī)定了監(jiān)理工程師、發(fā)包人和承包人三方在工程變更活動中的一般權利與義務。在合同條款中規(guī)定合同參與各方工程變更的權利與義務，有利于明晰建設項目實施過程中合同參與各方在工程變更活動中的主體地位，規(guī)范建設項目實施過程中合同參與各方的主體行為，使建設項目主體各方在工程變更的動態(tài)博弈中實現(xiàn)利益均衡和共享。該條款中關于監(jiān)理工程師和承包人有權利分享其所提出的工程變更給發(fā)包人帶來的收益規(guī)定，可有效地激發(fā)監(jiān)理工程師和承包人的主觀能動性，引導積極的工程變更，減少消極的工程變更，防范惡意工程變更的發(fā)生。

4.3 工程變更價款的確定

(1)工程變更不計取措施費用。承包人投標文件中填寫的措施項目金額或單價，應被視為包含根據(jù)合同進行施工的全部工程。包括發(fā)包人、監(jiān)理工程師和設計單位根據(jù)合同條款所發(fā)出的任何工程變更指令。

(2)工程變更引起的工程數(shù)量變化超過工程量清單所列數(shù)量10% 以上時，應采用新的費率或單價。但是，任何一份工程變更指令內(nèi)因同一事由引起的相關變更內(nèi)容所產(chǎn)生的增減費用，合計不超過專用條款約定金額時，均不構成任何調(diào)整，即合同金額不會因該變更項目作出調(diào)整。若上述變更項目增減費用超過專用條款約定金額時，該項變更費用應在合同金額中作出調(diào)整。

(3)變更項目單價的確定原則：合同中已有適用于變更工程的價格，按合同已有的價格變更合同價款；合同中只有類似于變更工程的價格，可以參照類似價格變更合同價款；合同中沒有適用或類似于變更工程的價格，由承包商提出適當?shù)淖兏鼉r格，經(jīng)投資監(jiān)理工程師及業(yè)主確認后執(zhí)行；

(4)承包方在雙方確定變更后 14 d 內(nèi)不向投資監(jiān)理工程師及業(yè)主提出變更工程價款報告時，視為該項變更不涉及合同價款的變更。

(5)投資監(jiān)理工程師應在收到變更工程價款報告之日起14 d 內(nèi)予以確認。投資監(jiān)理工程師無正當理由不確認時，自變更工程價款報告送達之日起 14 d 后，視為變更工程價款報告已被確認。

(6)投資監(jiān)理工程師或業(yè)主不同意承包商提出的變更價款，按關于合同爭議的約定處理。

(7)因承包商自身原因?qū)е碌墓こ套兏?，承包商無權要求追加合同價款。

(8)工程變更的價值分析。變更對工程價值的影響應從以下四個方面評估：加快竣工；降低發(fā)包人的工程施工、維護或運行的費用；提高發(fā)包人的工程竣工的效率或價值；給發(fā)包人帶來其他利益。

該條款分別規(guī)定了工程變更項目的調(diào)價條件、工程變更項目單價的確定原則、工程變更項目調(diào)價時限和工程變更項目取費原則。

工程變更項目的調(diào)價條件是該條款的核心內(nèi)容。工程變更項目的調(diào)價條件是建設工程施工合同履行過程中涉及承發(fā)包雙方利益的關鍵條款。我國自 2003年 7月全面推行工程量清單計價模式后，現(xiàn)行《示范文本》中對工程量變化與清單項目單價之間的關系缺乏定量描述的問題逐漸顯現(xiàn)出來。1977年第三版 FIDIC 施工合同規(guī)定了 ±10% 以內(nèi)的工程量變化不屬于工程變更的調(diào)價范圍；1988年第四版合同規(guī)定了 ±15% 以內(nèi)的工程量變化不屬于工程變更的調(diào)價范圍；1999年新版合同則又回到了± 10%的調(diào)價范圍。JCT(Joint Contracts Tribunal，聯(lián)合合同委員會)合同則只規(guī)定了因同一事由引起的相關變更內(nèi)容所產(chǎn)生的增減費用合計不超過合同約定金額時，均不構成任何變更調(diào)整。本調(diào)整方案綜合了 1999年版 FIDIC 合同和JCT 合同關于工程變更項目的調(diào)價條件，刪除了 FIDIC 合同中不便于操作的工程變更項目調(diào)價條件以及國內(nèi)沒有經(jīng)過大規(guī)模價格測算和未獲得驗證的調(diào)價條件。如“工程量變化與該項工作規(guī)定費率的乘積，超過合同金額的0.01%”以及工程量變化直接改變該項工作的單位成本超過 1% 等。

工程變更項目單價的確定原則，仍然沿用了現(xiàn)行《示范文本》變更條款的相應內(nèi)容。此部分內(nèi)容是國際工程承包合同中的通用慣例，無需另行調(diào)整。

對工程變更項目調(diào)價時限的規(guī)定有利于提高工程變更的實施效率，最大限度地減少因延期可能帶來的變更糾紛和爭端。

該條款中的工程變更項目的取費原則有利于減少承發(fā)包雙方關于工程變更價款的糾紛，加快工程變更價款的確定進程，促使承包方在投標階段合理地評估工程變更對項目施工措施費用的影響。

該條款給出了對工程變更方案進行價值工程分析的四個途徑。工程變更方案的價值工程分析通常由變更建議方案的提出方完成。提出方通過對工程變更方案建議書的價值工程分析，為發(fā)包人或監(jiān)理工程師提供工程變更決策的依據(jù)。

4.4 工程變更的有效管理

4.4.1 工程變更權

發(fā)包人和監(jiān)理工程師可分別在專用條款約定的范圍內(nèi)發(fā)出工程變更指令，除獲得發(fā)包人或監(jiān)理工程師指令外，承包人不得擅自作出任何變更。除非在特殊情況下，發(fā)包人或監(jiān)理工程師可書面批準承包人除遵照發(fā)包人和監(jiān)理工程師指令以外而作出的任何工程變更。任何發(fā)包人或監(jiān)理工程師要求的或發(fā)包人和監(jiān)理工程師隨后追加的工程變更，均不會使合同失效。

在此規(guī)定中明確了監(jiān)理工程師和發(fā)包人發(fā)布工程變更指令的權利。此項規(guī)定有利于合理劃分工程變更活動中管理層和執(zhí)行層的界面，促進工程變更活動的有序開展，防止工程變更現(xiàn)象的失控。

4.4.2 工程變更爭議的處理原則

承包人應按發(fā)包人或監(jiān)理工程師指示，在規(guī)定的進度內(nèi)完成變更治商工作。如果雙方對變更金額或時間安排發(fā)生爭議，經(jīng)協(xié)商未能達成一致意見，承包人不得因雙方對變更事項未達成一致意見而拒絕執(zhí)行或拖延執(zhí)行該指令。

在此規(guī)定中明確了發(fā)生爭議時工程變更指令的執(zhí)行路徑。有利于約束承包人嚴格履行合同和工程變更指令。

4.4.3 工程變更指令的執(zhí)行時限

如果承包人在工程變更指令發(fā)出后 7 d 內(nèi)不執(zhí)行或拒絕執(zhí)行該指令，發(fā)包人有權雇傭其他承包人執(zhí)行該指令。所增加的費用由承包人負責。

在此規(guī)定中明確了承包人在執(zhí)行工程變更指令時的執(zhí)行時限，以及可能發(fā)生的違約行為和承擔工程變更費用的責任主體。通過增加違約成本的方式保證工程變更指令的及時執(zhí)行，以提高工程變更的實施效率。

4.4.4 工程變更的分類管理

工程變更視其金額和對工程實施的影響程度，可分為：重大變更(一定限額以上的涉及設計方案、施工措施方案、技術標準、建設規(guī)模和建設標準等內(nèi)容的變動)、重要變更(一定限額區(qū)間內(nèi)的不屬于重大變更的較大變更)和一般變更(一定限額以下的設計差錯、設計遺漏、材料代換以及施工現(xiàn)場必須立即作出決定的局部修改等)三類。其管理權限和劃分范圍依建設項目的投資規(guī)模在專用條款中作出約定。工程變更的分類管理有利于提高發(fā)包方管理資源的利用效率，實現(xiàn)工程變更的分級管理，提高工程變更的決策效率。

5 結 語

由于工程變更的形成具有復雜的背景因素，工程變更的管理與控制涉及業(yè)主、設計方、監(jiān)理方和承包商等諸多建設項目主體。筆者對建設項目工程變更的問題提出的優(yōu)化建議僅系冰山一角。在諸多方面還有待與建筑業(yè)學者和實踐工作者進一步深化研究，需要將工程建設領域工程管理人員關于工程變更的管理知識和經(jīng)驗形成知識系統(tǒng)，應用于工程變更的管理咨詢和決策支持。此外，建設領域其他建設工程合同變更的條款同樣需要調(diào)整和完善。如建設工程設計合同、建設工程勘察合同、建設工程委托監(jiān)理合同以及各類建設工程咨詢合同等。總之，建設項目的工程變更研究是一項復雜而艱巨的工作任務，任重而道遠。提高我國工程建設領域工程變更管理的理論和實踐水平，對于豐富我國建設工程管理理論，提升我國工程建設領域合同管理能力，具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。