張 旭

(中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

2006年，教育部、財(cái)政部、人事部、中央編辦聯(lián)合組織聯(lián)合頒布“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”(簡(jiǎn)稱“特崗教師計(jì)劃”)，是中央針對(duì)西部地區(qū)(兼顧中部)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施的一項(xiàng)特殊政策。該計(jì)劃以不改變教師管理事權(quán)為前提，在現(xiàn)有教師編制內(nèi)設(shè)立特別崗位；通過(guò)公開(kāi)招聘高校畢業(yè)生到中西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)縣縣以下農(nóng)村學(xué)校任教3年，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生從事農(nóng)村義務(wù)教育工作；旨在創(chuàng)新農(nóng)村學(xué)校教師的補(bǔ)充機(jī)制，逐步解決農(nóng)村學(xué)校師資總量不足和結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。究其頒布背景原因主要有四：決定因素是教育發(fā)展不均衡，直接原因是“代課教師清退計(jì)劃”頒布實(shí)施，客觀條件是人才分配不均衡，“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”為其提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、決定因素：教育發(fā)展不均衡

教育發(fā)展不均衡根本在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定“特崗教師計(jì)劃”作為中西部農(nóng)村地區(qū)教師補(bǔ)充機(jī)制的必然性存在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間差距拉大：就全國(guó)而言，東部發(fā)展優(yōu)于中西部，東部在吸引人才方面具有優(yōu)勢(shì)；就城鄉(xiāng)而言，城市對(duì)人才的吸引力大于農(nóng)村，這是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中必然要面對(duì)的發(fā)展不均衡問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致教育發(fā)展不均衡，主要表現(xiàn)在：就全國(guó)而言，東部地區(qū)為教師所提供的工資保障與福利待遇優(yōu)于中西部，教師為尋求自身價(jià)值最大化，難免出現(xiàn)“大江向東流”現(xiàn)象；就城鄉(xiāng)而言，城市對(duì)教師具有相當(dāng)吸引力，致使教師由農(nóng)村流向城市。

教育發(fā)展不均衡首先表現(xiàn)為教師資源分配不均衡。教師作為教育的靈魂所在，是實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵力量。針對(duì)我國(guó)中西部教師不合理流動(dòng)以及中西部農(nóng)村地區(qū)教育本來(lái)就底子薄問(wèn)題，中央出臺(tái)解決農(nóng)村地區(qū)學(xué)校教師總量與結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題的相關(guān)政策，促進(jìn)中西部農(nóng)村教育發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育均衡發(fā)展，“特崗教師計(jì)劃”作為相關(guān)政策之一應(yīng)運(yùn)而生。

二、直接原因：“代課教師清退計(jì)劃”頒布落實(shí)

代課教師出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代，是由我國(guó)教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，代課教師必然要退出歷史舞臺(tái)。這是由于：代課教師不符合法律規(guī)范；代課教師總體業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低；代課教師存在區(qū)域性特點(diǎn)，不符合教育均衡發(fā)展要求。所以，為實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展，頒布“代課教師清退計(jì)劃”勢(shì)在必行，從而出臺(tái)“特崗教師計(jì)劃”以彌補(bǔ)“代課教師清退計(jì)劃”引發(fā)的問(wèn)題就成為了題中之義。

(一)代課教師不符合法律規(guī)范

代課教師是指沒(méi)有事業(yè)編制的臨時(shí)教師。代課教師的聘用與《教師法》、《教師資格條例》相矛盾，《教師法》第三十四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教師資格、職務(wù)、聘任制度”?！督處熧Y格條例》第二條規(guī)定：“中國(guó)公民在各級(jí)各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門(mén)從事教育教學(xué)工作，應(yīng)當(dāng)依法取得教師資格”。同時(shí)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確規(guī)定：“調(diào)整優(yōu)化教師隊(duì)伍，實(shí)施教師資格準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格教師資格條件，堅(jiān)決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員，精簡(jiǎn)、壓縮中小學(xué)教學(xué)人員?！庇缮峡芍?，代課教師的存在不符合我國(guó)法律規(guī)范，這與我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家背道而馳。

(二)代課教師總體業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低

代課教師總體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高是代課教師被清退的直接原因，代課教師的顯著特點(diǎn)表現(xiàn)為：沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的師范技能培訓(xùn)；沒(méi)有取得教師資格證；知識(shí)水平不高，學(xué)歷層次偏低。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)對(duì)教育提出的要求越來(lái)越高，代課教師總體上不能滿足這一時(shí)代發(fā)展要求，代課教師的存在不利于促進(jìn)我國(guó)教育均衡發(fā)展，清退代課教師成為歷史必然。

(三)代課教師區(qū)域性體現(xiàn)

據(jù)2006年3月27日教育部新聞發(fā)布會(huì)稱：“2005年我國(guó)中小學(xué)教師約44.8萬(wàn)人，分布在農(nóng)村公辦中小學(xué)的大約有30萬(wàn)人，占農(nóng)村公辦中小學(xué)教師總數(shù)的5.9%?！钡怯捎谖覈?guó)教育發(fā)展不均衡，各地區(qū)代課教師的數(shù)量存在的較大差異：據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年山西、湖北、廣西、陜西、西藏、貴州、云南等省區(qū)小學(xué)代課教師比例均超過(guò)10%，其中大于20%的有陜西(22.4%)、西藏(29.26%)和廣西(29.63%)。[1]代課教師所體現(xiàn)的區(qū)域性特點(diǎn)規(guī)定了“特崗教師計(jì)劃”實(shí)施地區(qū)的選擇?！按n教師清退計(jì)劃”的頒布與落實(shí)，將導(dǎo)致本來(lái)師資總量與結(jié)構(gòu)就不合理的農(nóng)村地區(qū)雪上加霜。為促進(jìn)我國(guó)教育均衡發(fā)展，中央需出臺(tái)“特崗教師計(jì)劃”以彌補(bǔ)“代課教師清退計(jì)劃” 引發(fā)的問(wèn)題。

三、客觀條件：人才分配不均衡

高校擴(kuò)招致使大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)劇增，雖然為“特崗教師計(jì)劃”提供了人才儲(chǔ)備，但是大學(xué)畢業(yè)生在城鄉(xiāng)分配上卻表現(xiàn)出不均衡，加之大學(xué)畢業(yè)生缺乏合理自身定位，使得人才資源由城市自動(dòng)流向農(nóng)村缺乏可能性。國(guó)家從政策層面對(duì)大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵(lì)他們到農(nóng)村建功立業(yè)顯得尤為重要。

(一)大量人才儲(chǔ)備

高校擴(kuò)招致使大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)劇增，為方便數(shù)據(jù)分析，本文以18歲作為大學(xué)入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)年齡，分析1996—2005年10年間大學(xué)招生人數(shù)劇增推定大學(xué)畢業(yè)生劇增(如表)。

表：歷年大學(xué)招生人數(shù)與適齡入學(xué)人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

由表中可得，1996—2005年，我國(guó)大學(xué)招生人數(shù)從97萬(wàn)人激增至504萬(wàn)人，2005年的招生規(guī)模是1996年招生規(guī)模的5.20倍。大學(xué)擴(kuò)招為我國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展提供了人才儲(chǔ)備，但這僅僅是可能的勞動(dòng)力，要將可能勞動(dòng)力真正變成現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)力，讓大學(xué)畢業(yè)生服務(wù)于農(nóng)村，則需要政策的引導(dǎo)與鼓勵(lì)。

(二)城鄉(xiāng)人才資源分配不均衡

由上表可得，雖然我國(guó)大學(xué)人數(shù)相對(duì)數(shù)量龐大，但就我國(guó)適齡人口而言，2005年大學(xué)招生人數(shù)占適齡人口總數(shù)的19.93%，也就是說(shuō)仍有80.07%的適齡人沒(méi)有接受大學(xué)教育。如將我國(guó)接受大學(xué)教育的人數(shù)與我國(guó)人口總量相比，比例則會(huì)更低。由此可見(jiàn)，我國(guó)遠(yuǎn)沒(méi)有出現(xiàn)人才過(guò)?，F(xiàn)象。大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難問(wèn)題主要是由于大學(xué)生過(guò)度集中于城市，在城市形成了“人才相對(duì)過(guò)剩”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)率從1996--2005年分別為93.7%、97.1%、76.8%、79.3%、82.0%、90.0%、80.0%、70%、73%、70%，總體呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。[2]羅亞萍，張思鋒通過(guò)研究把1980—2007年大學(xué)畢業(yè)生與就業(yè)的關(guān)系劃分為兩個(gè)階段：即1980—1994年與1995—2007年。1980—1994年大學(xué)畢業(yè)生增長(zhǎng)率每提高1%，城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率會(huì)提高0.337781%，在1%水平上顯著；1995—2007年大學(xué)畢業(yè)生增長(zhǎng)率每提高1%，城鎮(zhèn)就業(yè)增長(zhǎng)率提高0.065471%，在5%水平上顯著。大學(xué)畢業(yè)生彈性從1980—1994年的0.337781下降到1995—2007年的0.065471，下降5.16倍。這一結(jié)果意味著在1995—2007年期間，大學(xué)教育對(duì)就業(yè)的促進(jìn)作用與1980-1994年相比大幅度降低。[3]大學(xué)畢業(yè)生對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)率貢獻(xiàn)下降，主要原因是在城鎮(zhèn)人才已出現(xiàn)相對(duì)過(guò)剩，然而在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)卻依然存在“人才絕對(duì)不足”問(wèn)題。

面對(duì)城鄉(xiāng)人才分配不均衡問(wèn)題，中央出臺(tái)一項(xiàng)政策進(jìn)行人才資源的合理分配，既可有效緩解我國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中出現(xiàn)的發(fā)展不均衡問(wèn)題，又可解決大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題，“特崗教師計(jì)劃”的頒布有效地將“教育均衡發(fā)展”與“大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)”結(jié)合了起來(lái)。

(三)大學(xué)生缺乏合理的自身定位

到目前為止，大學(xué)畢業(yè)生真正合理的就業(yè)觀還未覺(jué)醒，這一方面受傳統(tǒng)就業(yè)觀影響，另一方面是自我認(rèn)識(shí)能力不足。

1.傳統(tǒng)就業(yè)觀影響大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)

傳統(tǒng)就業(yè)觀是大學(xué)生不愿到貧困農(nóng)村地區(qū)工作的直接原因。首先，大學(xué)一般設(shè)在城市，大學(xué)生在城市求學(xué)四年間，逐漸習(xí)慣了城市生活，大學(xué)畢業(yè)后回到農(nóng)村工作在心理上有巨大落差。其次，家長(zhǎng)與自身期望過(guò)高。相當(dāng)一部分大學(xué)畢業(yè)生讀書(shū)是為了擺脫農(nóng)村身份，在城市里面找到一份體面工作這既是家長(zhǎng)的殷切期望，也是從農(nóng)村走出來(lái)的大學(xué)生自我發(fā)展的需求，這難免會(huì)造成城市人才過(guò)度集中，降低就業(yè)率。

2.自我認(rèn)識(shí)不足

高等教育是為培養(yǎng)高素質(zhì)的勞動(dòng)者和社會(huì)主義的建設(shè)者而服務(wù)的。隨著大學(xué)擴(kuò)招，我國(guó)高等教育已步入教育大眾化階段，傳統(tǒng)意義上的精英教育階段已成為歷史。大學(xué)生的就業(yè)意識(shí)和自我意識(shí)落后于時(shí)代發(fā)展，認(rèn)為自己接受過(guò)高等教育理應(yīng)畢業(yè)后在城市為自己找一份穩(wěn)定且收入不錯(cuò)的工作。[4]這一滯后觀念深刻影響著大學(xué)畢業(yè)生的擇業(yè)觀。

鑒于以上大學(xué)生出現(xiàn)的兩種不合理就業(yè)認(rèn)識(shí)，國(guó)家頒布“特崗教師計(jì)劃”，提高農(nóng)村就業(yè)者的社會(huì)地位，可以有效引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生由城市流向農(nóng)村，從而樹(shù)立正確的就業(yè)觀和人生價(jià)值觀。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒：“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”

湖北省教育廳通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北省的教育問(wèn)題表現(xiàn)為：在區(qū)域分布上，城區(qū)學(xué)校超編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校缺編，農(nóng)村教師數(shù)量嚴(yán)重不足；在年齡結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村50歲左右的教師居多，30歲左右的中青年教師缺乏；在學(xué)歷層次上，中專或大專學(xué)歷的教師偏多，第一學(xué)歷為本科的教師偏少；在學(xué)科分布上，傳統(tǒng)學(xué)科的教師多，外語(yǔ)、計(jì)算機(jī)教師的缺額大。針對(duì)以上教育發(fā)展不均衡問(wèn)題，湖北省于2004年啟動(dòng)“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”。湖北省在教育上呈現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，在我國(guó)中西部農(nóng)村地區(qū)也普遍存在。“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”為中央出臺(tái)政策解決中西部農(nóng)村教育問(wèn)題提供了經(jīng)驗(yàn)參考。

“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”為“特崗教師計(jì)劃”提供的具體經(jīng)驗(yàn)有：

(一)針對(duì)農(nóng)村地區(qū)?！稗r(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”是針對(duì)湖北省農(nóng)村學(xué)校教師數(shù)量不足與結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題而頒布的特殊政策?！疤貚徑處熡?jì)劃”借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)西部(兼顧中部)農(nóng)村地區(qū)教師數(shù)量不足與結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題，從國(guó)家層面頒布的旨在促進(jìn)教育均衡發(fā)展的特殊政策。

(二)招募對(duì)象是大學(xué)畢業(yè)生?！稗r(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”為提高農(nóng)村地區(qū)教師整體業(yè)務(wù)素質(zhì)而招募大學(xué)畢業(yè)生到教師數(shù)量不足的地區(qū)任教?！疤貚徑處熡?jì)劃”充分借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，將大量大學(xué)畢業(yè)生導(dǎo)向教育發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)。

(三)3年任教期限。“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”招募大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行階段性服務(wù)，這把湖北省整體發(fā)展要求與大學(xué)畢業(yè)生個(gè)人發(fā)展要求進(jìn)行了有機(jī)統(tǒng)一。“特崗教師計(jì)劃”也充分地借鑒了這一經(jīng)驗(yàn)，招募高校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)教師數(shù)量不足的學(xué)校任教3年。

(四)計(jì)劃所需經(jīng)費(fèi)以省財(cái)政為主?！稗r(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”所需經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政負(fù)擔(dān)，省教育廳設(shè)立“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃專項(xiàng)資金”用于資教生的工資性支出。“特崗教師計(jì)劃”采用這一模式，在中央設(shè)立“特崗教師計(jì)劃專項(xiàng)資金”，特崗教師工資由中央統(tǒng)一分發(fā)。

(五)直接管理經(jīng)驗(yàn)。“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”在2004、2005、2006年實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的方案為“特崗教師計(jì)劃”提供了積極參考。

五、小結(jié)

教育發(fā)展不均衡是“特崗教師計(jì)劃”頒布的決定因素，“代課教師清退計(jì)劃”、“大學(xué)擴(kuò)招”、“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”都在不同程度上促成了該政策的頒布，其存在具有歷史必然性，但我們也應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到該政策由于人員組成、地域特殊、服務(wù)年限等局限性，規(guī)定了該政策能在短期內(nèi)會(huì)取得較大成效，但非長(zhǎng)久之計(jì)。長(zhǎng)效之策仍是加大發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使人才自動(dòng)流向農(nóng)村，弱化政策在人才流動(dòng)中發(fā)揮的作用。

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