于波

【摘 要】本文分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中面對(duì)的主要問(wèn)題。并針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境連片整治；政府職能

為加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，探索出一條農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理的路子，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部于 2010 年在全國(guó)啟動(dòng)了農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工作，整治的主要內(nèi)容包括農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、農(nóng)村生活污水和垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理以及歷史遺留的農(nóng)村工礦污染治理等 5 個(gè)方面。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中面對(duì)問(wèn)題

1.1根本問(wèn)題

根本問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中的角色。一方面，在環(huán)境治理的脈絡(luò)中，地方政府首先是國(guó)家權(quán)力的代理人。它的責(zé)任是完成治理工程分解的治理目標(biāo)、任務(wù)，支配國(guó)家有著再分配性質(zhì)的環(huán)境治理投資并對(duì)上負(fù)責(zé)。另一方面，作為地方經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者的地方政府還是經(jīng)營(yíng)地方發(fā)展的主角。地方政府獨(dú)立的利益訴求成為其在項(xiàng)目運(yùn)作中進(jìn)行行為選擇的主要參照。因此， 地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理中扮演雙重角色。此時(shí)，政府在利益訴求中職能發(fā)生了扭曲。這給當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境帶來(lái)許多不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素，亦給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文化變遷帶來(lái)很多盲目性。

1.2項(xiàng)目落實(shí)中遇到問(wèn)題

目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都還沒(méi)有建立相應(yīng)的環(huán)保管理機(jī)構(gòu)，缺乏環(huán)保專業(yè)人員，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)財(cái)力大都比較困難，拿不出資金來(lái)支持農(nóng)村環(huán)境連片整治工作。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程以及取得的實(shí)際效果來(lái)看，還存在一些亟待解決的問(wèn)題。主要有選址問(wèn)題、占地問(wèn)題、設(shè)施運(yùn)行與管理的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立等。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中的對(duì)策

2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報(bào)方案需科學(xué)、準(zhǔn)確

實(shí)施環(huán)境連片整治前需要編制實(shí)施方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村按照審批的方案來(lái)實(shí)施。但是很多實(shí)施方案脫離實(shí)際，導(dǎo)致最后項(xiàng)目落實(shí)不了或不能達(dá)到理想的治理效果。如有大型沼氣項(xiàng)目用于畜禽養(yǎng)殖廢棄物的治理與綜合利用，但與村對(duì)接時(shí)本村實(shí)際情況為無(wú)集中式畜禽養(yǎng)殖，導(dǎo)致該大型沼氣項(xiàng)目最終無(wú)法實(shí)施。另一方面為是環(huán)保設(shè)施的處理能力與污染物排放量不相適應(yīng)。如污水處理站收集不到相應(yīng)處理能力的污水量，造成了很大的浪費(fèi)。

如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報(bào)的方案是在詳細(xì)的調(diào)查了解、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、收集資料的基礎(chǔ)上完成的，那么這些情況都是可以避免的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在調(diào)查、資料收集的過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)摸清示范區(qū)域的人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、畜禽養(yǎng)殖現(xiàn)狀、飲用水源狀況、環(huán)境污染及存在的突出環(huán)境問(wèn)題、現(xiàn)有的環(huán)保設(shè)施情況等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府摸清這些情況，再將此上報(bào)至方案編制部門(mén)，使其在充分掌握上述第一手資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理配置資源，使方案有較強(qiáng)的科學(xué)性、針對(duì)性、適用性和易操作性，做到即解決了突出環(huán)境問(wèn)題又充分地發(fā)揮了資金效益。

2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)科學(xué)選址

環(huán)境整治工程的選址很重要，選址不當(dāng)則可能帶來(lái)負(fù)面影響。選址基本靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)，環(huán)保部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選址確定后會(huì)繪制定界圖等相關(guān)圖件、辦理一系列相關(guān)手續(xù)。但當(dāng)項(xiàng)目興建、建設(shè)資金投入后方發(fā)現(xiàn)選址并不適合預(yù)建項(xiàng)目，造成前期投入浪費(fèi)。某鎮(zhèn)項(xiàng)目村選址確定后找有資質(zhì)部門(mén)繪制定界圖，后因土地征占問(wèn)題項(xiàng)目不能落實(shí)，只好從新選址，從新繪制。

在確定選址前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)， 做好調(diào)研工作， 深入到農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)與生活中， 廣泛聽(tīng)取農(nóng)村群眾的意見(jiàn)和建議，收集農(nóng)村環(huán)境治理的一手資料，并有效地借助環(huán)境管理部門(mén)、環(huán)保專家的力量，在涉及相關(guān)利益的多方主體共同參與討論協(xié)商的前提下，選定合理可行的位置。

2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)監(jiān)督工程質(zhì)量

環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)和施工專業(yè)性比較強(qiáng)，其工程質(zhì)量如何，會(huì)直接影響到其處理效果。目前，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施的建設(shè)一般都是由小型環(huán)保公司來(lái)承擔(dān)，設(shè)計(jì)及施工水平良莠不齊，甚至有些設(shè)施是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐摹敖ㄖ?duì)”來(lái)施工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)工程質(zhì)量缺乏監(jiān)管，質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題。結(jié)果成了形象工程、擺設(shè)工程。這一方面浪費(fèi)了資金，不能夠充分發(fā)揮資金效益，另一方面也不能夠發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境效益。

其根本應(yīng)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強(qiáng)政府地方公共服務(wù)能力建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，更重要的是體現(xiàn)在為村民服務(wù)方面。在改革開(kāi)放進(jìn)入成熟期之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以提供公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)為主的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今仍側(cè)重經(jīng)濟(jì)職能，而忽略了公共服務(wù)的職能。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把公共服務(wù)能力建設(shè)放在首位，才能盡到監(jiān)管責(zé)任。

具體操作首先在前期招標(biāo)中應(yīng)對(duì)環(huán)保公司進(jìn)行仔細(xì)的甄別和篩選，選擇有實(shí)力、信譽(yù)好的公司參與項(xiàng)目建設(shè)。在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，應(yīng)特別注重考察公司的技術(shù)實(shí)力、農(nóng)村環(huán)境治理的業(yè)績(jī)以及信譽(yù)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府請(qǐng)環(huán)保專家對(duì)環(huán)保公司的設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行認(rèn)真審查，盡量采用技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行、投資省效率高、好維護(hù)易管理的工藝。

其次各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都設(shè)有村建服務(wù)中心（或村建站）， 可將村建服務(wù)中心納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境連片整治工作專班的成員之一， 明確要求其負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目施工進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)理并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，保證農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目的工程質(zhì)量。

2.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極探索農(nóng)村環(huán)保設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制

要使環(huán)保設(shè)施長(zhǎng)期穩(wěn)定地運(yùn)行，使其能夠長(zhǎng)期發(fā)揮效益，就需要對(duì)設(shè)施進(jìn)行良好的管理和維護(hù)，而這必須要有一定的專業(yè)技術(shù)人員和資金來(lái)作保障。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)亟需建立相應(yīng)的環(huán)保管理機(jī)構(gòu)，配備環(huán)保專業(yè)人員，及相應(yīng)的財(cái)力支持。但是目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有相應(yīng)專業(yè)人才，拿不出資金來(lái)維持環(huán)保設(shè)施和垃圾車(chē)等設(shè)備的運(yùn)行，這必然使設(shè)施的運(yùn)行效果和環(huán)境效益大打折扣。

其根本在于政府政績(jī)考核制度。應(yīng)將環(huán)境治理的任務(wù)、目標(biāo)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)考核范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的“力不從心”，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)考核機(jī)制圍繞著GDP指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的雙重驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很容易將有限的財(cái)力、物力投入到短期效益中。因此，要改變農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀，必須改變現(xiàn)有的與環(huán)境政策不協(xié)調(diào)的政績(jī)考核制度，否則，再完美的環(huán)境政策在現(xiàn)實(shí)利益面前也只是一紙空文。

由于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作起步較晚， 農(nóng)村環(huán)境管理的體制還未建立起來(lái)， 現(xiàn)階段某縣已可在這方面做一些有益的探索：在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確一名副職分管環(huán)保工作，并至少配備一名環(huán)保專職干部?？h鎮(zhèn)府實(shí)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，縣黨委、政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)的重要內(nèi)容等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)多渠道解決運(yùn)行資金問(wèn)題。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都比較困難，無(wú)法落實(shí)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的所需經(jīng)費(fèi)。應(yīng)向中央和省級(jí)財(cái)政不僅申請(qǐng)建設(shè)資金，更需要申請(qǐng)運(yùn)行資金。多措并舉， 多渠道解決農(nóng)村環(huán)保經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足問(wèn)題。

3.結(jié)論

我國(guó)農(nóng)村環(huán)保工作起步較晚，基礎(chǔ)較差，歷史欠賬較多， 農(nóng)村環(huán)境連片整治也是新生事物，需要探索和解決的矛盾和問(wèn)題很多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扮演國(guó)家著權(quán)力代理人和地方經(jīng)營(yíng)者雙重身份，在農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中需認(rèn)清責(zé)任。筆者分析了農(nóng)村環(huán)境連片整治實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的問(wèn)題及解決對(duì)策，力求建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。