孟繁偉　崔志剛

【摘 要】土地收購儲備是一個系統(tǒng)性、長周期的工作，它應與城市發(fā)展同步前進。不能求之過急，根據城市發(fā)展部署逐步推進。土地儲備規(guī)模的大小收到多重因素的制約，但是對于平衡土地卻發(fā)揮了重要作用。土地規(guī)模要以調整市場為目的，并兼顧收益獲取，儲備土地應考慮多方面因素，是城鎮(zhèn)整體共同發(fā)展。

【關鍵詞】合理規(guī)范；土地儲備；保障城鎮(zhèn)建設

作為土地管理的重要組成部分，土地儲備制度，政府應加強土地調控，使市場運行規(guī)范化，節(jié)約有效的利用每一寸土地。目前我過土地市場化處于初級階段，未有相應的法律法規(guī)加以約束，加上我國自古以來遺留的土地分配問題較多，是土地市場化道路出現(xiàn)了一些問題。

1.我國土地儲備制度形成的歷史背景

1896年荷蘭最先實行土地儲備。相繼瑞典、法國、英國、美國等諸多歐洲國家在20世紀出也相繼實施土地儲備制度。由于我國長期實行土地無償、無限期劃撥供地方式，是我國土地儲備制度起步較晚。從上世紀八十年代中期我國實行城市土地使用制度改革以后，土地實行有償有限期使用，從而形成了土地市場。土地市場體制是建立城市土地儲備制度的基礎，但是由于城鎮(zhèn)存量土地的產權不明晰，管理制度存在著漏洞等方面的原因，致使我國城市土地市場存在著弊端：一是土地市場波動大，土地供求不平衡；二是政府土地收益流失嚴重；三是大量土地閑置在開發(fā)商手中。

2.多措并舉規(guī)范土地儲備

2.1多元融資，防范風險，進一步提升土地儲備資金管理水平

①盤活資金提高效率。一要始終堅持科學調度、合理安排資金，有效地盤活在帳資金，提高資金的使用效率，減少信貸資金的使用。二要加強儲備資金的監(jiān)管。由于土地儲備是一項長期的投資行為，資金投入后必須經過相當長的一個過程才能實現(xiàn)自我平衡和良性循環(huán)，因此，必須對儲備資金的使用加強管理，確保資金合理運用。三要科學地有計劃地安排儲備地塊掛牌上市，及時結回已投入的儲備成本，縮短土地儲備資金的使用周期，盡快回籠土地儲備資金，減輕資金壓力。

②千方百計落實信貸資金。一要依法、規(guī)范地向金融機構申請貸款，嚴格按照《土地儲備管理辦法》的有關規(guī)定和金融機構的要求提供相關材料。二要及時還貸保證信譽，要加強與金融機構的聯(lián)系，對到期貸款及時辦理還貸手續(xù)，保證在金融機構的良好信譽，確保已有的信貸規(guī)模不受影響。三要積極爭取擴大信貸規(guī)模，爭取金融部門的支持，給予較好的信貸資金保障，出臺適當?shù)膬?yōu)惠政策，爭取長期的低息貸款。

③嘗試其他籌資方式。一是對儲備土地進行合理經營，獲得相應經營收入，通過出租形式處理已經儲備但但尚未進行拆遷的土地。二是引進土地儲備合作伙伴。由政府批準，土地儲備機構可以和某一經濟實體達成這樣一種合作，即土地儲備機構以土地作為合作條件，而該經濟實體以資金作為合作條件；土地儲備機構利用該實體的合作資金征購土地并進行出讓前的前期開發(fā)。在合作征購、整理的土地出讓后，對投資的經濟實體按照事先合同約定給予適當回報。

2.2理順體制，明確職責，進一步規(guī)范土地儲備的行為

土地儲備工作一定要按照《土地儲備管理辦法》的要求由土地儲備機構實施。凡建設項目需要使用市區(qū)內集體土地的，由國土局依法統(tǒng)一組織征用，嚴禁用地單位和個人與農村集體經濟組織私下簽定征用土地協(xié)議。經營性房地產開發(fā)和商業(yè)、金融、旅游、娛樂、服務等第三產業(yè)用地，都必須通過招、拍、掛等方式出讓供地。歸納起來就是“三水工程，即：一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水。城鎮(zhèn)建設用地實行“五統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地、統(tǒng)一管理。有關國有企業(yè)改革改制中的土地，均由國土局、儲備中心統(tǒng)一收購或收回。對收購和征用土地要做到程序合法、補償合規(guī)。切實維護被儲備對象的合法利益。土地收購做到“四要”，即要征詢規(guī)劃、要實地詳細勘查、要認真測算費用、要按規(guī)簽訂協(xié)議。征用儲備做到“三要“，即要科學選址、要積極爭取農用地轉用計劃、要保證征地補償足額到位。

2.3把握方向，抓住機遇。進一步做好土地儲備創(chuàng)新工作

土地儲備制度的誕生，本身就是土地管理制度的一種創(chuàng)新。我縣自建立土地儲備制度以來，我們就一直沒有缺乏過創(chuàng)新意識，一直沒有停止過對土地儲備工作進行各方面的創(chuàng)新。比如，在土地儲備運作模式上，結合上海杭州的運作模式創(chuàng)造性地提出了行政指導、市場運作與土地資產管理相結合的模式；我們深知對于土地儲備這項事業(yè)來說，最為重要的就是必須要有超前性。根據“四位一體”工程的要求，我們又對農村存量建設用地的收儲進行了積極的探索和大膽的嘗試。

3.土地儲備存在“三個難點”

3.1拆遷交地難

拆遷難大家是有目共睹的。近年來，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，經濟適用房等相繼實施，房屋拆遷任務繁重，由于此項工作涉及被拆遷戶的切身利益，涉及面較廣，在具體操作中，個別地方暴露出程序不到位、補償標準不一致等問題，導致因征地拆遷爭議引發(fā)群眾信訪，一定程度上影響到社會穩(wěn)定。

3.2征地難

由于縣城范圍內的建設預留地已經基本征用殆盡。老百姓對所剩不多的土地補償期望值過高。即使按照國家規(guī)定的征地補償政策的上限進行補償，也難以與村組達成協(xié)議。有關征地過程中的基礎設施和苗木等補償?shù)恼咝悦芤彩滞怀觥?/p>

3.3收購難

一是在對企事業(yè)單位土地收購問題上，企業(yè)對自己僅有的土地資產的期望值普遍較高。他們不但要政策規(guī)定范圍內的土地補償，而且對土地改變用途后的政府凈收益也要全部或部分返還。二是城鎮(zhèn)范圍內的企業(yè)數(shù)量是有限的，隨著縣政府企業(yè)改制政策的實施，所剩企業(yè)的數(shù)量越來越少，能收購的土地也越來越少。三是土地收購補償與拆遷補償存在較大價格差距。

4.土地儲備存在“四個風險”

4.1政策風險

由于土地儲備制度是一項創(chuàng)新制度，法律法規(guī)都在逐步完善當中，實施過程中存在著很大的不確定性。政策及法律法規(guī)的制定和改變都可能直接影響投資收益。這就是政策風險。城市土地儲備是政策性很強的經濟活動，受到多種政策和法律法規(guī)的影響和制約，如產業(yè)政策、金融政策、房地產管理政策等。

4.2經營風險

風險主要體現(xiàn)有兩個方面：一是當儲備機構急需資金的時候，而需要變現(xiàn)的儲備土地還沒有被政府列入出讓計劃或規(guī)劃部門因需成片改造不能將儲備地塊單獨掛牌出讓等原因，致使儲備土地暫時無法變現(xiàn)，導致儲備機構資金鏈出現(xiàn)問題。二是儲備中心收購的地塊本身質量就不高，抑或儲備宗地將來的規(guī)劃是綠地或道路等公共設施用地，這就使得儲備地塊變現(xiàn)困難甚至無法變現(xiàn)。

4.3規(guī)劃風險

主要是指城市在發(fā)展過程中對自身的發(fā)展方向包括城市總體規(guī)劃和城市分區(qū)規(guī)劃作出調整和修改，從而給儲備機構的儲備土地帶來風險。

4.4財務風險

財務風險是指不同的財務管理方式引起使用貸款不能到期歸還的風險。財務風險主要包括融資風險和負債風險。目前融資風險主要表現(xiàn)在融資渠道單一、期限短、成本高等方面。一旦銀行貸款受阻，土地儲備工作立即受到影響。負債風險主要表現(xiàn)在目前土地儲備機構的負債率過高，且按現(xiàn)行的政策，這種高負債率很難降下來，國家在金融政策上一旦有什么風吹草動，高負債率的風險就會出現(xiàn)。

土地收購儲備制度不是簡單的“以地生財”，目的在于優(yōu)化配置城市土地資源，集約利用土地，為城鎮(zhèn)經濟長期健康發(fā)展提供資源保障。因此，對土地收購儲備制度的運作不能單純以經濟效益來衡量，還應考慮社會效益、生態(tài)效益等諸多方面，制定一套集生態(tài)、社會、經濟等為一體的評價標準，使土地收購儲備制度健康發(fā)展。

【參考文獻】

[1]土地儲備管理辦法.土地管理法.

[2]關于加強國有土地資產管理的通知 （國務院15號文件）.