張 秀 玲

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

環(huán)境污染所致大規(guī)模侵權中政府介入制度的完善

張 秀 玲

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

在認定環(huán)境污染所致大規(guī)模侵權賠償責任時，雖無需判斷加害人有無過錯，但因果關系的隱蔽性、損害的潛伏性，導致本就冗長的終極救濟途徑——司法救濟程序——更為繁雜，其帶來的正義相對于受害人的緊急需求過于滯后。為彌補這一不足，政府救助必不可少，但其救助范圍、權力限制及財政資金的使用權限等需要進一步立法明確。

環(huán)境污染；大規(guī)模侵權；政府救助；制度完善

近幾年來研究有關大規(guī)模侵權的論文比較多，但鮮有區(qū)分各種情形分別論之的，因不同的事故適用的歸責原則有所不同，加害主體也各不相同，一起論述總有疏漏。鑒于我國大氣污染問題相當突出，多地PM2.5頻繁爆表，給人體健康帶來極大損害。本文擬就環(huán)境污染導致的大規(guī)模侵權進行討論，以期為該種事故的處理提供一些借鑒。

一、環(huán)境污染所致大規(guī)模侵權的界定

(一)環(huán)境污染所致大規(guī)模侵權的概念

有關大規(guī)模侵權的界定，國內(nèi)學界普遍較為認同朱巖給出的界定：大規(guī)模侵權基于一個不法行為或者多個具有同質性的事由，如瑕疵產(chǎn)品，給大量的受害人造成人身損害、財產(chǎn)損害或者同時造成上述兩種損害的侵權行為[1]。環(huán)境污染大規(guī)模侵權因區(qū)別于其他侵權類型，其定義應有所不同，我國《侵權責任法》第六十五條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任?！蔽覈董h(huán)境保護法》第四十一條第一款規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失?！薄杜盼圪M征收使用管理條例》第十二條規(guī)定：“排污者繳納排污費，不免除其防治污染、賠償污染損害的責任和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他責任?！笨梢姯h(huán)境污染侵權行為不以行為違法為要件。因此本文在借鑒前述定義的基礎上認為，環(huán)境污染大規(guī)模侵權是指基于一個或多個具有同質性的行為，造成的受害人數(shù)量多、損失大、救濟難的環(huán)境污染侵權行為。前者如毒氣泄漏、輸油管爆裂；后者如多家企業(yè)常規(guī)排污甚至是違規(guī)排污。

(二)環(huán)境污染所致大規(guī)模侵權的特征

查遍近幾年來的大規(guī)模侵權論文，都一致認為大規(guī)模侵權的基本特征如下：加害主體單一或為有限少數(shù)、加害行為的同質性、受害人數(shù)量眾多、損害巨大、救濟困難。本文以為環(huán)境污染所致大規(guī)模侵權除具備前述這些特征之外還有自己的特征。

第一，采嚴格責任的歸責原則。在我國《侵權責任法》中使用了過錯責任、過錯推定、嚴格責任三種歸責原則。而環(huán)境污染侵權、高度危險責任、動物損害責任和產(chǎn)品責任四類情形適用的是嚴格責任原則。雖然我國《民法通則》第124條有關承擔環(huán)境污染責任的前提是“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定造成他人損害”，但根據(jù)我國《立法法》第83條規(guī)定的“特別法優(yōu)于一般法，后法優(yōu)于前法”的法律適用原則，民法通則的規(guī)定顯然屬于前法、一般法。

第二，因果關系通常不易判斷?，F(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)過程中排放的廢物往往涉及比較專業(yè)的科學知識，作為普通民眾的受害者難以知曉污染物的特性及危害性，也不知該采取何種有效措施加以防護，受到損害之后更難以找到確切證據(jù)證明所受損害和污染物之間有因果關系，甚至很多情況連專業(yè)人士也不敢妄下結論。

第三，所受損害通常不易確定。環(huán)境污染侵害不像諸如礦山安全事故或交通安全事故、火災事故所致的損害，短時期內(nèi)就可統(tǒng)計出確切的財產(chǎn)損失數(shù)額、傷亡人數(shù)并確定傷殘程度。這皆源于其因果關系易于確定、傷害明顯無潛伏或潛伏期較短的緣故。而環(huán)境污染所致的傷害則不同，除了少數(shù)的突發(fā)事件導致的毒氣大量泄露、油船傾覆能夠劃定出受害群眾及財產(chǎn)損失外，對于企業(yè)日積月累的常規(guī)排污甚至偷偷排污行為，所帶來的傷害則不易統(tǒng)計，通常情況下其污染發(fā)生和潛在疾病暴露之間有較長的時間差，能夠及時確定的也是那些病情暴露者。而且由于污染所導致的人類及牲畜疾病有時具有“傳遞性”，如孕婦因空氣不潔或飲用水污染而致流產(chǎn)或胎兒畸形。農(nóng)作物損害方面，污染引起灌溉水源受污，耕地土壤受污、二氧化硫排放致雨水受污。其所帶來的損害不是某季某年糧食減產(chǎn)，而是此后持續(xù)的減產(chǎn)及品質下降(只要排污還在繼續(xù))。這些都使損害的確定極為不易。

第四，受害人加害人地位懸殊。與其他的侵權類型不同，環(huán)境污染同產(chǎn)品侵權、高度危險責任、醫(yī)療事故場合一樣，加害人和受害人通常地位懸殊，所掌握的知識、信息嚴重不對稱，受害人雖然人數(shù)眾多但仍處于弱勢地位。而加害人通常是實力強大的企業(yè)、單位，他們擁有強大的經(jīng)濟實力、靈通的信息來源和廣泛的人脈關系。

二、環(huán)境污染所致大規(guī)模損害的現(xiàn)有救濟途徑分析

根據(jù)我國現(xiàn)行《民法通則》《環(huán)境保護法》《侵權責任法》和《民事訴訟法》的規(guī)定，環(huán)境侵權糾紛的解決途徑有自行協(xié)商、申請人民調(diào)解、請求行政機關處理、提起訴訟等途徑?？此曝S富但實際效果并不理想，作為加害人一方，企業(yè)本就能躲就躲，能拖就拖，加上因果關系不夠顯明，更是不會配合，導致自行協(xié)商、人民調(diào)解基本無用武之地；行政處理無強制力，當事人不服還可以起訴；而最終救濟途徑司法程序又如何呢？

(一)司法救濟途徑的弊端

第一，無法滿足正義對效率的要求。在我國民事訴訟法中設立了代表人訴訟制度，只要一方或者雙方人數(shù)眾多，就可以被界定為代表人訴訟。它包括人數(shù)確定和人數(shù)不確定的代表人訴訟。因環(huán)境大規(guī)模侵權受害人多具有不確定性，對應的也主要是人數(shù)不確定的代表人訴訟。在這種情況下，啟動該程序要公告，要登記審核受害人，要審理。雖然采嚴格責任的歸責原則，受害人只需拿出受損證據(jù)，而無需舉證對方過錯，審理過程的漫長繁瑣難度也不難想象。雖然美國休尼特法官的一句名言——“正義從來不會缺席，只會遲到”——讓我們對結果充滿期待，但對嚴重受害急于救命的受害者來說，他們更喜歡英國著名的法律格言“遲到的正義為非正義”以及波斯納的“正義在法律中的第二含義就是效率”。而未能如期登記的人只有在訴訟時效期內(nèi)起訴，法院裁判對其才有約束力。對那些潛伏了若干年后才發(fā)病的人來說也顯不利。即使他們在時效期間內(nèi)起訴并被認定請求成立，原裁判也會因后者賠償請求數(shù)額差異較大而難適用[2]。

第二、政策限制使律師少有作為。我國出于促和諧、維穩(wěn)定的考慮，全國律師協(xié)會2006年出臺了《關于律師辦理群體性案件指導意見》，將代表人訴訟政治化為群體性案件；要求律師接受委托參與代表人訴訟案件時要有大局意識，并將相關情況及時向有關部門登記報告，接受監(jiān)督。北京市律協(xié)在2008年4月14日發(fā)布重申和嚴格執(zhí)行該《意見》的通知：要求全市律師增強政治敏銳性和鑒別力，正確處理服務大局與嚴格依法履職的關系[3]。律師在法律允許的范圍內(nèi)最大限度地為委托人爭取權益的職業(yè)操守顯然在代表人訴訟場合要有所約束，甚至不能在把當事人利益放在首位。這些措施使得律師在代表人訴訟中少有作為。

(二)實踐中政府救濟的優(yōu)缺點

其優(yōu)點體現(xiàn)在：效率高、社會效果好。當作為糾紛解決的最終途徑司法救濟也不能對大規(guī)模侵權大有所作為時，帶有濃厚國家主義色彩的“行政主導模式”就成了必然選擇。也正是由于上述原因，民眾在面臨危難時，除非私力救濟可以解決，經(jīng)驗告訴大家可以及時救人于危難的是政府而不是司法機關。在近年來發(fā)生的重特大事件中也很好地說明了這一點。如2003年12月23日重慶開縣發(fā)生特大井噴事故，富含硫化氫的有毒氣體迅速擴散，致附近30個村9萬多人受災，6萬多人被迫轉移，243人遇難，2000多人中毒住院，此外,還有嚴重的房屋倒塌、牲畜死亡和環(huán)境污染等財產(chǎn)損失，直接經(jīng)濟損失8200多萬元。重慶市委市政府接到報告后迅速成立“12·23”搶險指揮部，分四步走，“疏散轉移、搜救安頓、災民返鄉(xiāng)、安置善后”，對災民進行救助[4]。開縣成立事故理賠辦公室，聘請專業(yè)人士參與制定理賠的方案、標準和程序，抽調(diào)工作組與死者家屬逐戶對接確認身份，遇難者善后賠償工作于2004年1月8日基本完成[5]。從事故發(fā)生到基本解決賠償僅用了半個月時間，其救濟效率和產(chǎn)生的社會效果是司法途徑不能望其項背的。

其缺點表現(xiàn)為：民主不夠、賠償款由政府買單。政府主導的救助模式備受指責的就是民主不夠。如在三鹿事件中，除了救助患兒，政府還一手操辦了賠償方案，其制定無公眾參與，賠償額的計算依據(jù)、企業(yè)的出資額等問題說明不足。其實在《突發(fā)事件應對法》中并沒有規(guī)定政府有權自主制定賠償方案，第六十一條規(guī)定了“制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施”，這里的“補償”并非指賠償?？梢娝摰闹饕熑问菓钡木戎⒕仍桨傅闹贫ê蛯嵤┒皇琴r償問題的處理。

在近年來的重特大污染事故中，我們看到了政府的作為，但同時也看到了責任方的沉默。除開縣井噴事故責任方賠償還算主動外，其他類似事故責任方大都是消極冷漠。典型如2005年11月，中石油吉林石化公司雙苯發(fā)生爆炸，造成數(shù)人死亡、數(shù)十人受傷，松花江水質嚴重受污，數(shù)萬人緊急疏散。事后中石油繳納罰款100萬元，捐贈500萬元給吉林市治理污染。此后五年時間國家先后共投入資金80億元用于污染治理，而中石油始終保持沉默。此外在2009年12月渭河、黃河污染事件中，中石油依然沉默。在2011年“7·16”事故中，中石油和大連市政府達成協(xié)議：油污清理結束的后續(xù)賠償工作由政府負責，中石油“以投資抵賠償”。政府買單無異于納稅人買單，這個結果意味著一般污染侵權行為要承擔賠償責任，而大規(guī)模傷害反而可以轉嫁與公眾。

三、政府救濟機制的完善設計

有人質疑政府介入大規(guī)模侵權事故救濟的合法性，如王立兵認為：“行政主導救濟目前尚無立法依據(jù)，是一種臨時性危機處理，需要立法明確。”[6]本人不能同意該觀點，目前我國對此已經(jīng)有法可依。我國2007年8月30頒布的《突發(fā)事件應對法》第三條規(guī)定，突發(fā)事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。事故災難類別就包括大規(guī)模環(huán)境污染侵權。本法第七條還規(guī)定了事故發(fā)生地的縣級人民政府對事故負責應急救援和處置工作，必要時由上一級政府統(tǒng)一領導。第六十一條規(guī)定災后當?shù)卣撚兄贫ú⒔M織實施救助、補償?shù)壬坪蠊ぷ饔媱澋呢熑?。這足以表明政府主導救助的合法性。另外從各國務實來看，當純粹的私力救濟無法奏效時，人們會選擇司法救濟，但當司法救濟效力滯后時，人們就會期望政府能及時地有所作為，政府介入大規(guī)模侵權事件并非在承擔國家賠償責任，而是政府在行使自己應有的管理和服務職能，這是它應負的政治責任[7]，其合法性、正當性、合理性毋庸置疑。但其現(xiàn)有制度需要進一步完善。

(一)明確政府應急救助的范圍

政府介入過程中往往為了盡快安撫受害者情緒，會作出諸如紫金礦業(yè)污染事故中回收死魚以減輕漁民財產(chǎn)損失的決定。本文以為應急救助應限制在適當?shù)姆秶鷥?nèi)，范圍不可過寬、標準不可過高，否則容易引發(fā)道德危險，在開縣井噴事件中就有村民為獲高額賠償故意投毒殺害癱瘓兒子的事情。政府在進行應急資金、物資發(fā)放時，其對象應僅限于以下幾種情形：第一，人身遭遇嚴重傷害需要馬上救治的；第二，雖然健康無礙但面臨極度危險的人員，如嚴重的毒氣泄露及水源被污場合，政府需提供避難場所保證他們的基本生存條件；第三，水、電、路等必備基礎設施的搶修；第四，恢復生產(chǎn)所緊急需要的，如魚塘污染、土壤污染需要及時消除污染盡量確保下輪生產(chǎn)不受影響，并且責任人尚未確定或無法一時支付巨額費用的，此時政府才可動用財政資金和物資予以救助，其他財產(chǎn)損失不在應急補償?shù)姆秶畠?nèi)。

(二)確定政府調(diào)解的程序及效力

《突發(fā)事件應對法》中就有關政府介入時機，預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、法律責任等作了明確規(guī)定。但并沒有涉及賠償方案的制定，如前所述政府在應急救助中，為了盡快安撫受害者情緒往往不自覺地越位自行制定賠償方案。為解決政府不自覺的越位習慣，可以在《突發(fā)事件應對法》中增列政府調(diào)解制度，規(guī)定有關賠償問題可以由政府部門居中調(diào)解，但要在經(jīng)受害人或加害人申請的前提下開展。政府部門不可以越俎代庖，關起門來做決定。若政府接到調(diào)解申請，應及時召集雙方就損害賠償進行居中調(diào)解，制定賠償方案。在此過程中政府應以一個組織者、斡旋者和監(jiān)督者的角色出現(xiàn)。最終達成的賠償方案，應具有法律拘束力，政府有權敦促并監(jiān)督責任方履行該方案。由政府居中調(diào)解達成的賠償方案，對雙方而言都是有利的。對責任方來講能減少救濟成本，及時擺脫紛爭和負面影響；對受害人一方來講能早早拿到賠償款，及時實現(xiàn)正義，同時也能增強協(xié)議的說服力和履行力。

(三)確立政府必須追償?shù)呢熑?/p>

事故是因侵權行為所致，政府所做的任何救助都源于此，只要責任人具備賠償能力，政府就應有權向其追償。我國《突發(fā)事件應對法》第六十七條規(guī)定：導致事故災難發(fā)生的單位或個人應依法對受害人的人身、財產(chǎn)損失承擔賠償責任。這表明了事故責任方并不能因政府的救助而免除賠償責任，政府完全有權向企業(yè)追償，其正當性合法性毫無疑義。在政府介入救助的這些事故中，均未見政府的追償行為。對責任人而言，政府先行賠付而事后不追償，導致侵權人小事自己賠大事政府賠的反?，F(xiàn)象，不利于損害的預防。對受害者而言，也形成了慣性思維，有損害找政府，政府不賠就上訪。對政府而言，先行賠付事后不予追償這無異于拿納稅人的錢為侵權人擔責，公平正義最終無法彰顯。

我國目前的這種政府最終買單的現(xiàn)象，是源于政府對企業(yè)的依賴關系，這些企業(yè)都是當?shù)谿DP的功臣，政府與之是共榮共損。當時大連市政府與中石油就污染賠償進行談判時曾提出“中石油賠償5億元，大連市政府向中石油借款5億元”，結果被拒，甚至出現(xiàn)“互拍桌子”的情形。中石油“拍桌子”的勇氣緣何而來？根據(jù)大連“十二五”規(guī)劃草案，大連市GDP和固定資產(chǎn)投資至“十二五”末要分別達到一萬億元。如何完成“兩萬億”目標是大連市政府必須權衡的問題，難怪大連市政府會接受投資換賠償?shù)慕Y果[8]。而在2005年葡萄牙籍“阿提哥”號油輪原油污染中，大連市政府則依法秉公辦事，幫助受害漁民索要賠償，并代表國家向“阿提哥”號提起海洋生態(tài)損失賠償訴訟，如此內(nèi)外有別的對待也就在情理之中了。

對于政府消極行使追償權的問題，應立法明確政府事后必須追償?shù)呢熑?。政府財政取之于民、用之于民。政府不過是代為管理，無權擅自處分，民眾對此有監(jiān)督的權利。但根據(jù)私權優(yōu)先原則，政府的追償應位居在受害人賠償之后，如果加害人財產(chǎn)不足以支付賠償款，政府先前的救助資金支出可劃歸到社會救助專項資金一列。

結論

政府是目前能夠在大規(guī)模侵權事故中承擔起救火角色的唯一人選，因司法救濟的滯后性，政府救濟必須先行。但其救助范圍、救助程度及權力范圍要有所受限，在此過程中不能直接包辦制定賠償方案。救助所支資金有權向加害者追償，并無權擅自放棄。政府介入雖能救急，但它并不是解決大規(guī)模侵權賠償?shù)奈ㄒ煌緩?，司法途徑依然是解決大規(guī)模侵權糾紛的最終途徑。除此之外，為了更好地賠償受害人，還需要建立環(huán)境污染的強制責任保險制度，建立損害賠償基金制度、特殊情形下的破產(chǎn)分配制度等。

[1]朱巖.大規(guī)模侵權的實體法問題初探[J].法律適用，2006(10).

[2]劉璐.“三鹿問題奶粉事件”民事賠償訴訟程序之保障[J].法學,2009(7).

[3]北京市律師協(xié)會關于重申和嚴格執(zhí)行中華全國律師協(xié)會《關于律師辦理群體性案件指導意見》的通知[DB/OL].(2003-03-15)[2012-04-14]http://wenku.baidu.com/view/c75ae328ed630b1c59eeb5b2.html

[4]國務院應急管理辦公室.重慶開縣井噴事故[DB/OL].(2005-08-09)[2013-03-15]http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/09/content_21390.htm.

[5]李湉湉，李永文，朱彬.“12.23”特大井噴事故遇難者善后賠償基本結束[DB/OL].(2004-01-08)[2012-01-15]http://www.people.com.cn/GB/shehui/1062/2286959.html

[6]王立兵.大規(guī)模侵權的國家救濟責任機制研究[M].哈爾濱：黑龍江大學博士論文，2012：50.

[7]袁文全，楊天紅.政府救濟大規(guī)模侵權的法律考量[J].社會科學輯刊,2012(3).

[8]中石油用2000萬投資抵賠償了結大連漏油事件[DB/OL].(2011-01-04)[2013-03-15]http://finance.ifeng.com/news/special/zhybhwly/20110105/4227821.shtml.

[責任編輯孫景峰]

D915.2

A

1000-2359(2013)05-0064-04

張秀玲(1977-)，女，河南永城人，河南師范大學法學院講師，主要從事環(huán)境法學研究。

2013-02-16

教育部人文社會科學研究青年基金項目(12YJC820137)