華 鋒

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007 )

論法律視域內(nèi)促進教育公平的策略

華 鋒

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007 )

教育公平問題是法學、經(jīng)濟學等眾多學科所關(guān)注的問題。 在我國，教育不公平比較明顯地體現(xiàn)在兩個方面，一是資源分布的不平等，二是機會的差異性。從法律層面上分析教育不公平問題的原因，主要有以下幾個方面：我國已經(jīng)制定的教育法律法規(guī)仍存在不完善之處,教職員工法制觀念淡漠,缺乏有效的救濟機制, 監(jiān)督機制的缺位和缺失。要促進教育公平,就要完善“軟性”法規(guī)，明確政府在教育領域的職責，促進教育資源的合理分配;針對教育主體制定“剛性”法律，規(guī)制教育主體行為;建立完善利益訴求表達機制和權(quán)利救濟機制;建立強有力的監(jiān)督機構(gòu)，充分發(fā)揮監(jiān)督效能。

法律；教育公平；策略

教育公平問題由來已久，多數(shù)學者從制度構(gòu)建方面來探討如何解決現(xiàn)實社會中存在的教育不公平問題，卻鮮有從法律層面上提出強有力的保障措施來促進教育公平。近年來，我國在不斷地強調(diào)依法治國，依法治國作為黨和國家的一項基本治國方略不僅應當在經(jīng)濟、政治、社會等領域得到具體落實，也應當在教育領域得以深刻貫徹。因此，在解決教育公平問題的策略中，如果沒有法律手段，是難以想象的。

一、教育不公的主要表現(xiàn)形式及分析

在我國，教育不公平比較明顯地體現(xiàn)在兩個方面，一是資源分布的不平等，二是機會的差異性。

(一)我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)帶來的教育投入的不平等

新中國建立以來，我國事實上形成了城鄉(xiāng)不同政策的二元結(jié)構(gòu)體系，這樣的制度事實上成為教育不公平產(chǎn)生的土壤。城市和農(nóng)村雖然實行同樣的國家政策，但在教育資源的分配上，沒有采用同一個標準，不論在“質(zhì)”上還是在“量”上，都嚴重地向城市傾斜，鄉(xiāng)村幾乎留在了被遺忘的角落[1]。在城市內(nèi)部，也存在教育不公平的問題，從中小學到大學，都被劃分為重點和非重點類型，這樣的劃分帶來教育資源配置的不均，久而久之，不同學校之間的差距越來越大。

(二)教育領域的法律法規(guī)缺乏“剛性”導致教育機會的不平等

新中國建立以來，我們在教育領域也制定了不少法律法規(guī)，對我國教育的發(fā)展起到了引導作用。但是，由于法律法規(guī)的不完備和我國長期存在的官本位思想，我國政府在教育發(fā)展方面也經(jīng)常使用政府權(quán)力和臨時性政策，這些政策不經(jīng)意間沖淡了教育法律法規(guī)的執(zhí)行力，導致教育法律法規(guī)“剛性”不足，“柔性”有余。這種人治帶有很大的隨意性，導致了一些特權(quán)階層的存在，他們支配著教育資源和教育機會，導致教育不公越來越明顯。

教育并軌改革后，教育不公集中體現(xiàn)在升學和擇校方面。面對升學和擇校，普通老百姓只能靠考試分數(shù)來決定命運，而享有特權(quán)的人就可以輕而易舉進入自己選擇的學校[2]。

(三)教育不公帶來的問題和危害

教育不公帶來了比較嚴重的社會后果，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：中小學違規(guī)收費屢禁不止；“擇校熱”有增無減，好的學校、好的教育資源被特權(quán)階層玩弄于股掌之間[2]；相對落后的學校為了獲得更多的教育資源，不擇手段向高層跑政策、跑項目，加劇了腐敗問題，同時，不同學校之間為了競爭，互相攻訐，傷害了彼此的感情；為了取得更高的升學率，很多中學無視中央三令五申，競相補課，學生和老師的負擔居高不下；處于最弱勢地位的學校，爭取不到資源和項目，處于優(yōu)勢地位的學校，資源和項目越來越多，不同學校之間的這種絕對差距不是在縮小，而是在擴大。

二、教育不公法律層面原因的深層次思考

從法律層面上分析教育不公平問題的原因，主要有以下幾個方面。

(一)我國已經(jīng)制定的教育法律法規(guī)仍存在不完善之處

新中國建立以來，我國很重視教育的發(fā)展，制訂了一系列教育法律法規(guī)，基本確立了中國特色社會主義的教育法制體系。但是，總體上，我國教育法律法規(guī)仍然落后于社會發(fā)展的需要，存在很多不完善的地方，一旦出現(xiàn)法律法規(guī)沒有規(guī)定的問題時，就要依靠臨時性政策。

第一，地區(qū)間教育資源投入和配置缺乏法律規(guī)制。目前教育資源的投入和配置主要是依靠政策，卻鮮有“剛性”的法律來保障國家和社會提供的教育資源得以公平分配。在發(fā)達國家，非常重視教育投資方面的立法，即使財政再緊張，也要保證教育經(jīng)費的投入，并且優(yōu)先投向弱勢地區(qū)和弱勢人群。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》出臺，提出的目標讓教育界人士為之振奮，綱要指出，到2000年國家財政性教育經(jīng)費要達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，但事實上，政府投入的教育經(jīng)費遠遠不夠。究其原因，在于我國教育法律法規(guī)的柔軟和零散，對政府的教育投入沒有約束力，政府不投入也沒有關(guān)系，缺乏問責機制，對政府責任的缺失也只能望洋興嘆[1]。

第二，規(guī)范中小學行政人員和管理人員的規(guī)章制度存在漏洞[1]。眾所周知，擇校熱已經(jīng)熱了好多年，至今仍沒有得到有效解決，原因何在呢，就在于對行政人員和管理人員缺乏有效的管理和監(jiān)督，這些人員掌握著資源，想批給誰就批給誰，既不承擔經(jīng)濟責任，也不承擔行政責任。

第三，我國的《教師法》雖然有關(guān)于教師職業(yè)道德的規(guī)定，但沒有約束和糾正機制，即使有教師出現(xiàn)道德方面的問題，也不能進行有效的法律制約[3]。

(二)教職員工法制觀念淡漠

我國各類學校開展了豐富多彩的法制教育活動，也取得了一定的成效，但我們注意到，這些活動的主要參加者是學生，教職員工鮮有人參與，即使專門開展的教工普法教育，大多數(shù)也因為工作繁忙而流于形式[4]?！督處煼ā返?6條規(guī)定，受教育者在入學、就業(yè)等方面權(quán)利是平等的，但在事實上，不少學校熟視無睹，對班級進行分類，分出快慢班或者重點和非重點班，配備不同的師資力量，這在事實上剝奪了差生的平等受教育的權(quán)利?！督處煼ā返?8條規(guī)定，禁止學校違規(guī)收費，并明確了相應的法律責任，但不少學校仍然我行我素，打著提高升學率、改善學習條件等幌子，巧立名目，收取費用。

(三)缺乏有效的救濟機制

教育公平，首先應該保障受教育者表達利益訴求的權(quán)利[4]。近年來，教育領域的投訴越來越多，原因在于教育領域的利益訴求沒有合理的表達方式和途徑，學校和教育主管部門，甚至政府都不能給予合理的解決機制，所以，當受教育者的權(quán)利受到侵犯時，缺乏有效的救濟渠道來維護權(quán)利者的合法權(quán)益、懲罰侵權(quán)者，并給予受害者以賠償。

(四)監(jiān)督機制的缺位和缺失

在我國教育領域，比較普遍地存在教育監(jiān)督機制的缺位和缺失[5]。我國法治社會建設取得了很大的進步，但在教育領域，人治現(xiàn)象仍然存在，在處理與教育有關(guān)的各種社會關(guān)系時不是依靠法律，而是依靠某個人或者某些人的意見處理，久而久之，就形成了保護本部門利益的本位主義，就形成了維護一部分人利益的小團體主義。

三、法律視域內(nèi)促進教育公平的策略選擇

《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要(2010—2020)》提出：“按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程，完善中國特色社會主義教育法律法規(guī)?！秉h和國家對教育公平指明了方向。具體來說，要從以下幾個方面著手。

(一)完善“軟性”法規(guī)，明確政府在教育領域的職責，促進教育資源的合理分配

第一，制定規(guī)范政府在教育投入、教育資源分配等方面的法律法規(guī)[6]。保證政府在教育財政投入分配等方面有法可依，有法必依。具體來說，著重抓好以下幾個方面：第一，在現(xiàn)在的教育投入體制是以縣級財政為主，以中央和省級財政扶持為輔，我國現(xiàn)階段，中央財政富足而縣級財政吃緊，所以可以考慮調(diào)整現(xiàn)在的投資體制，改為以中央財政和省級財政為主，以縣級財政為輔。第二，改變現(xiàn)行的政府財政轉(zhuǎn)移支付制度，可以考慮在縱向和橫向兩個方面改革，縱向方面，中央財政可以把東部發(fā)達地區(qū)的部分節(jié)余財力轉(zhuǎn)移支付到西部，加大對西部落后地區(qū)的扶持力度；橫向方面，可在省與省之間、縣與縣之間建立動態(tài)的財政轉(zhuǎn)移支付模式，形成互相幫助、先進帶動后進的良好局面。第三，建立完善細化各種專項財政制度，集中財力解決如辦學條件等某一方面的問題，快速解決問題，短期見到效益。第四，政府要考慮各個群體、各個階層的利益需求，綜合考慮，合理平衡。第五，對弱勢群體要完善補償政策并加大補償力度。

第二，由國家制定統(tǒng)一的國標。尤其是對義務教育，國家要統(tǒng)一制定各項最低控制線，不符合標準的要盡快投入、加大投入，比如生均教育場地面積、生均體育設施、生均圖書資料、生均實驗器材等，必須達到最低標準[7]。大力推進素質(zhì)教育改革，鏟除應試教育存在的土壤和基礎。

(二)針對教育主體制定“剛性”法律，規(guī)制教育主體行為

一是參照《教師資格條例》，建立健全學校行政管理人員管理辦法，在校長任職的能力素質(zhì)等方面進行詳細明確的規(guī)定，提高學校管理隊伍的整體素質(zhì)，保證師生員工的合法權(quán)益[8]；二是在違規(guī)收費方面，要加大處罰力度，綜合使用經(jīng)濟責任、行政責任和刑事責任，徹底遏制“地下收費”，對違反者要嚴懲不貸；三是縮小教師收入的人為差距。

(三)建立完善利益訴求表達機制和權(quán)利救濟機制

第一，建立利益訴求表達機制。政府要加強教育決策活動的公開和透明，擴大公民的教育選擇權(quán)和教育治理的參與權(quán)，保證社會個體和群體能及時全面地將其教育訴求反映到教育政策的活動中，從而提高政府在設計教育制度、制定教育政策時的公平性[9]。建立教育行政聽證制度、咨詢制度以及監(jiān)督制度等，監(jiān)督政府公共權(quán)力的行使。

第二，在建立健全教育權(quán)利的救濟機制方面，要考慮以下幾個方面。一是申訴制度，當受教育者認為自己的教育權(quán)利受到侵犯時，建立全方位的申訴途徑。二是建立多元化的教育糾紛化解機制，當發(fā)生教育糾紛時，教育主體可以根據(jù)個人實際采取協(xié)調(diào)、仲裁等方式[10]。三是加強并完善司法救濟，一旦前述的申訴途徑無法解決教育糾紛時，最后可以通過司法程序來解決，讓司法程序成為最后的保障，讓司法機關(guān)對教育權(quán)力的監(jiān)督常規(guī)化、制度化。四是在國家賠償方面增加教育賠償制度，如果受教育者的教育權(quán)利受到侵害，不僅要依法處理相關(guān)責任人員，還要對受害者進行相應的賠償。

(四)建立強有力的監(jiān)督機構(gòu)，充分發(fā)揮監(jiān)督效能

教育監(jiān)督機制的缺失體現(xiàn)在多個方面，有監(jiān)督主體方面的缺失，有監(jiān)督規(guī)則方面的缺失等，這就導致對部分教育違規(guī)現(xiàn)象事前不能進行有效的預防，事后不能進行有效的約束。所以，我們不僅要下大力氣建立健全教育法律法規(guī)，還要下大力氣建立健全教育方面的監(jiān)督機制。這個監(jiān)督機制要包含以下幾點內(nèi)容:一要建立代表國家行使教育監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督機構(gòu)，自上而下各級教育行政部門都要設置這樣的機構(gòu)，形成教育監(jiān)督體系，在法律法規(guī)范圍內(nèi)，制定監(jiān)督的實體規(guī)則和程序規(guī)則，獨立行使職權(quán)，獨立開展工作。二要加強外部監(jiān)督，建立外部周延的監(jiān)督體系，包括領導問責制、校務公開等，并定期加強監(jiān)察和審計，表彰先進，懲治違法行為。三要加強內(nèi)部監(jiān)督，在學校內(nèi)部，充分調(diào)動師生的積極性和愛校熱情，充分發(fā)揮黨組織、職代會的監(jiān)督作用。四要加強自我監(jiān)督，不斷加強領導干部自我修養(yǎng)，定期進行工作總結(jié)和自我反省[11]。

[1]劉成玉,蔡定昆.教育公平:內(nèi)涵、標準與實現(xiàn)路徑[J].教育與經(jīng)濟，2009(3).

[2]王康.教育公平:走向作為正義制度保障的法律實踐[J].內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)，2009(3).

[3]張翠梅，羅伯特·諾齊克之資格正義理論研究[M].北京:科學出版社，2009：83.

[4]德沃金.身披法袍的正義[M].周林剛，翟志勇,譯.北京:北京大學出版社，2009：221.

[5]張厚軍.朱宏軍.教育公正：現(xiàn)社會公正的階梯[J].國家教育行政學院學報.2006(3).

[6]屈瓊斐.社會平等、公正、公平辨析——兼析我國高等教育[J].高教探索.2006(3).

[7]楊穎秀.高中階段教育公平的缺失及策略思考[J].教育理論與實踐，2007(11).

[8]周芬芬.農(nóng)村中小學布局調(diào)整對教育公平的損傷及補償策略[J].教育理論與實踐，2008(7).

[9]柳海民,段麗華.教育公平:教育發(fā)展質(zhì)與量的雙重度量——兼論我國的教育公平問題及對策[J].東北師大學報，2002(9).

[10]陳凡.教育公平:現(xiàn)狀、原因及對策分析[J].青海社會科學，2004(1).

[11]吳梅興.當前我國高等教育公平存在的主要問題與對策[J].高教探索，2007(1).

[責任編輯孫景峰]

TheStrategytoPromoteFairnessinEducationWithintheLaw

HUA Feng

(Henan Normal University,Xinxiang 453007，China)

Education equity has been the focus of law and economics and many other disciplinces. The disparity of the distribution of educational resources and the inequality of educational opportunities are two aspects obviously illustrating the inequality of education in China. From the perspective of law, the phenomenon of the inequality of education mainly resides in the following facets:the imperfections of laws and regulations on education formulated in our country, the indifference of faculty members toword laws on education, the lack of efficient relief mechanism and the omission and lack of supervision system. To promote education equity , it is necessary to furthur complete the soft rules on education, make clear governments’ responsibilities in education field and stimulate the reasonable distribution of educational resources. It is also imperative to formulate the hard and fast rules for the subjects of education, regulate their behaviors, establish and furthur complete the mechanism of interest appeal and expression and the system of right relief. Furthur more, the establishment of forceful supervision system is of great importance to sufficiently implement the forceof supervision.

legal;equity in education;strategies

G521

A

1000-2359(2013)06-0174-03

華鋒(1981-)，男，河南南陽人，河南師范大學法學院講師，主要從事教育法學研究。

2013-08-09

河南省政府決策研究招標課題(2012B352)