□文/代淑蘭

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北·石家莊）

2003年8月1日，國(guó)務(wù)院頒布的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《救助管理辦法》）正式實(shí)施，同時(shí)廢止了1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。將強(qiáng)制性的收容遣送改為關(guān)愛(ài)性的救助管理，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)流浪乞討人員的人文關(guān)懷，是我國(guó)社會(huì)救助制度的重大改革。隨著社會(huì)的發(fā)展，在新形勢(shì)下救助管理工作也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，急需探索和解決。

一、救助管理工作困境分析

（一）對(duì)職業(yè)化乞討人員管理的法規(guī)不健全，亟待整合。堅(jiān)持自愿受助、無(wú)償救助原則是《救助管理辦法》的核心，是與收容遣送辦法的本質(zhì)區(qū)別。但救助管理制度是一項(xiàng)臨時(shí)性的社會(huì)救助措施，不能持久解決問(wèn)題，正如一位乞討人員所說(shuō)：“救助站里再好能管我下半輩子嗎？能給我錢(qián)花嗎？在家里如果有辦法生活，我何必要出來(lái)呢？”對(duì)于另外一些長(zhǎng)期流浪乞討人員來(lái)說(shuō)，乞討本身已經(jīng)成為一門(mén)職業(yè)，甚至是回報(bào)比較豐厚的職業(yè)，他們已經(jīng)成為職業(yè)化乞丐，自然不會(huì)去自愿接受救助，更不愿被送回流出地。職業(yè)化乞丐有很大一部分來(lái)自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省區(qū)，這些省區(qū)的部分農(nóng)村有集體結(jié)伙外出乞討的傳統(tǒng)陋習(xí)，當(dāng)?shù)亓鱾髦俺抢锟念^，回家蓋樓”等順口溜。

據(jù)調(diào)查，多數(shù)職業(yè)乞討人員不屬于“生活無(wú)著”，不需要并且拒絕政府的救助，但他們實(shí)施的有害行為確實(shí)需要加以約束和管理，而現(xiàn)有《救助管理辦法》多為關(guān)愛(ài)性救助的規(guī)定，在社會(huì)“管理”方面還有不少缺失。對(duì)職業(yè)乞討和有害乞討行為的管理因法律并未賦予民政、公安、城管等部門(mén)相應(yīng)職能和手段，而導(dǎo)致各有關(guān)部門(mén)在實(shí)際執(zhí)行中常處于進(jìn)退兩難、束手無(wú)策的尷尬處境。職業(yè)化乞討人員普遍采取“告知不聽(tīng)，救助不去，勸阻無(wú)效，制止不服”的態(tài)度，“職業(yè)乞丐”已成為一個(gè)新的管理盲區(qū)，成為建設(shè)和諧社會(huì)的不和諧音符。

（二）救助條件難以把握，求助人員的甄別核實(shí)缺乏規(guī)范性操作。按照民政部《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，救助對(duì)象必須同時(shí)具備四個(gè)條件：自身無(wú)力解決食宿；無(wú)親友投靠；既不享受城市最低生活保障，又不享受農(nóng)村“五保”供養(yǎng)；正在城市流浪乞討度日的人員。但是，實(shí)際上真正同時(shí)符合上述四個(gè)條件的人員比例很小，以石家莊救助站為例：在2012年實(shí)際救助的6，589人中，長(zhǎng)期在以流浪乞討為生的人員118人，僅占救助人員總數(shù)的1.79%；因錢(qián)物花光、丟失或被偷、被搶、被騙等造成生活一時(shí)無(wú)著，自愿求助但尚無(wú)流浪乞討行為的人員5，788人，占救助人員總數(shù)的87.84%；其他原因如公安部門(mén)送來(lái)、接群眾熱線等救助人員為683人，占救助人數(shù)的10.37%。因此，如何從工作實(shí)際出發(fā)，合理界定救助對(duì)象，做到“應(yīng)該救助的得到救助，不應(yīng)該救助的不予救助”還有待研究。

此外，求助人員成分復(fù)雜，動(dòng)機(jī)多樣，有的為了求得救助而隱瞞個(gè)人真實(shí)情況，編造謊言；有的隨身帶有現(xiàn)金，因工作人員無(wú)權(quán)檢查，求助人員騙取救助時(shí)有發(fā)生。如何對(duì)求助人員進(jìn)行有效甄別，有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)一步完善。

（三）落實(shí)救助管理經(jīng)費(fèi)有困難，人員編制不足。一是工作經(jīng)費(fèi)緊張。流浪乞討人員往往是跨區(qū)域流動(dòng)，在安置和跨省接送問(wèn)題上，民政部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于做好城市生活無(wú)著的流浪乞討人員中特殊困難救助對(duì)象跨省返鄉(xiāng)工作的通知》指出：地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要按照《財(cái)政部、民政部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助辦法有關(guān)機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的通知》要求，落實(shí)救助管理工作經(jīng)費(fèi)，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)跨省救助任務(wù)量對(duì)跨省救助管理站予以補(bǔ)助。財(cái)政部督促省級(jí)財(cái)政部門(mén)落實(shí)救助管理工作經(jīng)費(fèi)。中央財(cái)政通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部救助管理工作予以補(bǔ)助。但是，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于財(cái)政困難，興辦救助站并維持救助日常運(yùn)轉(zhuǎn)就面臨著較大的壓力，有限的經(jīng)費(fèi)往往只夠維持機(jī)構(gòu)基本開(kāi)支；二是人員編制不足。救助管理站的人員編制大部分是上世紀(jì)七十年代核實(shí)的，在收容遣送時(shí)期還能適應(yīng)，改為救助管理后，由于工作性質(zhì)由強(qiáng)制性管理改為人性化的服務(wù)型管理，需要24小時(shí)值班、街頭救助、危重病人、精神病人及肢體殘疾人員等特殊困難人員護(hù)理、跨省接送等大量業(yè)務(wù)工作，人力調(diào)配十分困難。

（四）對(duì)特殊人群的救助面臨困境。首先，對(duì)危重病人、精神病人的救助管理及安置是救助管理工作中的突出難題。作為特殊的救助管理對(duì)象，街頭危重病人、精神病人的救助，具有多元性、復(fù)雜性、敏感性、風(fēng)險(xiǎn)性等諸多難點(diǎn)。流浪乞討人員中危重病人、精神病人入院治療的主要途徑是經(jīng)公安部門(mén)護(hù)送而來(lái)，占到80%以上，其他是熱心群眾護(hù)送來(lái)站和接市政府值班電話、群眾熱線電話后由救助管理站接回的。目前，危重病人、精神病人救治經(jīng)費(fèi)問(wèn)題突出，他們的治療過(guò)程復(fù)雜而漫長(zhǎng)，需要較大的醫(yī)療費(fèi)用；而且救助渠道單一，目前這部分人員的救助和治療由政府承擔(dān)，民間慈善機(jī)構(gòu)功能遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。近幾年，危重病人、精神病人的數(shù)量也呈逐年上升的趨勢(shì)，以石家莊救助站為例：2010年329人，2011年378人，2012年403人。救治經(jīng)費(fèi)也呈逐年增加的趨勢(shì)；其次，對(duì)流浪乞討人員中未成年人的救助保護(hù)和管理教育工作也有待加強(qiáng)。由于大多數(shù)流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，生存環(huán)境也使他們養(yǎng)成了一些不良行為習(xí)慣，挫折和磨難往往造成他們心理健康狀態(tài)不佳。如石家莊救助管理站在救助新疆籍未成年人時(shí)，由于管理人員與新疆籍未成年人語(yǔ)言不通、生活習(xí)慣差異較大，在身份鑒別、與接領(lǐng)人關(guān)系的核查和日常救助管理上都存在較大的困難，新疆籍未成年人曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)絕食甚至自殘等過(guò)激事件，為促使他們以健康的心態(tài)回到社會(huì)，需要在救助管理過(guò)程中，由專(zhuān)業(yè)人員對(duì)他們進(jìn)行必要的心理輔導(dǎo)和行為矯治。

二、對(duì)策建議

我國(guó)目前正處在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加速時(shí)期，少數(shù)社會(huì)成員在生活無(wú)著的情況下選擇乞討以維持生存具有一定必然性，乞討現(xiàn)象一時(shí)增加、乞討群體規(guī)模一度擴(kuò)大，在所難免。面對(duì)這一社會(huì)現(xiàn)象，既不能視而不見(jiàn)、放任自流，更不能退回到“收容遣送”的老路上去。既要用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，標(biāo)本兼治；更要著手當(dāng)前，做到以人為本，積極救助，正視問(wèn)題，依法管理。

（一）完善《救助管理辦法》，加快救助管理規(guī)范化、制度化建設(shè)

1、建議有關(guān)部門(mén)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改和完善《救助管理辦法》，使之具有更強(qiáng)的操作性和指導(dǎo)性。應(yīng)修改受救助條件，擴(kuò)大救助覆蓋面，將雖沒(méi)有流浪乞討行為，但因各種原因已經(jīng)處于生活無(wú)著境地的求助人員列入救助對(duì)象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機(jī)制，逐步建立和完善人員接送的程序和規(guī)范，健全管理制度。

2、建議各地方政府及有關(guān)部門(mén)在及時(shí)總結(jié)執(zhí)行《救助管理辦法》工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合各地實(shí)際，重點(diǎn)解決好以下問(wèn)題：（1）成立“流浪乞討人員救助管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由當(dāng)?shù)厥姓止茴I(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，政府相關(guān)部門(mén)（民政局、公安局、城管局、財(cái)政局、衛(wèi)生局、交通局等）為成員，加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員救助管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)研究解決工作中的重要問(wèn)題，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)的工作，制定相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，制定相關(guān)配套政策措施，以保障流浪乞討人員的合法權(quán)益，維護(hù)城市公共秩序；（2）更多的發(fā)揮街道、社區(qū)居委會(huì)、企事業(yè)單位等基層組織在救助工作中的作用，通過(guò)增加相應(yīng)條款，賦予其相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。如當(dāng)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員時(shí)，基層組織可及時(shí)告知、進(jìn)行臨時(shí)性救助，并向有關(guān)部門(mén)報(bào)告反映、積極開(kāi)展協(xié)助性工作。發(fā)現(xiàn)乞討人員違法行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)舉報(bào)，協(xié)助公安部門(mén)調(diào)查處理，共同維護(hù)社會(huì)秩序；（3）增加加強(qiáng)救助管理站防病防疫工作的專(zhuān)項(xiàng)條款。要強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生部門(mén)的檢查督促、防病指導(dǎo)的責(zé)任，加強(qiáng)站內(nèi)工作人員自身防病保護(hù)的措施，制定救助站對(duì)求助人員要進(jìn)行身體檢查的規(guī)定程序和項(xiàng)目，篩查傳染性疾病的患病人員。制定符合衛(wèi)生防疫要求的設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，并確定達(dá)標(biāo)時(shí)限，嚴(yán)防流行性傳染病在受助人員中傳播，確保站內(nèi)不出現(xiàn)衛(wèi)生安全事故；（4）盡快明確救助管理站的基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)編制、救助標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)保證，以及責(zé)任劃分、經(jīng)費(fèi)結(jié)算等方面的規(guī)定細(xì)則。保證各項(xiàng)救助管理工作的規(guī)范化、制度化，以確保救助管理工作協(xié)調(diào)、高效地開(kāi)展。

3、建立救助管理工作社會(huì)化參與機(jī)制。要鼓勵(lì)和支持民間組織、慈善團(tuán)體、宗教組織和廣大市民，通過(guò)義工服務(wù)、捐款捐物、告知引導(dǎo)和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。號(hào)召、引導(dǎo)市民將錢(qián)物捐贈(zèng)給慈善團(tuán)體和公益組織用于弱勢(shì)群體的救助，使市民的愛(ài)心既有施放之處，又能防止受騙上當(dāng)，還能壓縮職業(yè)化乞討人員的生存空間。呼吁全社會(huì)共同關(guān)心、關(guān)注、支持、參與救助管理事業(yè)，建立有效而又穩(wěn)妥的社會(huì)化參與機(jī)制。

（二）加強(qiáng)救助管理隊(duì)伍建設(shè)，運(yùn)用社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)知識(shí)開(kāi)展救助服務(wù)。救助管理工作是服務(wù)型的管理工作，救助管理工作人員在很大程度上是一個(gè)社會(huì)工作者，為了適應(yīng)新的救助管理工作的需要，有必要加強(qiáng)救助管理隊(duì)伍建設(shè)，使工作人員具備較高素質(zhì)。

1、提高政策理論水平和職業(yè)能力。作為一名合格的救助管理人員，首先要準(zhǔn)確理解、掌握國(guó)家有關(guān)救助管理工作的方針、政策，毫不動(dòng)搖地按照黨和政府的有關(guān)政策辦事，自覺(jué)維護(hù)受助對(duì)象的切身利益；其次要有高尚的職業(yè)道德，熱愛(ài)本職工作，富有愛(ài)心，責(zé)任感強(qiáng)，尊重人格，保護(hù)受助者的權(quán)利；最后還要具備較強(qiáng)的職業(yè)能力，救助管理工作的工作對(duì)象十分復(fù)雜，對(duì)象的復(fù)雜性要求救助管理工作人員有較強(qiáng)的社會(huì)交往能力、組織能力及決斷能力。

2、具有一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。救助管理工作是一種典型的助人工作，搞好這項(xiàng)工作，工作人員必須掌握一定的關(guān)于社會(huì)與關(guān)于人的知識(shí)。要站在較高的水準(zhǔn)上觀察、認(rèn)識(shí)、分析人的行為與心理。此外，運(yùn)用社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)知識(shí)開(kāi)展救助服務(wù)，總結(jié)出流浪乞討人員救助服務(wù)的本土理論和方法，加強(qiáng)對(duì)工作人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。

（三）創(chuàng)新工作方式，與時(shí)俱進(jìn)，積極有效地開(kāi)展救助管理工作

1、創(chuàng)新工作方式。救助管理站要從特殊困難群體的特殊需求出發(fā)，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內(nèi)容，實(shí)施人性化的救助。除日常救助外，要針對(duì)不同類(lèi)型受助人員的生理、心理、文化水平、個(gè)性特征進(jìn)行必要的物質(zhì)幫助。綜合運(yùn)用社會(huì)工作、心里輔導(dǎo)、技能培訓(xùn)、文化教育、行為矯治、精神慰藉、法律援助等專(zhuān)業(yè)的工作方法，爭(zhēng)取逐步做到“分類(lèi)救助，按需施救”，幫助流浪乞討人員早日回歸家庭、回歸社會(huì)。

2、拓展服務(wù)功能。救助管理站要堅(jiān)持“以人為本”，拓展救助管理工作的內(nèi)涵和外延，為受助人員提供更多的服務(wù)。如開(kāi)通救助服務(wù)咨詢電話、實(shí)現(xiàn)街頭救助經(jīng)?；⒃谑袇^(qū)繁華路段交通要道設(shè)立救助引導(dǎo)牌、發(fā)放救助引導(dǎo)卡以及成立未成年人保護(hù)中心和家庭暴力庇護(hù)中心，對(duì)未成年人、婦女和老年人實(shí)行保護(hù)性救助；通過(guò)為下崗失業(yè)等人員提供公益崗位，讓他們參與到救助工作中，既有效地解決了救助管理機(jī)構(gòu)人員緊張問(wèn)題，又保障了困難家庭的基本生活，擴(kuò)大了救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍。

（四）積極發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，完善社會(huì)保障制度，從源頭上根治乞討現(xiàn)象。治理乞討問(wèn)題還要從治本上下功夫。從源頭上，全國(guó)各地政府部門(mén)必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任，完善農(nóng)村社會(huì)保障體制，加快農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)，以保障貧困人口的最基本生活。同時(shí)，加大扶貧力度，通過(guò)各種途徑幫助、引導(dǎo)有一定勞動(dòng)能力的貧困人口走上自食其力的道路。在城市，應(yīng)當(dāng)逐步給予符合相關(guān)條件的進(jìn)城農(nóng)民以市民待遇，建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，降低他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)的門(mén)檻；而當(dāng)他們失業(yè)或陷于生活無(wú)著時(shí)，應(yīng)當(dāng)納入城市社會(huì)救助制度的覆蓋范圍。解決乞討問(wèn)題的最根本之道，則在于加快社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化，從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，并在健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，通過(guò)完善基于公平和公正的社會(huì)政策，將貧富差距和城鄉(xiāng)差距控制在適度的范圍內(nèi)。

［1］城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法.國(guó)務(wù)院令.第381號(hào).

［2］齊建輝.職業(yè)乞討亟須治理［J］.社會(huì)福利，2010.2.

［3］湯秀娟，王霞.城市流浪乞討人員救助現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究［J］.廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)報(bào)），2007.8.