胡 建 鋒

(許昌學(xué)院,河南 許昌 461000)

市政規(guī)劃過程中的公民參與探析

胡 建 鋒

(許昌學(xué)院,河南 許昌 461000)

市政規(guī)劃是城市在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，是城市各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和總藍(lán)圖，是城市發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，其根本目的就是滿足公民需要，促進(jìn)公民利益的實(shí)現(xiàn)。公民參與是實(shí)現(xiàn)市政規(guī)劃目的的有效手段之一?，F(xiàn)實(shí)中，公民參與市政規(guī)劃過程具有保證市政規(guī)劃的公共性、合法性，實(shí)現(xiàn)市政規(guī)劃的科學(xué)性、民主性，促進(jìn)市政規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、平穩(wěn)性等作用。在新形勢下，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，營造公民參與的氛圍，健全制度，拓寬公民參與的渠道，促進(jìn)公民參與市政規(guī)劃。

市政規(guī)劃；公民參與；機(jī)制

近年來，城市化進(jìn)程逐步加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，客觀上為市政管理提供了良好的機(jī)遇，同時(shí)也帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。作為市政過程重要環(huán)節(jié)的市政規(guī)劃，只有適應(yīng)這一客觀環(huán)境的變化不斷地進(jìn)行創(chuàng)新，才能體現(xiàn)其作為市政管理基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)的作用?，F(xiàn)代市政學(xué)理論認(rèn)為，市政規(guī)劃的最終目的就是不斷地向公民提供生產(chǎn)、生活的各種條件和資源，促進(jìn)公民利益的實(shí)現(xiàn)，它本質(zhì)上是一種“公民事業(yè)”。市政規(guī)劃的合理有序進(jìn)行需要多方參與、共同促進(jìn)，其中公民參與市政規(guī)劃過程就是實(shí)現(xiàn)市政規(guī)劃目的的有效手段之一。

一、市政規(guī)劃與公民參與概述

“市政規(guī)劃也稱城市規(guī)劃，是城市在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，是城市各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和總藍(lán)圖”[1]。具體來說，市政規(guī)劃“是確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排”[2]。市政規(guī)劃是城市發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，也是城市管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。市政規(guī)劃的目的就是通過城市設(shè)計(jì)者和管理者對城市各種資源要素進(jìn)行科學(xué)、合理的綜合部署，實(shí)現(xiàn)城市的和諧、可持續(xù)發(fā)展。市政規(guī)劃的基本任務(wù)包括城市發(fā)展目標(biāo)的確定、城市土地利用的規(guī)劃、城市空間布局的設(shè)計(jì)、城市建設(shè)事業(yè)的部署等?？茖W(xué)的市政管理需要科學(xué)有效的市政規(guī)劃，市政規(guī)劃是實(shí)施城市管理的重要依據(jù)，同時(shí)也是政府調(diào)控各種資源，實(shí)現(xiàn)城市管理目標(biāo)和政治目標(biāo)的重要公共政策之一。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展取得了巨大成就，政治體制乃至行政體制改革成效明顯，黨和國家通過多種渠道采取多種措施保護(hù)并且促進(jìn)公民利益，公民對政治過程的參與取得長足發(fā)展?！肮駞⑴c(citizen participation)源于古希臘雅典的直接民主制。今天，直接民主制主要表現(xiàn)為JohnLocke與JohnS.Mill提倡的民主理論、黑格爾的‘公民社會觀’、哈貝馬斯的‘公共領(lǐng)域’等。當(dāng)前公共管理學(xué)派所主張的‘公民參與’理論則認(rèn)為公民參與可使政府公共部門更能反映民眾關(guān)心的問題，解決民眾與政府的沖突，促使公共決策合法化，并提高政府的行政能力”[3]?，F(xiàn)代治理理論也非常強(qiáng)調(diào)公民參與社會治理的作用，認(rèn)為社會治理的權(quán)力來源于公民，公民和政府對公共領(lǐng)域的合作治理是善治的本質(zhì)，公民參與是使政治國家與公民社會兩者之間最佳結(jié)合的有效方式。市政規(guī)劃是市政管理的邏輯起點(diǎn)，公民參與市政規(guī)劃的程度和水平是實(shí)現(xiàn)公民利益的重要前提。1933年國際現(xiàn)代建筑協(xié)會討論通過的《雅典憲章》提出，人的需要和以人為出發(fā)點(diǎn)的價(jià)值衡量是城市規(guī)劃成功的關(guān)鍵，城市規(guī)劃應(yīng)該滿足廣大居民生理和心理上的最基本需求。美國城市理論學(xué)家、社會哲學(xué)家劉易斯·芒福德則認(rèn)為，城市起因于人類的社會需要，并使這些需要的表達(dá)方式和方法變得更強(qiáng)烈。城市乃是人類之愛的一個(gè)器官，因而最優(yōu)化的城市經(jīng)濟(jì)模式應(yīng)該是關(guān)懷人、陶冶人[4]?？梢哉f，公民參與市政規(guī)劃已經(jīng)成為世界各國的共識。

二、公民參與市政規(guī)劃的作用

(一)有利于保證市政規(guī)劃的公共性、合法性

公共性是公共政策的基本屬性，因?yàn)楣舱呤怯晒步M織行使公共權(quán)力，達(dá)致公共目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益決定的。“公共政策是經(jīng)由政治過程而進(jìn)行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果，主導(dǎo)這一過程的基軸是公共權(quán)力機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系，是前者能夠不能夠以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益”[5]110。也就是說，公共權(quán)力機(jī)關(guān)聚合公民利益、愿望、意向的程度決定了公共政策的成敗，同時(shí)也決定了公共政策公共性的程度。現(xiàn)代政治學(xué)理論認(rèn)為，公民參與是保證公共政策公共性的重要途徑。市政規(guī)劃是公共政策的重要形式，是政府在一定時(shí)期內(nèi)關(guān)于城市發(fā)展建設(shè)的目標(biāo)和藍(lán)圖，是發(fā)揮城市生產(chǎn)、居住、休憩、交通四大功能的基礎(chǔ)性工作。市政規(guī)劃的終極目的必然是為了滿足市民的生產(chǎn)、生活的需要，所以公民參與的狀況直接影響到了市政規(guī)劃公共性的體現(xiàn)。在市政規(guī)劃過程中有效引入公民參與，可以使規(guī)劃影響的利益群體都能夠平等地參與規(guī)劃決策過程，既有充分協(xié)商與討論，又有利益沖突與博弈，從而公平地實(shí)施規(guī)劃過程，合理地共享社會資源，體現(xiàn)公共性。

政治學(xué)理論認(rèn)為，所謂合法性就是一個(gè)政治主體被民眾所認(rèn)可的特性。市政規(guī)劃作為重要的公共政策，體現(xiàn)了政府的意志，是政府增強(qiáng)其政治合法性的重要渠道。市政規(guī)劃從一個(gè)城市總體發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)的選擇到具體規(guī)劃的制定和實(shí)施，整個(gè)過程都直接或間接地影響到了公民利益的實(shí)現(xiàn)，它是公民評價(jià)政府績效，增強(qiáng)對政府認(rèn)同感的重要變量。公民參與市政規(guī)劃的制定和執(zhí)行過程，加強(qiáng)對政府過程的了解，從政府市政過程的起點(diǎn)一直到終點(diǎn)的全方位參與，勢必會拉近政府和民眾的距離，增強(qiáng)民眾的主人公責(zé)任感和使命意識，進(jìn)而提升對公共政策的認(rèn)同感，提高對政府的信任，以此促進(jìn)市政管理乃至政府管理的合法性。

(二)有利于實(shí)現(xiàn)市政規(guī)劃的科學(xué)性、民主性

市政規(guī)劃是對于城市未來發(fā)展總藍(lán)圖的設(shè)計(jì)和謀劃，是在對一個(gè)城市發(fā)展現(xiàn)狀的準(zhǔn)確認(rèn)知和判斷的基礎(chǔ)之上，通過分析城市所處的自然地理環(huán)境、人文環(huán)境，分析城市的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會環(huán)境的現(xiàn)狀，通過對整個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的解讀，結(jié)合本地資源稟賦、人文傳統(tǒng)來設(shè)計(jì)未來的城市建設(shè)和管理的藍(lán)圖。一個(gè)良好的城市規(guī)劃需要綜合運(yùn)用自然科學(xué)和人文社會科學(xué)的相關(guān)理論知識，通過有效的預(yù)測，進(jìn)而制定出來，這就涉及其科學(xué)性的問題。然而，長期以來，受制于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，加之傳統(tǒng)政府管理模式的作用，人們總是習(xí)慣于依靠政府權(quán)威部門和專業(yè)技術(shù)人員來從事市政規(guī)劃這一公共事務(wù)，忽視了市政規(guī)劃和管理的最終目標(biāo)——公民的作用?，F(xiàn)代管理學(xué)理論認(rèn)為，被管理者的有效參與是促使管理績效提升的重要手段。公民基于其生存和發(fā)展的多樣化需求，通過多種途徑來影響市政規(guī)劃，可以彌補(bǔ)決策者有限理性的缺失，起碼可以為市政規(guī)劃決策提供信息參考，這大大地促進(jìn)了其科學(xué)性。

另外，市政規(guī)劃是城市政府的一項(xiàng)重要職能，是政府實(shí)現(xiàn)其意志的重要途徑和手段?！俺鞘幸?guī)劃中的一些重大事項(xiàng)的解決，都牽涉到國家和地方的一些方針、政策，體現(xiàn)出國家意志對城市發(fā)展的指導(dǎo)和干預(yù)，從一定意義上說，城市規(guī)劃體現(xiàn)了政府指導(dǎo)和管理城市建設(shè)與發(fā)展的政策導(dǎo)向”[6]?，F(xiàn)代社會環(huán)境的急劇變遷，促使公共政策發(fā)生了根本轉(zhuǎn)型，無論是公共問題的形成，還是現(xiàn)代國家和政府制度基本理念的轉(zhuǎn)變，抑或國家職能重心的轉(zhuǎn)移，直至公共政策科學(xué)性的提升，公民的有效參與起到了至關(guān)重要的作用[5]151-152?？梢哉J(rèn)為，公民的有效參與促進(jìn)了公共政策民主性的實(shí)現(xiàn)。市政規(guī)劃作為公共政策的重要形式，直接貼近民眾的利益，是公民多樣化需求的重要保障，因而市政規(guī)劃過程中的公民參與更能體現(xiàn)出其民主性。

(三)有利于促進(jìn)市政規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、平穩(wěn)性

首先，就市政規(guī)劃的制定過程來看，一個(gè)良好的市政規(guī)劃方案必然是兼顧國家利益、政黨利益和公民利益的，是三者的聚合形態(tài)。雖然，一般認(rèn)為國家是行使公民賦予的權(quán)力，是用來實(shí)現(xiàn)公民利益的工具，國家利益濫觴于公民利益，政黨利益則是指某個(gè)階級、階層的最一般利益，是特殊形態(tài)的公民利益，在理論上三者是統(tǒng)一的，但是現(xiàn)實(shí)中，三者常常出現(xiàn)不一致。主要原因是，當(dāng)私有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生之后，當(dāng)國家利益、政黨利益成為獨(dú)立的利益形態(tài)之后，客觀上也就形成了國家利益、政黨利益、公民利益相互分離甚至背離的現(xiàn)象。這種背離客觀上促進(jìn)了人們對于政府政治合法性的關(guān)注，也就是關(guān)注政府的施政過程是否真正體現(xiàn)了民意，其目標(biāo)是否指向公民利益的滿足，公共政策的過程是否兼顧了國家利益、政黨利益和公民利益。這一切都激勵(lì)著人們不斷探索實(shí)現(xiàn)三者有效統(tǒng)一的方式和途徑，公民參與就是其中一種。在市政規(guī)劃的制定過程中，由于公民的合法有效參與，使得公民的利益得以直接有效地表達(dá)，同時(shí)，也使得國家利益、政黨利益在公民利益的原初形態(tài)里獲得統(tǒng)一。各地實(shí)施的座談會、論證會、聽證會就是有效的實(shí)踐方式。

其次，就市政規(guī)劃的執(zhí)行過程來看，圍繞城市規(guī)劃的所有利益相關(guān)者都成為規(guī)劃實(shí)施的主體，比如政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、公民等。這些因素都不同程度地影響到了市政規(guī)劃的實(shí)施效果，在規(guī)劃實(shí)施過程中，各利益相關(guān)者都是力求獲得自身利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”，它們對于市政規(guī)劃的實(shí)施抱有不同的利益期待，由此促使每個(gè)利益相關(guān)者都力圖使市政規(guī)劃的實(shí)施盡可能最大限度地滿足自身利益。從各利益相關(guān)者的力量對比來看，公民的力量是最薄弱的，是市政資源施惠的弱勢群體。然而，公共政策的終極價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是公民利益的實(shí)現(xiàn)，因此，解決這一悖論的最有效方式就是公民對市政規(guī)劃過程的監(jiān)督和參與，通過有效的公民參與，減少公民對市政規(guī)劃過程的無知甚至對抗，增強(qiáng)公民對市政行為的認(rèn)同感，獲得公民廣泛的支持與認(rèn)可，進(jìn)而消除規(guī)劃實(shí)施過程中的利益沖突、群體性事件等問題，使得市政規(guī)劃的過程更具有平穩(wěn)性。

三、完善我國公民參與市政規(guī)劃的對策建議

(一)轉(zhuǎn)變觀念，逐步形成公民參與市政規(guī)劃的文化氛圍

首先，從政府角度來說，作為市政規(guī)劃的主導(dǎo)者，政府必須回歸到市政規(guī)劃所追求的根本目標(biāo)上，切實(shí)將公共利益與公民的合法權(quán)益放在首位，認(rèn)識到公民需求的滿足才是市政規(guī)劃的最終目標(biāo)，市政規(guī)劃就是緊緊圍繞公民的需求而進(jìn)行的。為此，政府要積極推行以人為本的施政理念，加強(qiáng)對民主、公平理念的宣傳與普及，通過多種途徑使這種觀念得到廣泛傳播，切實(shí)使每一位公民從內(nèi)心深處接受并認(rèn)可這種理念。要采取有效措施加強(qiáng)對弱勢群體的引導(dǎo)與扶植，提高他們的社會地位與話語權(quán)，增強(qiáng)其參與城市規(guī)劃的自覺性和積極性，逐步在全社會形成“人民城市人民建，建好城市為人民”的良好氛圍。

其次，從公民角度來說，每一位公民都應(yīng)該樹立自己是城市主體的理念，要正確認(rèn)識并充分發(fā)揮其所擁有的參與權(quán)，通過積極參與市政規(guī)劃過程來維護(hù)自身的合法權(quán)益。要努力改變過去完全聽從于政府，習(xí)慣于被動從屬地位的心理狀態(tài)，積極爭取參與市政規(guī)劃的機(jī)會，鍛煉自己直接參與的能力。此外，公民要切實(shí)提高自身的綜合素質(zhì)，正確認(rèn)識公共利益和個(gè)體利益的辯證關(guān)系，從維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的本質(zhì)立場出發(fā)來積極參與市政規(guī)劃。此外，要積極倡導(dǎo)公民的責(zé)任意識和主人翁精神，樹立“不在其位，也謀其政”的理念，認(rèn)識到城市規(guī)劃與建設(shè)不只是城市管理者的事情，更是關(guān)乎公民自身切身利益的大事。

(二)健全制度，積極拓寬公民參與市政規(guī)劃的渠道

所謂制度就是一整套規(guī)則體系，它是用來規(guī)范社會成員行為，使得社會成員在謀求個(gè)體利益的過程中不至于傷害他人或社會利益的一整套法則體系。公民參與和市政規(guī)劃都是特定的社會行為，是由不同的社會主體參與、基于不同的制度規(guī)范的社會行為。如前所述，公民參與對于市政規(guī)劃的科學(xué)、有效運(yùn)行起到了重要的作用，要使得公民參與對于市政規(guī)劃起到積極的促進(jìn)作用，產(chǎn)生良好的社會效益，必須對兩者結(jié)合的規(guī)則體系進(jìn)行改造，也就是說，必須實(shí)施有效的制度創(chuàng)新。具體來說，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

首先，要完善政務(wù)公開制度，發(fā)展電子政務(wù)。要進(jìn)一步深化政務(wù)公開工作，建立健全重大決策公開制度、政府信息及時(shí)發(fā)布制度、新聞發(fā)布會制度、行政權(quán)力公開透明運(yùn)行制度等。政府在推行政務(wù)公開的過程中，要保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)，擴(kuò)大信息公開的范圍，暢通政務(wù)公開的渠道，創(chuàng)新政務(wù)公開的方式方法。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代傳輸媒體被廣泛運(yùn)用，網(wǎng)絡(luò)正以其無可比擬的優(yōu)越性替代傳統(tǒng)媒體，從而對傳統(tǒng)政府的管理模式進(jìn)行改造，電子政務(wù)就是其重要表現(xiàn)。當(dāng)前，要繼續(xù)推行電子政務(wù)，加強(qiáng)政府和公民之間的聯(lián)系和互動，使公民能夠及時(shí)有效地獲取大量有關(guān)城市規(guī)劃的資訊與信息，同時(shí)使政府能夠充分了解公民的意愿與想法，從而在城市規(guī)劃的過程中充分考慮公眾的需求，采納和吸收公眾的合理建議。

其次，要完善信訪聽證制度，強(qiáng)化利益表達(dá)。一方面，要努力建立與完善信訪制度，規(guī)范公民的信訪行為。當(dāng)前，公民在實(shí)施信訪表達(dá)時(shí)，總會遇到信訪渠道不順暢、權(quán)益不能被保障等問題，這就大大影響到了公民意愿的表達(dá)，因此，必須完善信訪制度，規(guī)范信訪行為。建議事關(guān)市政規(guī)劃這一特殊市政行為要為公民建立起上訪的綠色通道，用制度保證公民信訪參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，要規(guī)范信訪工作流程，實(shí)行市政規(guī)劃信訪案件討論制，強(qiáng)化公民對于市政規(guī)劃過程的約束。另一方面，要規(guī)范建立聽證制度，對于事關(guān)城市可持續(xù)發(fā)展和市民切身利益的市政規(guī)劃事項(xiàng)，要納入聽證程序。為此，要拓寬聽證制度的適用范圍，規(guī)范聽證過程，強(qiáng)化聽證程序?qū)?qiáng)勢群體權(quán)利的約束能力，改變公民對市政規(guī)劃過程參與的弱勢地位，增強(qiáng)公民的話語權(quán)。

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[責(zé)任編輯迪爾]

C912.2

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1000-2359(2013)04-0020-03

2012-12-12

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年度學(xué)科共建項(xiàng)目(GD11XZZ02)