陳 毅

一、問題意識(shí):學(xué)界爭(zhēng)鋒與問題的聚焦

社會(huì)轉(zhuǎn)型就是從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。亨廷頓通過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家現(xiàn)代化的比較研究，得出一個(gè)著名的論斷:“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂?！雹伲勖溃萑姞枴.亨廷頓:《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第38頁(yè)。

(一)對(duì)國(guó)外轉(zhuǎn)型與治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。世界范圍的轉(zhuǎn)型國(guó)家主要有三種類型:一類是對(duì)俄羅斯的“休克療法”的總結(jié);二類是對(duì)東南亞和印度的總結(jié);三類是對(duì)拉丁美洲的總結(jié)。

(1)俄羅斯的政治轉(zhuǎn)型。楊光斌等認(rèn)為這可分為三個(gè)階段:戈?duì)柊蛦谭驎r(shí)代的“失敗國(guó)家”，葉利欽時(shí)代的“勾結(jié)型國(guó)家”，普京時(shí)代的“自主性國(guó)家”，之后逐漸走向國(guó)家復(fù)興②楊光斌、鄭偉銘:《國(guó)家形態(tài)與國(guó)家治理——蘇聯(lián)—俄羅斯轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第4期。。休克療法的最大問題是市場(chǎng)私有化與民主化的雙重共振帶來(lái)社會(huì)危機(jī)頻發(fā)甚至倒退。

(2)東南亞的轉(zhuǎn)型。有學(xué)者總結(jié)為:其整體上是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，經(jīng)濟(jì)繁榮優(yōu)先于政治轉(zhuǎn)型，權(quán)威政體推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的巨大騰飛，深受儒家思想影響的由國(guó)家倡導(dǎo)的亞洲價(jià)值觀明顯區(qū)別于西方自由民主價(jià)值，集體價(jià)值優(yōu)先于個(gè)人價(jià)值;但依然存在儒家、佛教、伊斯蘭教和基督教四種文明的沖突。印度深受英國(guó)政治制度的影響，較早通過(guò)民主實(shí)現(xiàn)權(quán)力的和平交接。盡管被西方媒體廣泛贊譽(yù)為政治成功轉(zhuǎn)型，最好地實(shí)現(xiàn)了與西方自由民主政治的對(duì)接;然而，復(fù)雜的宗教沖突、種姓沖突和多民族多語(yǔ)言的沖突，導(dǎo)致這只南亞“孔雀”遲遲難以施展其魅力。

(3)拉丁美洲的轉(zhuǎn)型。由于過(guò)度依賴美國(guó)援助，照搬美國(guó)和歐洲的自由民主政體，這些國(guó)家盡管也曾輝煌過(guò)，但政體更替頻繁，軍人政治、獨(dú)裁政治反復(fù)，依附性的增長(zhǎng)模式難以取得國(guó)家自主。近年來(lái)，逐漸擺脫依附和強(qiáng)調(diào)自主的拉美大國(guó)才慢慢從“拉美危機(jī)”中恢復(fù)過(guò)來(lái)。

(二)對(duì)國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)型與治理的文獻(xiàn)綜述。對(duì)于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家治理有抨擊派、贊美派和客觀派三類觀點(diǎn)。抨擊派以“制度崩潰論”為代表，認(rèn)為中國(guó)制度建設(shè)滯后和匱乏，自由民主政治遲遲難以確立，必將走向潰敗。新中國(guó)輝煌成就的事實(shí)有力地回?fù)袅诉@派“制度決定論”的觀點(diǎn)，即使強(qiáng)調(diào)制度的重要性沒有錯(cuò)，也不能陷入西方自由民主制度的神話難以自拔，看不到適合歷史傳承和國(guó)情的制度所真正顯示的效力。贊美派的觀點(diǎn)是那些極力推銷“中國(guó)模式”的學(xué)者所總結(jié)的，諸如“國(guó)家引導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式”、“北京共識(shí)”和“中性政府”①參見姚洋《中性政府與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡》，《二十一世紀(jì)》2008年6月號(hào)，總第107期，第15－25頁(yè)。等等主張。客觀派的觀點(diǎn)有:徐湘林認(rèn)為，漸進(jìn)性改革有效調(diào)試了危機(jī)與國(guó)家治理的矛盾②徐湘林:《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理:中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第5期。;周雪光客觀分析了中國(guó)權(quán)威政治與有效治理之間的問題、路徑及衍生的問題③周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。，還有些人認(rèn)為宣稱中國(guó)模式還為時(shí)尚早，目前中國(guó)是成就與困難并重，機(jī)遇與挑戰(zhàn)伴生，中國(guó)的發(fā)展仍在路上，還有很多的不確定性。

(三)問題聚焦。一個(gè)國(guó)家要迎接國(guó)內(nèi)外情勢(shì)的變更，推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)，轉(zhuǎn)型社會(huì)所引發(fā)的問題以及對(duì)國(guó)家治理的研判必然構(gòu)成一個(gè)永恒的政治問題。既要充分重視，也不要過(guò)于擔(dān)憂，積極尋求適合本國(guó)的治理路徑才是恰當(dāng)?shù)男膽B(tài)。從本質(zhì)上說(shuō)，社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理面臨的共同難題是:一方面表現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)權(quán)威性治理來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)矛盾的整合，另一方面又必須選擇民主化的道路來(lái)分而治之，并取得國(guó)家治理的合法性。這二者之間必然存在內(nèi)在的張力。簡(jiǎn)言之，一個(gè)選擇民主和利用民主的現(xiàn)代國(guó)家，如何完成自主性構(gòu)建并強(qiáng)有力地貫徹其自主性政策，成為我們思考問題的關(guān)鍵點(diǎn)。

二、概念厘清:社會(huì)轉(zhuǎn)型危機(jī)、國(guó)家治理危機(jī)與國(guó)家自主性

(一)社會(huì)轉(zhuǎn)型危機(jī)。徐湘林認(rèn)為:“轉(zhuǎn)型危機(jī)主要是指經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面的，包括兩個(gè)基本特征:(1)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性變遷從而產(chǎn)生了大量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的矛盾和沖突;(2)這些矛盾和沖突不能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域自我矯正，需要國(guó)家通過(guò)各種治理手段進(jìn)行干預(yù)。”④徐湘林:《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理:中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第5期。其表現(xiàn)為“歷時(shí)性問題現(xiàn)時(shí)性處理”的難處，傳統(tǒng)、現(xiàn)代甚至后現(xiàn)代問題交織并存;也有人總結(jié)為“現(xiàn)代化痛楚”、“發(fā)展性危機(jī)”和全球化時(shí)代“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的到來(lái)導(dǎo)致多元價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)、禮樂崩乏和精神家園失落;利益分配不公、群體性事件頻發(fā)、社會(huì)動(dòng)蕩失序。

(二)國(guó)家治理危機(jī)。徐湘林把它定義為“作為治理者的政府 (國(guó)家)在特定時(shí)期無(wú)法有效地對(duì)社會(huì)矛盾和沖突進(jìn)行控制和管理，進(jìn)而嚴(yán)重地影響到政府統(tǒng)治能力的一種狀態(tài)”⑤徐湘林:《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理:中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第5期。。國(guó)家治理危機(jī)表現(xiàn)為治理的主體的決策權(quán)威和國(guó)家能力出現(xiàn)體制性衰退和系統(tǒng)性危機(jī)，治理的功能部分失效甚至整體僵化，要求治理的主體不得不進(jìn)行主動(dòng)的或被動(dòng)的治理體制的變革，以實(shí)現(xiàn)治理功能的轉(zhuǎn)型，從而挽救和維護(hù)國(guó)家治理的權(quán)威，鞏固國(guó)家治理的合法性基礎(chǔ)，提高治理的績(jī)效，走出治理的危機(jī)。

(三)國(guó)家自主性。根據(jù)斯考切波的權(quán)威定義，“國(guó)家被看作是擁有領(lǐng)土和人民控制權(quán)的一種組織。它可以制定和追求自己的目標(biāo)，而不是簡(jiǎn)單反映社會(huì)集團(tuán)利益、階級(jí)利益或整個(gè)社會(huì)的利益”⑥Theda Skocpo，l“Bringing the State Back in:Strategies of Analysis in Current Research”，in Peter Evans，Dietrich Rueschemayer and Theda Skocpol eds.，Bringing the State Back，in Cambridge:Cambridge University Press，1985.。筆者認(rèn)為，國(guó)家自主性得以實(shí)現(xiàn)需要具備以下幾個(gè)要素:其一，國(guó)家作為法人主體的資格。即使沒有社會(huì)力量的強(qiáng)大支持，甚至面對(duì)社會(huì)力量的強(qiáng)烈反對(duì)，國(guó)家也可以追求自己的目標(biāo)，作為一種公共利益的化身而獲得獨(dú)立的法人主體資格。其二，國(guó)家自主性的制度化保障?！皬闹贫鹊慕嵌榷?，國(guó)家結(jié)構(gòu)的分殊是國(guó)家自主性的前提條件。只有當(dāng)國(guó)家與社會(huì)分離，專門的人員掌握有限國(guó)家權(quán)力時(shí)，國(guó)家才可能具有‘自主性’，才可能不受特殊利益的影響，代表公共利益與公共意志?！雹倮顝?qiáng):《從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的視角看行政管理體制改革》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2008年第3期。其三，國(guó)家能力給國(guó)家自主性提供的行動(dòng)能力。“國(guó)家自主性是指國(guó)家獨(dú)立于社會(huì)自我決策的程度，國(guó)家能力是指國(guó)家通過(guò)社會(huì)執(zhí)行其政策的能力。前者是在政策制定層面討論國(guó)家有多大獨(dú)立于社會(huì)的自由度，后者是在政策執(zhí)行層面討論國(guó)家通過(guò)社會(huì)達(dá)到其目的的能力?！雹诓芎＼?《國(guó)家能力建設(shè)的理論內(nèi)涵與制度變遷》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2007年第4期。其四，國(guó)家職能要求國(guó)家自主性完成歷史任務(wù)?！皣?guó)家建構(gòu)是指在既定領(lǐng)土疆域內(nèi)創(chuàng)造出一個(gè)處于中央政府統(tǒng)治權(quán)威下的主權(quán)民族國(guó)家，建立起國(guó)家對(duì)暴力和強(qiáng)制權(quán)的合法壟斷，以及國(guó)家在諸如維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)、公共行政管理、稅收管理、社會(huì)控制、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、保護(hù)公民權(quán)、創(chuàng)建法制、提供公共物品等方面的制度、組織和機(jī)構(gòu)建設(shè)，以強(qiáng)化民族國(guó)家的政權(quán)強(qiáng)度和提高相關(guān)職能范圍的國(guó)家能力。對(duì)后社會(huì)主義國(guó)家而言，它們首先要解決的重大問題就是通過(guò)國(guó)家建構(gòu)提高和增強(qiáng)國(guó)家的強(qiáng)制能力，恢復(fù)政治秩序，重建國(guó)家權(quán)威，從而為尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民主發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的政權(quán)基礎(chǔ)?！雹塾艚ㄅd、何子英:《后社會(huì)主義國(guó)家轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性危機(jī)與國(guó)家建構(gòu)》，《求是學(xué)刊》2008年第3期。對(duì)于國(guó)家自主性的實(shí)現(xiàn)，也有學(xué)者從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度總結(jié):“表現(xiàn)在三個(gè)基本的維度上，即國(guó)家建設(shè)的權(quán)限之維，即關(guān)涉國(guó)家或政府權(quán)力的大小范圍問題;國(guó)家建設(shè)的能力之維，關(guān)涉國(guó)家或政府權(quán)力的執(zhí)行力問題;國(guó)家建設(shè)的合法性之維，關(guān)涉權(quán)力運(yùn)用的合理性和正當(dāng)性問題?！雹懿芎＼?《國(guó)家能力建設(shè)的理論內(nèi)涵與制度變遷》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2007年第4期。只有這幾大基本要素的滿足，才使國(guó)家自主性不是僅僅停留在理論探討的必要性上;而要真正轉(zhuǎn)化為國(guó)家自主性的可行性能力，對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)危機(jī)進(jìn)行有效的國(guó)家治理，也必須預(yù)防和擺脫國(guó)家治理危機(jī)所帶來(lái)的嚴(yán)重后果。

三、客觀描述:社會(huì)轉(zhuǎn)型給中國(guó)國(guó)家治理帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與困境

(一)危機(jī)頻發(fā)與制度滯后。社會(huì)轉(zhuǎn)型以啟蒙公民權(quán)利為核心，公民權(quán)利又在很大程度上體現(xiàn)為合理利益訴求的滿足。這盡管激發(fā)了人們的主動(dòng)性和社會(huì)的活力，但對(duì)合理利益的主張也會(huì)引發(fā)利益訴求的多元化?？陀^上多元利益達(dá)到一致的滿足，不管在實(shí)體上還是在程序上都是難以實(shí)現(xiàn)的;更何況，社會(huì)強(qiáng)勢(shì)的權(quán)貴階層更有途徑優(yōu)先滿足本階層和集團(tuán)的利益。合理利益被忽視、甚至公開剝奪，貧富二元分化加劇，貧者愈貧、富者愈富的“馬太效應(yīng)”導(dǎo)致社會(huì)分化結(jié)構(gòu)化，社會(huì)特權(quán)階層、利益集團(tuán)的出現(xiàn)。一方面是大量的下崗工人和農(nóng)民工的慘淡的生活境遇，另一方面是權(quán)力新貴和財(cái)富新貴們奢侈糜爛的互相攀比;還有財(cái)富資本與權(quán)力資本的結(jié)合，權(quán)錢勾結(jié)，“地方政府公司化”傾向嚴(yán)重，公共權(quán)力的公共性與權(quán)力行使的私有化之間的矛盾加劇，再加上行使權(quán)力的暴力機(jī)關(guān) (執(zhí)法部門、警察)的權(quán)力濫用和暴力執(zhí)法，導(dǎo)致社會(huì)“仇富”、“仇官”、“仇警”的群體性事件頻繁爆發(fā)。尤其21世紀(jì)以來(lái)，“泄憤性群體性事件”明顯要比“滿足直接利益訴求的群體性事件”增多，社會(huì)影響的波及面也更廣，諸如安徽“池州事件”、四川“大竹事件”、湖北“石首事件”和貴州“甕安事件”等均屬于“泄憤性群體性事件”。這些“參與者與事件的直接誘因或?qū)Щ鹚鞑o(wú)利害關(guān)系，甚至與當(dāng)事人素不相識(shí)，屬于無(wú)利益相關(guān)方。他們參與實(shí)施群體性事件，從表面上看是對(duì)處于弱勢(shì)地位當(dāng)事人的同情、對(duì)政府或警方處置方式的不滿，但從深層次分析卻源自對(duì)當(dāng)?shù)厥┱钏斐傻膯栴}和矛盾，以及社會(huì)分配不公、官員腐敗墮落、環(huán)境污染加重等現(xiàn)象的不滿”⑤王賜江:《群體性事件的類型化及發(fā)展趨向》，《長(zhǎng)江論壇》2010年第4期。。“直接利益訴求性群體性事件”通過(guò)加大維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)的投入，對(duì)利益受損方進(jìn)行補(bǔ)償，相對(duì)來(lái)說(shuō)還容易解決;而對(duì)于越來(lái)越多的“泄憤性群體性事件”，由于目標(biāo)不明確，或者說(shuō)它是對(duì)根本性的社會(huì)體制的不滿，解決起來(lái)更困難。而且通過(guò)直接經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)摹俺C正性正義”并不能從根本上解決群體性事件，這必定會(huì)上升到對(duì)制度建設(shè)的訴求。然而，中國(guó)近三十年來(lái)危機(jī)驅(qū)動(dòng)型的政治體制改革具有明顯的滯后性。盡管上自社會(huì)主義改革總設(shè)計(jì)師鄧小平，下自基層地方政府，都越來(lái)越重視制度建設(shè)在轉(zhuǎn)型社會(huì)治理中的作用，然而，制度的不健全和立法的短缺是各行各業(yè)人們的普遍共識(shí)。盡管有法律制度，但“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象普遍存在，權(quán)大于法，法治觀念淡薄，人治傳統(tǒng)依然嚴(yán)重。具體表現(xiàn)在制度執(zhí)行層面，政策變通普遍。即使是好的制度，由于執(zhí)行環(huán)節(jié)上的歪曲，也得不到很好的貫徹落實(shí)，致使制度流于形式。制度滯后、有令不行或制度變通執(zhí)行，所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果是人們對(duì)制度的信任危機(jī)，期望把危機(jī)納入制度化渠道中解決的難度也就會(huì)加劇。

(二)權(quán)威治理與分權(quán)自治的央地博弈。央地之間此消彼長(zhǎng)的博弈關(guān)系是個(gè)歷史的老問題，也是一個(gè)永恒的關(guān)于權(quán)力授予與行使的政治問題。自1911年辛亥革命后中國(guó)邁入現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)以來(lái)，關(guān)于聯(lián)邦制和單一制的爭(zhēng)論就開始了。單一制確立之后，確立和鞏固了中央的權(quán)威，但關(guān)于地方政府自主性和分權(quán)的改革也構(gòu)成了改革的重點(diǎn)。由于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制打造的全能型政府的理性計(jì)劃能力的不及，不利于調(diào)動(dòng)和激發(fā)多樣性的地方活力，因而成為不得不改革的突破口。中央對(duì)地方“分權(quán)”和“松綁”式改革極大地發(fā)揮了地方的積極性。有學(xué)者論證，實(shí)際上，中國(guó)在央地關(guān)系上選擇了“政治上單一制、經(jīng)濟(jì)上聯(lián)邦制”①楊光斌:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中央——地方關(guān)系新論:理論、現(xiàn)實(shí)與政策》，《學(xué)?！?007年第1期。的復(fù)合制，有效發(fā)揮了中央和地方兩個(gè)積極性。然而，中央與地方的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制也僅作為一種理想狀態(tài)被期待，這從改革開放以來(lái)的央地關(guān)系的博弈中就能得到證明。20世紀(jì)80年代末，“財(cái)政包干和分灶吃飯”的改革帶來(lái)地方“諸侯經(jīng)濟(jì)”和尾大不掉的局面，中央權(quán)威下降，中央政府成為“懸崖邊的政府”②渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。;通過(guò)20世紀(jì)90年代開始的分稅制改革，中央財(cái)政汲取能力逐漸增強(qiáng)，中央對(duì)資源權(quán)威性再分配能力得以實(shí)現(xiàn)，中央權(quán)威也得到加強(qiáng)。然而，地方政府的積極性又受到嚴(yán)重影響。這是因?yàn)?首先，在激勵(lì)機(jī)制上出現(xiàn)激勵(lì)乏力的困境。分稅制“1:0.3”的中央對(duì)地方的稅收返還激勵(lì)機(jī)制不利于激勵(lì)地方政府上繳更多的稅收③“1∶0.3的增值稅增量返還設(shè)計(jì)方案被地方政府看作是中央政府的‘陰謀’。因?yàn)榘凑者@個(gè)方案，增值稅在增量逐步變大之后，稅收返還的增長(zhǎng)越來(lái)越慢”。引自劉克崮、賈康主編《中國(guó)財(cái)稅改革三十年親歷與回顧》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年12月版。，因而，地方政府寧肯放緩地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的步伐，降低銳意改革的勢(shì)頭，選擇按部就班，也不愿做挨“槍打的出頭鳥”。其次，分稅制的制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)漏洞，表現(xiàn)在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移撥付制度上。一方面是“分蛋糕”的困難，助長(zhǎng)了不少貧困地區(qū)地方政府“等靠要”的現(xiàn)象，形成高度依賴中央財(cái)政的局面，甚至出現(xiàn)了爭(zhēng)奪“貧困縣”的怪現(xiàn)象，也助長(zhǎng)了地方政府把很大精力放在爭(zhēng)奪項(xiàng)目的撥付上，而忽視地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和地方事務(wù)的治理，導(dǎo)致地方呆賬、壞賬嚴(yán)重。另一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移撥付的項(xiàng)目審批制度也導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”的部門腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，因?yàn)椤绊?xiàng)目發(fā)包”逐漸演變成“設(shè)租尋租”，上級(jí)項(xiàng)目審批部門難以避免批復(fù)中的主觀性，下級(jí)項(xiàng)目申請(qǐng)部門則會(huì)千方百計(jì)地利用審批過(guò)程做文章，各種社會(huì)關(guān)系和各種手段被挖空心思地開發(fā)利用，“跑部錢進(jìn)”的俗語(yǔ)就是其生動(dòng)寫照。再次，被扭曲的制度使地方政府瘋狂尋求體制外收益。中央政府財(cái)權(quán)上收，事權(quán)、事責(zé)下放，從上到下層層施壓的“一票否決制”，諸如“環(huán)境治理的一票否決”、“社會(huì)維穩(wěn)的一票否決”及要求地方政府提供更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，等等，這些都使得在體制內(nèi)難以獲得財(cái)政支持的地方政府只能依靠尋找體制外的資源。諸如地方政府通過(guò)賣地獲得財(cái)政收入，成為房?jī)r(jià)居高不下的罪魁禍?zhǔn)字?地方政府公司化傾向嚴(yán)重，“掠奪型地方政府”和“勾結(jié)型地方政府”現(xiàn)象比較普遍，致使越到基層，老百姓對(duì)地方政府的評(píng)價(jià)越低，帶來(lái)了嚴(yán)重的政府信任危機(jī)。

央地此消彼長(zhǎng)的博弈關(guān)系的根源在于:“從權(quán)威體制的角度，中央政府權(quán)威需要以嚴(yán)密有效的組織制度和觀念制度維護(hù)之，體現(xiàn)在權(quán)力、資源的向上集中，并通過(guò)中央政府政策指令在日常工作中的貫徹落實(shí)而延續(xù)和強(qiáng)化之。但從組織有效治理的邏輯來(lái)說(shuō)，權(quán)力、資源和治理能力應(yīng)該放在有效信息的層次上，即加強(qiáng)基層政府的能力，而這一思路與權(quán)威體制的基本原則相悖，產(chǎn)生了緊張和沖突。這一矛盾沖突正隨著中國(guó)社會(huì)的多元發(fā)展而日益明朗化、尖銳化?！雹僦苎┕?《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。

(三)民主化與市場(chǎng)化的共振危機(jī)。民主是個(gè)好東西，但“不良的民主”帶來(lái)的社會(huì)危害表明人們也要為所選擇的民主付出慘重的代價(jià)。其一，對(duì)民主價(jià)值的扭曲，帶來(lái)自然的社會(huì)分化，使社會(huì)過(guò)度“碎片化”。民主所倡導(dǎo)的自主、自由、平等價(jià)值觀，極大地提升了人作為主體而存在的價(jià)值。然而，由于民主在傳播過(guò)程中的“歪曲和煽動(dòng)”以及人們對(duì)民主的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，自主與自私、自由與放任、平等與平均等概念總是出現(xiàn)很大的混淆，把自主當(dāng)作一切、以自我為中心，放任無(wú)節(jié)制地任意侵犯別人的自由，抹殺人是差異性存在的本質(zhì)而去追求絕對(duì)的平等，這些對(duì)民主價(jià)值的面目全非的曲解，使民主淪為追求個(gè)人自私自利欲望滿足的工具和幌子。如果這樣，民主釋放出來(lái)的自主的社會(huì)空間，不僅難以培養(yǎng)出自主的公民和自發(fā)的秩序，反而刺激欲望膨脹、加劇社會(huì)矛盾、激化社會(huì)沖突，這是對(duì)民主價(jià)值的曲解帶來(lái)的自然的社會(huì)分化。其二，政客利用民主這張“政治牌”所帶來(lái)的人為的社會(huì)分化，使政局動(dòng)蕩，從而渾水摸魚，賺足好處。在某些轉(zhuǎn)型國(guó)家，政黨林立，甚至在一夜之間就冒出成百上千、形形色色的政黨，民主成為幾大權(quán)力精英玩耍的權(quán)力游戲。權(quán)力被精英階層所操縱，使得民主進(jìn)程陷于困局。不同的權(quán)力精英通過(guò)各種手段欺騙民意、操縱民意，代表全體利益的民主政治淪為代表局部利益的精英政治。由于民主化是政治權(quán)力資源的重新分配，各種政治派別常常利用國(guó)家機(jī)構(gòu)和公共資源來(lái)尋求政黨的特殊利益，由此展開激烈的權(quán)力斗爭(zhēng)，造成國(guó)家政權(quán)的頻繁更替以及政策的不連貫性，嚴(yán)重的甚至引發(fā)內(nèi)戰(zhàn)、叛亂、割據(jù)、種族屠殺。這些對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民主發(fā)展的負(fù)面作用不容忽視。市場(chǎng)化帶來(lái)的社會(huì)分化主要是因財(cái)富差距的巨大差異引起的，市場(chǎng)化一方面激發(fā)社會(huì)活力，使資源要素達(dá)到最佳配置;另一方面，也刺激人們的各種欲望，帶來(lái)繁華背后的浮華。其一，唯利是圖的市場(chǎng)秩序使人們對(duì)市場(chǎng)充滿了擔(dān)憂恐懼。盡管市場(chǎng)帶來(lái)一個(gè)物質(zhì)極大豐富的時(shí)代，但同時(shí)也帶來(lái)一個(gè)充滿著恐懼和擔(dān)憂的時(shí)代。一個(gè)金錢社會(huì)和消費(fèi)社會(huì)的成長(zhǎng)使人們?yōu)榱死娴乃魅】赡軙?huì)不擇手段、惡性競(jìng)爭(zhēng)、惡性循環(huán)，致使人際關(guān)系惡化。市場(chǎng)的唯金錢至上，爾虞我詐，無(wú)情地挑戰(zhàn)著人們的道德底線，假冒偽劣、有毒有害食品四處蔓延，危及人們的生命健康權(quán)益，沒有法治的市場(chǎng)暴露其弱肉強(qiáng)食的“動(dòng)物叢林法則”。市場(chǎng)化在積累財(cái)富、改善人們生活的同時(shí)，也在自掘墳?zāi)?，耗盡資源，森林、草原、湖泊等都因?yàn)槭袌?chǎng)的過(guò)度蠶食而被巨大破壞甚至枯竭，嚴(yán)重的環(huán)境污染甚至難以治理，導(dǎo)致人與自然緊張，這些使得人們賴以生存的精神家園和物質(zhì)家園都面臨著淪落。這種狹隘利益引發(fā)的社會(huì)分化和弊病叢生是自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)世界范圍內(nèi)普遍存在的生存危機(jī)和主體性危機(jī)。其二，冷酷無(wú)情的市場(chǎng)催生權(quán)富新貴，加劇貧富分化，并導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性的社會(huì)不公。資本的擁有者總有能力使財(cái)富呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，催生的利益集團(tuán)使市場(chǎng)形成壟斷，財(cái)富又綁架權(quán)力，鞏固和擴(kuò)張資本積累，從而也使社會(huì)貧富差距成為結(jié)構(gòu)性的社會(huì)矛盾而難以撼動(dòng)。

無(wú)論是民主化帶來(lái)的社會(huì)分化，還是市場(chǎng)化帶來(lái)的社會(huì)分化，都可能導(dǎo)致社會(huì)的急劇變動(dòng)。然而，絕大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家都面臨著“歷時(shí)性問題共時(shí)性解決的難題”，民主化與市場(chǎng)化同時(shí)進(jìn)行，社會(huì)急劇的變革帶來(lái)的雙重振蕩使得政府難以控制，出現(xiàn)大的社會(huì)失序，經(jīng)濟(jì)上難以出現(xiàn)持久的繁榮，民主政治也出現(xiàn)回流甚至倒退。例如中國(guó)20世紀(jì)80年代末的那場(chǎng)政治風(fēng)波，就是由于市場(chǎng)價(jià)格闖關(guān)失敗而引發(fā)了市場(chǎng)失序;又由于受到原蘇聯(lián)東歐劇變的影響而產(chǎn)生對(duì)民主化的訴求，但民主又被煽動(dòng)和利用，使民主停留在激情躁動(dòng)層面;沒有制度保障的民主也使政治局面一度失序、騷亂，這雙重振動(dòng)直接危及政權(quán)穩(wěn)定。

(四)運(yùn)動(dòng)治理與法理治理的抉擇。運(yùn)動(dòng)治理即自上而下的按照政治動(dòng)員方式來(lái)制定或更換政策、動(dòng)員資源、推廣實(shí)施政策意圖，因此有著隨意性、非常規(guī)性的特點(diǎn)。在新中國(guó)成立后的前30年非常流行，諸如“三反五反運(yùn)動(dòng)”、“反右運(yùn)動(dòng)”、“四清運(yùn)動(dòng)”、知識(shí)青年“上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)”、“批林批孔運(yùn)動(dòng)”，等等。在“法律虛無(wú)主義”的時(shí)代，運(yùn)動(dòng)治理成為主導(dǎo)。改革開放以來(lái)，盡管逐漸從運(yùn)動(dòng)治理走向法理治理，但由于運(yùn)動(dòng)治理“短平快”的特點(diǎn)，也為了突出某一時(shí)期的工作側(cè)重點(diǎn)，取得治理的績(jī)效，這種方式仍時(shí)常被中央政府以政策替代制度的方式采用。諸如中國(guó)對(duì)犯罪治理的“疾風(fēng)暴雨”式的嚴(yán)打政策、舉國(guó)實(shí)行的“計(jì)劃生育”政策、“全民奧運(yùn)”的體育狂熱以及運(yùn)動(dòng)式的高校擴(kuò)招政策等。從整頓金融市場(chǎng)混亂，整治市容市貌，整治單位小金庫(kù)，到安全生產(chǎn)等各個(gè)領(lǐng)域，這種方式也普遍存在。我們?cè)俜此歼@些政策的共同點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)這反映出政策決策者的思維慣性，以為借助中央的權(quán)威，傾全國(guó)之力，沒有辦不成的事情。然而，短期的成效由于政策的反彈而收效甚微，甚至愈演愈烈。“短暫的高度政治動(dòng)員可以有效于一時(shí)，但代價(jià)極大，難以為繼。在中央政府高壓政策下，地方官員噤若寒蟬、手腳束縛，難以因地制宜地解決當(dāng)?shù)貑栴}，權(quán)威體制與有效治理的矛盾隨之積累延續(xù)。久而久之，這些矛盾緊張逐漸明朗，危機(jī)四起”①周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。。這是因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)治理為了追求治理的效率，選擇嚴(yán)懲高壓和“一刀切”的模式，使紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題簡(jiǎn)單化處理，難以滿足不同群體的利益訴求，既可能導(dǎo)致資源和金錢的巨大浪費(fèi)，也常常被西方抨擊為踐踏人權(quán)，更壞的結(jié)果則可能是政策的執(zhí)行者為了追求政績(jī)工程，而制造虛假事實(shí)，掩蓋社會(huì)矛盾，使社會(huì)問題沒有得到根本解決，反而“數(shù)字出官員”，使個(gè)人得以晉升，成為滿足個(gè)人欲望的工具。

“運(yùn)動(dòng)型治理的權(quán)威基礎(chǔ)與法制、科層制的理性權(quán)威迥然不同。運(yùn)動(dòng)型機(jī)制的糾偏、修補(bǔ)能力，其前提是魅力型權(quán)威的存在和不斷強(qiáng)化，即權(quán)威體制的權(quán)威可以中途修改游戲規(guī)則，自上而下的部署安排有著任意性而不被質(zhì)疑。而這就要求中央政府持有強(qiáng)制實(shí)施的權(quán)力。國(guó)家要保持‘糾偏’的能力和任意性，不但需要組織上的政治動(dòng)員能力，而且需要為這種自上而下的干預(yù)提供觀念基礎(chǔ)。上級(jí)檢查、嚴(yán)打查處、貫徹學(xué)習(xí)等運(yùn)動(dòng)形式恰恰在不斷強(qiáng)化魅力型權(quán)威，削弱理性權(quán)威的基礎(chǔ)”②周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。。而法理治理則要求把社會(huì)矛盾沖突納入法律制度的渠道來(lái)解決，尊崇法律權(quán)威，堅(jiān)守從程序正義走向?qū)嶓w正義，以法律理性來(lái)規(guī)約人們的恣意妄為或想當(dāng)然的臆斷。但由于法理治理需要逐漸健全法制，尊崇制度權(quán)威的心路歷程也需要長(zhǎng)期培養(yǎng)，而決策者在“擺平就是水平”的評(píng)價(jià)體系激勵(lì)下，一次次回落到運(yùn)動(dòng)治理的老套路中去，期望“快刀斬亂麻”。那種忽視法律程序，政策高于法律的現(xiàn)象甚至被稱為社會(huì)管理創(chuàng)新，例如重慶的“社會(huì)治安的綜合治理”模式。另外，法理治理也可能因過(guò)于強(qiáng)調(diào)剛性的規(guī)章制度而缺少靈活機(jī)動(dòng)性，“在一個(gè)充分發(fā)展的科層制度中，官員按章辦事，不徇私情，正式或非正式的規(guī)章制度趨于成為約束官員行為的科層制‘牢籠’(Weber，1978)。如此，科層理性一方面否認(rèn)了中央集權(quán)任意干涉的權(quán)威，另一方面約束了基層官員行為和執(zhí)行政策的‘靈活性’，加劇了權(quán)威體制和有效治理間的矛盾”③周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。。

四、路徑選擇:強(qiáng)化國(guó)家自主性，實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家治理

(一)構(gòu)建性自主:國(guó)家把危機(jī)納入制度化渠道進(jìn)行吸納。只要能夠把社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的危機(jī)納入體制內(nèi)解決，危機(jī)并不可怕。納入現(xiàn)代憲政框架中的制度化建構(gòu)也構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的主旋律?，F(xiàn)代國(guó)家基礎(chǔ)性制度的確立對(duì)于確保政權(quán)穩(wěn)定、社會(huì)有序和人們行為的可預(yù)期性起到至關(guān)重要的作用。邁克爾·曼認(rèn)為，“國(guó)家權(quán)力包括兩個(gè)層面的權(quán)力:專制權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力。專制權(quán)力指的是國(guó)家精英可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的權(quán)力。國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，即國(guó)家能力，指的就是國(guó)家事實(shí)上滲透進(jìn)市民社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力”④Michael Mann，States，War，and Capitalism:Studies in Political Sociology，Oxford:Blackwell，1988.pp.5 － 9.。可見，我們限制的國(guó)家權(quán)力指的是國(guó)家專制權(quán)力，而基礎(chǔ)性權(quán)力是保障國(guó)家權(quán)威和可行性能力的必要前提。基礎(chǔ)性權(quán)力表征的是國(guó)家作為自主性機(jī)構(gòu)將其意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，它也賦予國(guó)家進(jìn)行基礎(chǔ)性制度建構(gòu)的合法性基礎(chǔ)。中國(guó)自邁入現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)以來(lái)，經(jīng)歷各種思潮的激烈碰撞和艱苦卓絕的革命斗爭(zhēng)，終于把人民民主共和國(guó)的建國(guó)目標(biāo)確立下來(lái)。新中國(guó)1954年憲法具有劃時(shí)代意義，它以憲法的形式確立了現(xiàn)代國(guó)家的基本制度和任務(wù)，為1982年修憲和現(xiàn)行的憲法提供了藍(lán)本。1997年黨的十五大把“依法治國(guó)”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略，社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)走向正軌，目標(biāo)明確，法治觀念也越來(lái)越深入人心，社會(huì)的和諧繁榮和老百姓的權(quán)益也越來(lái)越有制度的保障。自下而上的社會(huì)變革的需求構(gòu)成了國(guó)家自主性構(gòu)建源源不竭的動(dòng)力源泉，而對(duì)于社會(huì)愿景的濃縮和制度化保障卻需要現(xiàn)代國(guó)家的推動(dòng)和提升。自生自發(fā)的社會(huì)秩序和主觀建構(gòu)的政治秩序二者的有機(jī)統(tǒng)一，是加快社會(huì)進(jìn)程和國(guó)家發(fā)展的必然選擇。現(xiàn)代國(guó)家自主性構(gòu)建，首先體現(xiàn)為一種由自上而下的力量進(jìn)行的政治“頂層設(shè)計(jì)”，即對(duì)于現(xiàn)代中國(guó)而言，無(wú)論是與存續(xù)幾千年的傳統(tǒng)帝制的割裂和擺脫列強(qiáng)分治的殖民地半殖民地的奴役，還是對(duì)全新的社會(huì)主義革命和建設(shè)道路的探尋，一個(gè)自主性的主導(dǎo)力量對(duì)于主權(quán)的獨(dú)立和治權(quán)的統(tǒng)一起到至關(guān)重要的作用。其次，現(xiàn)代國(guó)家自主性構(gòu)建體現(xiàn)在作為主導(dǎo)性政黨自身的內(nèi)在自主構(gòu)建，探尋現(xiàn)代政黨的執(zhí)政邏輯與現(xiàn)代國(guó)家演進(jìn)的一般性規(guī)律的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。對(duì)于構(gòu)建性自主我們也要澄清幾個(gè)誤區(qū):一是對(duì)于代表公共利益的主導(dǎo)性政治力量自主構(gòu)建的不信任;二是把自主看成是絕對(duì)的自主而不是相對(duì)的;三是對(duì)于自主性構(gòu)建期望一勞永逸的實(shí)現(xiàn)，容不得現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)程中的波折。事實(shí)上，自主性國(guó)家的建設(shè)是一個(gè)變量而不是一個(gè)常量，也會(huì)隨著外在條件的變化而增強(qiáng)或減弱。一個(gè)不能代表公共利益而盲目亂用自主性的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)也會(huì)摔跟頭甚至倒退。對(duì)于自主性構(gòu)建的主體而言，它既有超越各種狹隘利益紛爭(zhēng)的可能性，又由于理性不及和理性的結(jié)構(gòu)性無(wú)知而使自主性構(gòu)建充滿調(diào)試性。

(二)嵌入性自主:國(guó)家利用社會(huì)自主緩沖和消解危機(jī)。嵌入性自主首先由伊文斯 (Peter Evans)在1995年提出①“Peter Evans運(yùn)用‘鑲嵌的自主性’(embedded autonomy)概念來(lái)描述東亞國(guó)家與市場(chǎng)社會(huì)的關(guān)系以及這種關(guān)系對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。他認(rèn)為自主性本身不能完全解釋一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)槿绻麌?guó)家與社會(huì)完全隔離，官僚系統(tǒng)缺乏信息來(lái)源以及來(lái)自企業(yè)界的配合，并不能達(dá)成產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的目標(biāo)。所以，國(guó)家的官僚系統(tǒng)應(yīng)該包含或鑲嵌于社會(huì)之中。在此基礎(chǔ)上，Linda Weiss和 Hobson進(jìn)一步把‘鑲嵌的自主性’ (embedded autonomy)與‘孤立的自主性’(isolated autonomy)區(qū)分開來(lái)。前者強(qiáng)調(diào)協(xié)作、交融，而后者的國(guó)家自主性則凌駕于社會(huì)之上，扮演政策指導(dǎo)者的角色，卻無(wú)法獲得社會(huì)集團(tuán)的參與和支持”。引自劉春榮《全球金融危機(jī)與國(guó)家自主性》，《社會(huì)》2009年第1期。，無(wú)論是新馬克思主義者論證的“國(guó)家的相對(duì)自主性”，還是“回歸國(guó)家學(xué)派”的“潛在的國(guó)家自主性”，都沒有把國(guó)家自主性推向絕對(duì)。國(guó)家權(quán)力是源于社會(huì)又凌駕于社會(huì)之上的權(quán)力，缺少社會(huì)權(quán)力的支撐，國(guó)家權(quán)力獲得和行使的合法性基礎(chǔ)就會(huì)出現(xiàn)動(dòng)搖。而善于引導(dǎo)和利用社會(huì)權(quán)力的國(guó)家權(quán)力，既能大大降低統(tǒng)治的成本，也能很好地增強(qiáng)國(guó)家統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。托克維爾強(qiáng)調(diào)法律制度的社會(huì)治理功能，但更強(qiáng)調(diào)社情民意的社會(huì)整合功能②參見［法］托克維爾《論美國(guó)的民主》上卷，董果良譯，商務(wù)印書館1997年版，第358頁(yè)。。不少人認(rèn)為，傳統(tǒng)帝制中國(guó)封建王權(quán)淹沒了民間社會(huì)的生長(zhǎng)，事實(shí)上，傳統(tǒng)中國(guó)“王權(quán)不下縣”，縣域以下由鄉(xiāng)紳和宗法來(lái)實(shí)施社會(huì)自治，王朝政治和宗法政治雙軌并行的特色是比較鮮明的。而邁入現(xiàn)代國(guó)家以來(lái)，國(guó)家政權(quán)逐漸下滲，正如徐勇的一系列論證:“政權(quán)下鄉(xiāng)”③徐勇:《政權(quán)下鄉(xiāng):現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2007年第11期。、“政黨下鄉(xiāng)”④徐勇:《“政黨下鄉(xiāng)”:現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期。、“政策下鄉(xiāng)”⑤徐勇:《“政策下鄉(xiāng)”及對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的政策整合》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2008年第1期。、“送法下鄉(xiāng)”⑥徐勇:《“法律下鄉(xiāng)”:鄉(xiāng)土社會(huì)的雙重法律制度整合”》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第3期。、“行政下鄉(xiāng)”⑦徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2007年第5期，第2頁(yè)。、“服務(wù)下鄉(xiāng)”⑧徐勇:《“服務(wù)下鄉(xiāng)”:國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)性滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第1期。等。自上而下統(tǒng)一的法律制度反而割裂了雙軌中的一軌，社會(huì)功能的削弱勢(shì)必增大國(guó)家的統(tǒng)治成本和治理風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家對(duì)社會(huì)的權(quán)力上收，也必然帶來(lái)社會(huì)化解社會(huì)矛盾的責(zé)任退去。有學(xué)者對(duì)于現(xiàn)代中國(guó)出現(xiàn)的這一現(xiàn)象充滿擔(dān)憂，筆者也認(rèn)為，國(guó)家對(duì)于社會(huì)的放權(quán)與松綁、培育和挖掘社會(huì)的自主性這一新時(shí)代的課題顯得非常迫切。社會(huì)既能作為反映輿情民意的“晴雨表”，又能作為化解社會(huì)矛盾的減壓閥和緩沖劑。國(guó)家還權(quán)于社會(huì)，各種社會(huì)自治組織得以發(fā)展壯大，不同利益偏好的社會(huì)群體被社會(huì)組織吸納，組織的歸宿感也極大地凝聚民心和匯集民力，積累社會(huì)資本，諸如“社區(qū)道德儲(chǔ)蓄銀行”建設(shè)、社區(qū)志愿者建設(shè)、社區(qū)救助、社區(qū)矯正與社區(qū)就業(yè)等社區(qū)制度的創(chuàng)新，為轉(zhuǎn)型中國(guó)民眾從“單位人”到“社區(qū)人”的平穩(wěn)過(guò)渡提供巨大的平臺(tái)。從單位制中下崗的大量社會(huì)弱勢(shì)群體的生存與再就業(yè)問題構(gòu)成了許多社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索，倘若全靠國(guó)家提供工作安置和提供社會(huì)福利保障，勢(shì)必帶給國(guó)家沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。還有社會(huì)募捐和社會(huì)慈善等反哺社會(huì)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對(duì)于類似汶川“5·12”大地震等重大災(zāi)難面前的社會(huì)支援，以及對(duì)于貧富差距懸殊社會(huì)中的弱勢(shì)群體的社會(huì)幫扶，都會(huì)作為重要的力量大大幫襯國(guó)家治理，提升國(guó)家治理實(shí)效。也即是說(shuō)，把國(guó)家有效地嵌入到社會(huì)之中，國(guó)家自主性才能更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的功效。

(三)反思性自主:動(dòng)態(tài)性均衡機(jī)制展示國(guó)家理性的魅力。無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家的權(quán)力都不是在縮小，而是其集權(quán)程度和擴(kuò)權(quán)范圍都在變大;國(guó)家自主性不論是否承認(rèn)，都是客觀存在的基本事實(shí)。盡管有不少學(xué)者認(rèn)為，超越國(guó)家之上的類似歐盟等區(qū)域性一體化和全球化勢(shì)必削弱民族國(guó)家的主體地位;但也有學(xué)者明確提出，民族國(guó)家依然是國(guó)際社會(huì)基本政治單元①周平:《對(duì)民族國(guó)家的再認(rèn)識(shí)》，《政治學(xué)研究》2009年第4期。，國(guó)家利益和國(guó)家責(zé)任不是被弱化而是被更加強(qiáng)化了。國(guó)家的自主性往往因其代理人的行為而使國(guó)家行為發(fā)生扭曲，諸如國(guó)家被利益集團(tuán)“所俘獲”，成為利益集團(tuán)的幫兇，致使國(guó)家遭到非議、甚至要求“國(guó)家退卻”和“反抗國(guó)家”。更準(zhǔn)確地說(shuō)，人們反抗的不是至上的國(guó)家，而是無(wú)能的政府。這也是國(guó)際社會(huì)通行的一條公理:不能以任何理由去消滅現(xiàn)存的國(guó)家，而能以正義的名義去推翻政府。也即是說(shuō)，我們檢驗(yàn)國(guó)家自主性，很大程度上落實(shí)到對(duì)執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力的政府組織和公職人員的監(jiān)督上。也有人基于有限理性的認(rèn)知而不主張自主擴(kuò)張國(guó)家理性能力，從而對(duì)國(guó)家自主性充滿不信任，這是西方近代以來(lái)的主流國(guó)家觀。這些都要求把官僚隊(duì)伍的行為和國(guó)家行為納入受法治約束的渠道中來(lái)，而這還僅僅是外在約束機(jī)制。這就面臨一個(gè)制度設(shè)計(jì)的困境問題:誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者。有學(xué)者一直批評(píng)中國(guó)，沒有像西方那樣的憲法法院來(lái)行使違憲審查權(quán)，那誰(shuí)來(lái)監(jiān)督憲法法院法官的權(quán)力呢?也可以反問，是否有了憲法法院，國(guó)家的行為就能受到很好的監(jiān)督呢?其實(shí)不然。事實(shí)上根本性的內(nèi)在約束機(jī)制在于國(guó)家自主性反思平衡機(jī)制的確立，因?yàn)楸镜奶嘣从趦?nèi)部的瓦解。后現(xiàn)代思想家對(duì)于現(xiàn)代性張揚(yáng)的“主體性危機(jī)”的批判是很深刻的，這也為如何發(fā)揮主體性，如何通過(guò)主體間性 (公共理性或交往理性)來(lái)發(fā)揮主體性，如何通過(guò)主體的移情能力和內(nèi)心的獨(dú)白來(lái)發(fā)揮主體性，也為現(xiàn)代國(guó)家的自主性反思平衡機(jī)制的構(gòu)建提供了豐厚的理論資源。

(四)無(wú)為性自主:對(duì)理性不及的敬畏有效緩解狂妄治理的惡果。國(guó)家積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活其實(shí)是次優(yōu)選擇，“無(wú)為而治”才是最高境界。這可以從思想家的充分論證中找到原因:

其一，馬克思、恩格斯從國(guó)家權(quán)力本身的公共性和權(quán)力行使私有化這一國(guó)家二重性的角度論證了國(guó)家可能為惡的可能性。他們既看到國(guó)家的產(chǎn)生有其一定的合理性，即國(guó)家自主性的必要性;又看到國(guó)家機(jī)關(guān)和官僚有自己的特殊利益，國(guó)家有可能被拖垮。馬克思指出，“由于公共利益和私人利益之間的矛盾性，公共利益才得以以國(guó)家的姿態(tài)而采取一種與實(shí)際利益相脫離的形式”②《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社1995年版，第38頁(yè)。。恩格斯說(shuō):“社會(huì)為維護(hù)共同的利益，最初通過(guò)簡(jiǎn)單的分工建立一些特殊的機(jī)關(guān)。但是，隨著時(shí)間的推移，這些機(jī)關(guān)——為首的是國(guó)家政權(quán)——為了維護(hù)自己的特殊利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人。這樣的例子不但在世襲君主國(guó)內(nèi)可以看到，而且在民主共和國(guó)國(guó)內(nèi)也同樣可以看到?！雹佟恶R克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社1995年版，第12頁(yè)。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是國(guó)家權(quán)力本身的公共性與對(duì)公共權(quán)力行使的私利性之間存在著內(nèi)在張力。

其二，新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的代表諾思，從組織結(jié)構(gòu)和制度變遷的角度也提出著名的“國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的悖論”:“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”②［美］道格拉斯·C.諾思:《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)和變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第20頁(yè)。。在諾思看來(lái)，制度變遷的核心是國(guó)家，已經(jīng)產(chǎn)生的國(guó)家擁有合法地壟斷并使用暴力的權(quán)力，自然要制定有利于國(guó)家存續(xù)的經(jīng)濟(jì)制度和其他制度安排，因此國(guó)家是根本性的③［美］道格拉斯·C.諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第111頁(yè)。。在西方世界興起過(guò)程中，英國(guó)的成功和西班牙、法國(guó)的失敗，主要在于一個(gè)國(guó)家的政治制度能否有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)④參見［美］諾思、托馬斯《西方世界的興起》，厲以平、蔡磊譯，華夏出版社1999年版。。然而，制度又導(dǎo)致“成也蕭何敗亦蕭何”的困境。這從組織變遷和交易成本理論中能得到更好的論證?！敖M織學(xué)的大量研究工作指出了科層組織運(yùn)作過(guò)程所存在的各種問題:第一，有限理性常常導(dǎo)致組織目標(biāo)、組織設(shè)計(jì)和激勵(lì)機(jī)制等制度安排上的問題。第二，組織中的委托—代理關(guān)系，一方面，造就下級(jí)官員的代理人角色，權(quán)、責(zé)、利分離，難以從長(zhǎng)計(jì)議;另一方面，不對(duì)稱信息導(dǎo)致?lián)碛行畔⒎?(通常是下級(jí)政府)有著更大的‘談判’優(yōu)勢(shì)，致使其在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中具有相對(duì)獨(dú)立性。第三，組織基礎(chǔ)上的穩(wěn)定利益集團(tuán)導(dǎo)致科層制鏈條間的信息傳遞不暢、甚至失靈。”⑤周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。也即是說(shuō)，因?yàn)榻M織規(guī)模和主體的能力、“逆道德的選擇激勵(lì)”而導(dǎo)致委托代理鏈條的斷裂、利益集團(tuán)的壟斷，諸方面導(dǎo)致越來(lái)越龐大的組織結(jié)構(gòu)的失靈而走向崩潰。這些問題存在于所有的科層制組織中，也因?yàn)槠渚薮笠?guī)模、復(fù)雜結(jié)構(gòu)、壟斷地位和制衡機(jī)制的缺失而放大和加劇了科層制的僵化。這也是交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所發(fā)現(xiàn)的為什么整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不能放置在一個(gè)大的正式組織之中的原因。

其三，后馬克思主義的代表人物奧菲關(guān)于福利國(guó)家的“奧菲悖論”。哈貝馬斯和奧菲的理論都證明了發(fā)展與民主釋放的無(wú)限的空間使福利國(guó)家難堪重負(fù)。他們從更為具體地解讀福利國(guó)家的政策的角度，很好地解讀了福利國(guó)家的發(fā)展困境。也即是說(shuō)，發(fā)展與民主原本想促進(jìn)社會(huì)福利，催生福利國(guó)家體制的建立;然而，發(fā)展與民主釋放的無(wú)限的空間使福利國(guó)家難堪重負(fù)，削減福利又必然有悖民主的價(jià)值、喪失民主的基礎(chǔ)。這是“發(fā)展與民主的悖論”，也是“福利國(guó)家的悖論”，也即奧菲提出的著名的“奧菲悖論”:“盡管資本主義不能與福利國(guó)家共存，然而資本主義又不能沒有福利國(guó)家”⑥［德］克勞斯·奧菲:《福利國(guó)家的矛盾》，郭忠華譯，吉林人民出版社2006年版，第7頁(yè)。。

這些思想家從不同的角度都回應(yīng)了一個(gè)共同的問題——國(guó)家不干預(yù)不行，但又都對(duì)國(guó)家干預(yù)充滿警覺和告誡?；氐轿覀儗?duì)國(guó)家建設(shè)的考察上來(lái)，可以發(fā)現(xiàn):作為“劃槳者”的政府經(jīng)常越位，管了很多管不了也管不好的事情;作為“掌舵者”的政府又由于理性能力不足、信息和知識(shí)等原因，經(jīng)?！叭蔽弧?，難以擔(dān)當(dāng)起“掌舵”的主導(dǎo)性作用;立足于社會(huì)自主空間最大化價(jià)值取向的有限政府越來(lái)越成為人民對(duì)政府的合理定位，政府應(yīng)該更多地從營(yíng)造外部環(huán)境、提供便民服務(wù)和注重服務(wù)質(zhì)量等方面來(lái)重新審視和定位自身職能。政府不再以改造社會(huì)的施動(dòng)者和社會(huì)藍(lán)圖的規(guī)劃者的積極有為的面目出現(xiàn)，而應(yīng)承認(rèn)自己有很多能力不及的方面。實(shí)際上，多從解決社會(huì)積累的弊病出發(fā)，在一個(gè)矛盾叢生的轉(zhuǎn)型社會(huì)把暴露出來(lái)的問題解決好，就是一個(gè)很不錯(cuò)的政府了。多以“無(wú)為而無(wú)不為”的寬容大度的胸懷去重新定位自己的自主行為，從“道家的無(wú)為而治的思想入手”，探討“政府職能轉(zhuǎn)變的方向”⑦呂有云:《從道家“無(wú)為而治”理念看當(dāng)前我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2006年第4期。，才是重要的。

五、結(jié)語(yǔ)與展望:危機(jī)與治理——一個(gè)永恒的國(guó)家問題

由于社會(huì)變遷和社會(huì)發(fā)展，每一個(gè)時(shí)代都會(huì)面臨一些新問題。轉(zhuǎn)型社會(huì)帶來(lái)的社會(huì)問題是一種客觀的存在，即使帶來(lái)社會(huì)危機(jī)，只要能納入體制內(nèi)解決，也并不可怕。事實(shí)上，危機(jī)與治理伴隨政治生活全過(guò)程，是一個(gè)永恒的國(guó)家問題。無(wú)論是社會(huì)危機(jī)驅(qū)動(dòng)型國(guó)家治理模式，還是國(guó)家為了追求一種良善的政治生活而選擇整體性治理活動(dòng)，國(guó)家都在其中發(fā)揮極其重要的自主性作用。值得深入研究的問題，就是國(guó)家選擇何種自主性以便能達(dá)到有效社會(huì)治理的目的。筆者從“構(gòu)建性自主”、“嵌入性自主”、“反思性自主”和“無(wú)為性自主”四個(gè)維度論證了國(guó)家自主性的四個(gè)層次，即在國(guó)家基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面，需要國(guó)家自主性構(gòu)建，以確保國(guó)家政治秩序的穩(wěn)定和國(guó)家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系方面，國(guó)家自主性無(wú)論是相對(duì)自主性，還是“潛在自主性”，都不是一個(gè)絕對(duì)的常量，而是一個(gè)能增強(qiáng)或減弱的變量，這需要把國(guó)家自主性嵌入社會(huì)之中，賦權(quán)和還權(quán)給社會(huì)，以求國(guó)家與社會(huì)的均衡發(fā)展。再?gòu)膰?guó)家自我監(jiān)督和反思性平衡能力建設(shè)方面看，由于僅考慮外部權(quán)力監(jiān)督的角度，對(duì)國(guó)家而言，永遠(yuǎn)解決不了“誰(shuí)來(lái)治理治理者”的難題，只有國(guó)家自身建立自我反思性平衡的機(jī)制，才能帶來(lái)國(guó)家統(tǒng)治的長(zhǎng)治久安和合法性基礎(chǔ)。最后從國(guó)家干預(yù)的治理績(jī)效看，國(guó)家的積極干預(yù)很容易陷入“國(guó)家治理的困境”，難以自拔，無(wú)為而治將構(gòu)成國(guó)家治理的最高境界。由此可以看出，國(guó)家自主性的這四個(gè)層次的要求是越來(lái)越高的，有人可能會(huì)認(rèn)為“無(wú)為而治”與“自主”是沖突的，筆者所指的“無(wú)為性自主”建立在國(guó)家是一個(gè)具有高度智慧和很強(qiáng)自我反思能力的主體上。事實(shí)上，現(xiàn)代國(guó)家自主性依賴于對(duì)現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行規(guī)律的把握。自從有了國(guó)家以來(lái)，人們都在試圖認(rèn)識(shí)和掌握國(guó)家，但其神秘的面紗仍然難以解開，對(duì)國(guó)家認(rèn)識(shí)的提升也還有待我們認(rèn)識(shí)水準(zhǔn)的進(jìn)一步提升。