■ 張俊峰（河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院 鄭州 450046）

為適應(yīng)國家總體經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展需要，推動中原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，河南省政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，謀劃中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，提出了把中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的增長極的戰(zhàn)略構(gòu)想。2011年中原經(jīng)濟區(qū)被納入國家層面的重點開發(fā)區(qū)域，國務(wù)院在《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》指出，中原經(jīng)濟區(qū)在全國改革發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。如何處理好中原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地方政府之間的關(guān)系顯得尤為重要，政府合作是中原經(jīng)濟區(qū)政府關(guān)系必然的路徑選擇。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中政府合作的重要性

（一）區(qū)域經(jīng)濟一體化是各級政府發(fā)展經(jīng)濟的目標(biāo)選擇

在當(dāng)前市場經(jīng)濟快速發(fā)展的情況下，市場是配置資源的基礎(chǔ)性手段。區(qū)域內(nèi)的資源總是向獲得最大收益的地區(qū)流動，以達(dá)到利潤最大化的收益目標(biāo)。同時，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)不同的資源優(yōu)勢、地理環(huán)境、交通運輸基礎(chǔ)條件等的不同，使得地區(qū)有著不同的比較優(yōu)勢，區(qū)域內(nèi)的資本、勞動力和信息資源等要素就會從較低收益的地區(qū)流向高收益的地區(qū)，這就使得市場空間由工業(yè)和城市聚集向地區(qū)聚集演變。這種區(qū)域的聚集演進(jìn)逐步形成區(qū)域經(jīng)濟一體化。區(qū)域經(jīng)濟一體化就是指在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，由地域上比較接近或地理文化比較接近的省區(qū)之間、省內(nèi)各地區(qū)之間、城市之間，按照區(qū)域經(jīng)濟的總體目標(biāo)，充分發(fā)揮本地優(yōu)勢，通過合理的地方分工，在區(qū)域內(nèi)優(yōu)化資源配置，提高資源利用率，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，提高區(qū)域總體的經(jīng)濟效益，達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟共同繁榮的動態(tài)目標(biāo)。因此，區(qū)域經(jīng)濟一體化成為各級政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)區(qū)域整體競爭力的必然選擇。

（二）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求政府加強合作

從經(jīng)濟學(xué)和實踐來看，“市場協(xié)調(diào)”和“政府協(xié)調(diào)”是推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，其中市場協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)，政府協(xié)調(diào)是市場發(fā)揮作用的必要補充，以彌補市場失靈。因此，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起著舉足輕重的作用。在一個區(qū)域內(nèi)，地方政府在經(jīng)濟社會活動有著特殊的身份、地位、職能和行為，一方面作為政府，它是國家序列中的一個環(huán)節(jié)，另一方面作為所有者，又是地方經(jīng)濟的投資人和保護(hù)人（李文星，2002）。

因此，地方政府是區(qū)域內(nèi)一個重要的市場行為主體，有著自身相對獨立的經(jīng)濟利益。和其他市場主體一樣，地方政府本身也具有經(jīng)濟人的屬性，所謂經(jīng)濟人就是從利己出發(fā)從事經(jīng)濟活動的人，并且以謀取經(jīng)濟利益為唯一目的（亞當(dāng)·斯密，1979），具有追求利益最大化、進(jìn)行經(jīng)濟效益分析、交易自愿和雙贏合作等特征。地方政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中，也會根據(jù)經(jīng)濟收益進(jìn)行分析，從追求地區(qū)經(jīng)濟利益的最大化和地方官員收益的最大化出發(fā)，開展政府管理行為。伴隨地方政府追求地方利益的動機加強，地區(qū)發(fā)展中，會選擇自己最優(yōu)策略的發(fā)展模式，努力進(jìn)入可獲利的行業(yè)，最終使得區(qū)域內(nèi)各地方政府在產(chǎn)業(yè)布局雷同、基礎(chǔ)建設(shè)重復(fù)、人為地區(qū)封鎖和市場分割時，出現(xiàn)了不利于區(qū)域全局發(fā)展的不良情況，同時在有限理性的影響下，導(dǎo)致“公用地災(zāi)難”的產(chǎn)生。為避免此類問題的出現(xiàn)，就需要區(qū)域內(nèi)政府加強協(xié)商合作。

（三）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中政府合作漸成共識

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實質(zhì)是若干地方政府互相協(xié)作的結(jié)果，地方政府作為獨立的利益主體，實現(xiàn)自身的最大化是參與、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。但是，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實踐中，理想的狀態(tài)并不存在，利益主體對自身利益最大化的關(guān)注，“經(jīng)濟人”的有限理性以及利益主體之間信息不對稱等因素的影響，極有可能出現(xiàn)個體理性集體理想的矛盾導(dǎo)致利益主體之間合作的失敗，出現(xiàn)所謂“市場失靈”的現(xiàn)象（劉東華等，2005）。為實現(xiàn)最大的經(jīng)濟利益，減少區(qū)域不必要的利益沖突，實現(xiàn)要素、資源的合理流動，優(yōu)化資源額配置，提高資源開發(fā)的整體效率、增加相關(guān)區(qū)域共同利益，就需要地方政府進(jìn)行溝通、對利益主體加以引導(dǎo)，在諸如區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、區(qū)域環(huán)境的保護(hù)治理、文化旅游資源的開發(fā)、生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)等方面扮演積極角色。近年來，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為實現(xiàn)互利雙贏、多贏的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，地方府際合作也隨之加強，區(qū)域內(nèi)政府合作逐漸達(dá)成共識。

中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)過程中政府合作的必要性

河南省政府提出了建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略構(gòu)想，構(gòu)建中原經(jīng)濟區(qū)，并將其打造成中部區(qū)域經(jīng)濟合作的新載體，構(gòu)建一個集聚產(chǎn)業(yè)、資本、人氣、政策的發(fā)展平臺，進(jìn)一步凸顯河南的區(qū)位特點和優(yōu)勢，進(jìn)一步明確發(fā)展的目標(biāo)和定位，進(jìn)一步推動河南融入全國發(fā)展的大格局，加快中原崛起、支撐中部崛起、完善全國區(qū)域發(fā)展格局（任俊英，2010）。如何推動中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，政府合作是必然的路經(jīng)選擇，也是中原經(jīng)濟區(qū)政府應(yīng)對全球化、區(qū)域化、解決區(qū)域公共問題的必然要求和現(xiàn)實選擇。

（一）政府合作是減少地方利益沖突的需要

區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)有共同占有的資源，各地方政府為實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展目標(biāo)，就會使用不同方式開發(fā)和利用共有資源，但由于行政區(qū)劃和地區(qū)發(fā)展水平的不一致，為發(fā)展地方經(jīng)濟而利用共有資源，就有可能會引發(fā)地區(qū)利益沖突。在發(fā)展過程中地方政府逐步認(rèn)識到只有進(jìn)行合作，才能有效解決沖突，選擇合適的時機開發(fā)利用資源，降低地區(qū)資源的保護(hù)成本，提高資源的開發(fā)利用率。為了發(fā)揮區(qū)域內(nèi)資源的最大化的利用效益，減少地區(qū)間利益與目標(biāo)的沖突，實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補，就需要區(qū)域內(nèi)政府加強合作。

中原經(jīng)濟區(qū)涉及河南、山東、陜西、山西和安徽等20多個地區(qū)，各地的資源優(yōu)勢各不相同，地方政府只有相互合作才能夠發(fā)揮資源的整體利用率，發(fā)揮各種要素、資源的比較優(yōu)勢，減少地區(qū)利益沖突，服從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體設(shè)計，發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟應(yīng)有的整體經(jīng)濟效益，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會共同發(fā)展的目標(biāo)，達(dá)到雙贏、共贏、多贏的經(jīng)濟、社會發(fā)展格局。

（二）政府合作是固有經(jīng)濟聯(lián)系和社會發(fā)展的內(nèi)在要求

在地區(qū)間合作中，資源互補以及固有的經(jīng)濟聯(lián)系通常是地區(qū)政府合作的基礎(chǔ)，人為割斷固有的經(jīng)濟聯(lián)系，會阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展步伐，政府合作可以跨越行政區(qū)劃和地域的限制，減少人為的阻礙和市場分割，為要素在更大范圍內(nèi)流動創(chuàng)造了條件，可以提高要素的流動速度，使得地區(qū)資源得到優(yōu)化配置；地方政府合作可以充分發(fā)揮資源互補的優(yōu)勢，發(fā)揮互補優(yōu)勢，相對增加資源的擁有量；同時，由于相鄰地區(qū)的自然聯(lián)系，一部分諸如環(huán)境污染等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展公共事務(wù)需要政府協(xié)調(diào)才能解決，為保持經(jīng)濟發(fā)展的固有聯(lián)系，發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟的整體效益，解決共同面臨的社會公共事務(wù)都需要加強政府合作。

目前中原地區(qū)已初步形成覆蓋多產(chǎn)業(yè)、涉及多領(lǐng)域的大中小共生的多類型產(chǎn)業(yè)集群。河南省工業(yè)總產(chǎn)值一億以上的工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群就有388個，涉及食品加工、機電、紡織服裝、冶金建材、化工醫(yī)藥等多個產(chǎn)業(yè)。但與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，無論是在產(chǎn)業(yè)集聚的廣度還是深度上都存在明顯不足（喻新安，2010）。為此，就需要區(qū)域內(nèi)政府加強合作，運用相關(guān)區(qū)域發(fā)展理論，發(fā)揮好政策引導(dǎo)作用，強化整合資源力度，增強要素集中引導(dǎo)力，不斷增強區(qū)域經(jīng)濟競爭力；同時，通過政府合作解決跨區(qū)域內(nèi)所面臨的諸如環(huán)境治理、資源合理開發(fā)、跨地區(qū)打擊犯罪等公共事務(wù)。

（三）政府合作是合理管理和開發(fā)資源的要求

區(qū)域共享的資源使得相近地方政府難于分割，而地方政府作為本地資源的直接管理者，為開發(fā)利用資源，實現(xiàn)地方利益最大化，難免會引發(fā)利益上的沖突，而多頭管理和利益爭奪會導(dǎo)致區(qū)域資源管理的混亂；通過協(xié)商合作則為合理管理和開發(fā)提供制度支持，減少管理混亂，提高資源管理和開發(fā)的有效性。

中原經(jīng)濟區(qū)是我國重要的糧食生產(chǎn)基地和能源材料基地，旅游、文化資源較為豐富，人口資源潛力巨大，同時，各地發(fā)展水平總體接近，區(qū)域職能和發(fā)展任務(wù)大體相似。這就需要加強合作形成共同的發(fā)展戰(zhàn)略取向，形成統(tǒng)一市場，促進(jìn)資源的有效開發(fā)和綜合利用。

中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)過程中政府合作的可行性

區(qū)域內(nèi)地方政府行為和地區(qū)利益難以割舍，地方政府間關(guān)系不協(xié)調(diào)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中利益沖突、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題的主要原因。如何處理經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)政府間關(guān)系就成為各級政府迫切解決的問題，中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中，各地政府在資源、產(chǎn)業(yè)、信息、目標(biāo)存在著共同發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、實現(xiàn)地區(qū)利益等合作的一致性，促使政府合作關(guān)系構(gòu)建成為可能。

（一）追求發(fā)展的共同利益需求是政府合作的主要動力

在現(xiàn)代社會，地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)聯(lián)性日益增強，地區(qū)間的經(jīng)濟社會發(fā)展的依存性不斷提高，區(qū)域內(nèi)各地方政府在長期的經(jīng)濟社會發(fā)展中逐漸認(rèn)識到，在現(xiàn)有制度條件下很難實現(xiàn)區(qū)域整體利益不斷提升，而區(qū)域內(nèi)合作的預(yù)期收益往往大于當(dāng)前的發(fā)展成本，因此，各地方政府逐步認(rèn)識到必須打破現(xiàn)有的制度障礙，進(jìn)行政府管理創(chuàng)新以獲得更大的區(qū)域收益。雖然各地方政府有著相對獨立的自身利益，但其追求區(qū)域經(jīng)濟利益最大化這一目標(biāo)逐漸達(dá)成共識，通過區(qū)域發(fā)展的和諧環(huán)境帶動地區(qū)經(jīng)濟更好發(fā)展，而共同的區(qū)域利益目標(biāo)迫切要求地方政府加強合作。

中原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地的發(fā)展階段基本都基本相似，大多處于工業(yè)化發(fā)展初、中期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急需加快優(yōu)化升級，又是我國重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)和人口密集區(qū)，擔(dān)負(fù)著保障國家糧食安全的重任，面臨著迫切的“三農(nóng)”問題，肩負(fù)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的迫切任務(wù)，既有良好的基礎(chǔ)條件，也有追求不斷發(fā)展和提升的迫切要求。河南省政府審時度勢提出中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)走不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價的，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、城市化的“三化”科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展的愿景之路，要實現(xiàn)“三化”的愿景目標(biāo)，實現(xiàn)各地的經(jīng)濟崛起，提高區(qū)域綜合實力，各地政府就要加強合作，制定切實可行的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，在合作發(fā)展中實現(xiàn)共贏。

（二）利用共享資源和解決公共事務(wù)是政府合作的現(xiàn)實選擇

區(qū)域內(nèi)共享同一種或幾種資源和相互關(guān)聯(lián)的公共事務(wù)，使得地區(qū)間的聯(lián)系和依存不斷增強。由于資源、社會事務(wù)的固有聯(lián)系，某一地區(qū)資源的破壞不僅會惡化地區(qū)環(huán)境，區(qū)域內(nèi)鄰近地區(qū)的環(huán)境也會惡化；某一地區(qū)的跨行政區(qū)域的犯罪活動可能殃及附近地區(qū)。作為區(qū)域內(nèi)社會活動主體的地方政府加強各領(lǐng)域的合作是解決共享合理利用和跨地區(qū)公共問題的必由之路。通過合作進(jìn)行資源合理利用和保護(hù)，實現(xiàn)資源開發(fā)的規(guī)?；?、連續(xù)化，提高區(qū)域資源開發(fā)的整體效益，增進(jìn)區(qū)域共同利益，通過公共事務(wù)的處理維護(hù)區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)和諧發(fā)展，實現(xiàn)良性的社會整體效應(yīng)。

中原經(jīng)濟區(qū)無論從歷史演進(jìn)角度，還是從現(xiàn)實經(jīng)濟聯(lián)系的實際，以河南為主體，涵蓋周邊的中原地區(qū)，都是一個山水相連、血緣相親、文脈相承、經(jīng)濟相聯(lián)、使命相近、客觀存在的經(jīng)濟區(qū)域（任俊英，2010）。區(qū)域內(nèi)有著儲量居全國前列的多種礦產(chǎn)資源，是我國重要的糧食生產(chǎn)基地和能源原材料基地，中原社會發(fā)展歷史悠久，文化積淀豐厚，文化資源豐富，相鄰地區(qū)與河南省自古以來都有較為密切的經(jīng)濟、文化、交通聯(lián)系。區(qū)域間各地的緊密聯(lián)系、相似的發(fā)展階段和共同的發(fā)展愿景要求加強政府合作，按照中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展“三化”戰(zhàn)略，合理有效地開發(fā)各種資源、保護(hù)環(huán)境，建設(shè)合理的交通網(wǎng)絡(luò)，處理區(qū)域的公共事務(wù)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的目標(biāo)。

1.李文星.地方政府戰(zhàn)略管理.四川人民出版社，2002

2.[英]亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究（下卷）.郭大力，王亞南譯.商務(wù)印書館，1979

3.劉東華，李琴.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與地方政府間關(guān)系：以長三角為例.上海理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（9）

4.任俊英.構(gòu)建中原經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略思考.河南工程學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（12）

5.喻新安.建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)若干問題研究.中州學(xué)刊，2010（9）