姜素紅 閆瑞杰

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410004)

一、政府環(huán)境信息公開(kāi)概述

環(huán)境知情權(quán)是知情權(quán)的重要組成部分，是政府環(huán)境信息公開(kāi)的法理基礎(chǔ)，在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益得到重視的今天，環(huán)境信息知情權(quán)成為一項(xiàng)基本權(quán)利的趨勢(shì)愈發(fā)明顯?！白鳛橐粋€(gè)國(guó)家的公民，有權(quán)獲取、知悉現(xiàn)行的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律、法規(guī)、政策和政府發(fā)展規(guī)劃等方面的信息;其次，公民有權(quán)獲取、知悉與自身環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)的環(huán)境信息?！盵1]該權(quán)利不但能使民眾在環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻的現(xiàn)代社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到自身面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)保責(zé)任，更可避免因環(huán)境信息不對(duì)稱(chēng)引起的非理性猜疑。同時(shí)，環(huán)境知情權(quán)亦是環(huán)境公眾參與的前提，“美國(guó)和中國(guó)雖然都是大國(guó)，但兩國(guó)政府在環(huán)境保護(hù)這種龐大系統(tǒng)的工程中仍顯得勢(shì)單力孤，因此政府是需要幫助的。有很多公眾和非政府組織都愿意幫助政府，但是他們需要信息來(lái)幫助政府?！盵2]此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)做為理性經(jīng)濟(jì)人，其對(duì)利潤(rùn)的狂熱追逐使得其缺少環(huán)境信息公開(kāi)的動(dòng)力，因此政府為主體的環(huán)境信息公開(kāi)制度便毫無(wú)疑問(wèn)成為公眾實(shí)現(xiàn)該權(quán)利的最佳選擇。

我國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到了環(huán)境信息公開(kāi)的重要意義，在政府環(huán)境信息公開(kāi)制度建設(shè)上做了努力探索與實(shí)踐。2007年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，國(guó)家環(huán)?？偩忠舶l(fā)布了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，二者皆于2008年5月1日起施行。《辦法》是繼《條例》之后，第一部政府環(huán)境信息公開(kāi)領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)性部門(mén)規(guī)章。到目前為止， 《辦法》已實(shí)施4年有余，各級(jí)政府與環(huán)保部門(mén)開(kāi)展了許多工作，取得了一定成果，從環(huán)境保護(hù)角度規(guī)范了企業(yè)生產(chǎn)行為，在一定程度上促進(jìn)了全國(guó)范圍內(nèi)民眾對(duì)我國(guó)環(huán)境信息的了解、增強(qiáng)了民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和參與意識(shí)[3]。

二、政府環(huán)境信息公開(kāi)制度存在的問(wèn)題

1、立法體系存在缺陷

(1)環(huán)境知情權(quán)缺少明確規(guī)定

我國(guó)《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》都沒(méi)有直接規(guī)定公民環(huán)境信息知情權(quán)，因此環(huán)境知情權(quán)在我國(guó)并非基礎(chǔ)性法律權(quán)利，該權(quán)利法律地位的不明確導(dǎo)致其它法規(guī)中的規(guī)定相對(duì)單薄，缺乏根本性支撐，整個(gè)政府環(huán)境信息公開(kāi)的法律體系也就缺少了基礎(chǔ)與貫穿其中的中樞。

(2)立法層級(jí)較低

《辦法》的制定主體是國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，而非全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院，因此其性質(zhì)為部門(mén)規(guī)章，制約的主體也僅限于環(huán)境保護(hù)部門(mén)，其它政府部門(mén)或政府機(jī)構(gòu)并無(wú)環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)，這導(dǎo)致了實(shí)踐操作中常常出現(xiàn)環(huán)保之外的政府部門(mén)以無(wú)法律依據(jù)為由拒絕向公眾公開(kāi)其掌握的環(huán)境信息的不合理現(xiàn)象。如2011年6月的渤海灣漏油事件處理過(guò)程及時(shí)性與有效性不足遭到民眾的質(zhì)疑，直至最后國(guó)家海洋總局直接出面要求康菲公司向社會(huì)公布溢油事故相關(guān)信息?？梢?jiàn)當(dāng)前政府環(huán)境信息公開(kāi)主體的局限性已嚴(yán)重影響了政府行政機(jī)關(guān)與環(huán)保部門(mén)的資源信息交流，降低了公布環(huán)境信息的效率。

2、環(huán)境信息規(guī)定不明確

(1)條文表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)

一是條文的定義模糊，如對(duì)環(huán)境質(zhì)量的概念、重特大污染事故的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)、突發(fā)性環(huán)境事件的定義等等。二是語(yǔ)句表述方式過(guò)于通俗化，容易引發(fā)歧義。部分條文在一些用詞上不夠準(zhǔn)確，解讀起來(lái)過(guò)于隨意，雖然有利于相關(guān)部門(mén)依法公開(kāi)環(huán)境信息時(shí)更具靈活性，但條文的過(guò)于寬泛也容易為政府環(huán)境信息的不公開(kāi)提供支持。三是具體的環(huán)境信息公開(kāi)種類(lèi)存在問(wèn)題，如對(duì)具體環(huán)境數(shù)據(jù)、污染企業(yè)名單等核心敏感信息的公開(kāi)并無(wú)硬性規(guī)定。

(2)公開(kāi)邊界不夠清晰

《辦法》第12條第3款規(guī)定了政府環(huán)境信息公開(kāi)的例外事項(xiàng)，即“環(huán)保部門(mén)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府環(huán)境信息”。而現(xiàn)實(shí)操作中對(duì)于包括國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的范圍判斷上較為混亂。雖然《辦法》同時(shí)規(guī)定了環(huán)保部門(mén)遇到不能確定是否屬于可以公開(kāi)的環(huán)境信息的情況，需報(bào)有關(guān)主管部門(mén)或同級(jí)保密部門(mén)確定，但是對(duì)這兩種部門(mén)的信息確認(rèn)方式以及不宜公開(kāi)信息的衡量原則并未說(shuō)明。此外，地方政府部門(mén)在秘密界定上存在過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題，且很多秘密“一定終身”，不能及時(shí)解密，使得信息公開(kāi)成了無(wú)源之水[4]。政府環(huán)境信息公開(kāi)邊界存在的諸類(lèi)問(wèn)題導(dǎo)致了地方政府部門(mén)在保密問(wèn)題上難免出現(xiàn)過(guò)于保守的情況，對(duì)有歧義的概念問(wèn)題，往往直接拒絕公布。

3、環(huán)境信息公布方式較為狹窄

公眾對(duì)環(huán)境信息的獲取通常有兩種方式:一種是主動(dòng)獲取，即公眾主動(dòng)向政府申請(qǐng)獲取環(huán)境信息，政府依公眾的申請(qǐng)?zhí)峁┫嚓P(guān)環(huán)境信息;另一種方式是政府相關(guān)部門(mén)主動(dòng)公布環(huán)境信息，公眾被動(dòng)接收。我國(guó)立法分別對(duì)兩種方式做了規(guī)定，而由于目前公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)普遍不強(qiáng)，政府環(huán)保部門(mén)的主動(dòng)公布仍是主要方式，這就對(duì)政府主動(dòng)公布的環(huán)境信息的及時(shí)性、普遍性和客觀性提出了更高要求。

《辦法》第13條規(guī)定“環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府環(huán)境信息，通過(guò)政府網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)”，該條文規(guī)定了政府環(huán)境信息公開(kāi)的途徑，幾乎涵蓋了所有主流媒體。然而從實(shí)際操作來(lái)看卻存在一定問(wèn)題，如現(xiàn)有部分官方網(wǎng)站較為簡(jiǎn)陋、不夠人性化、難以搜集到核心數(shù)據(jù)信息，這直接影響到環(huán)境信息公布的質(zhì)量，而部分地方政府環(huán)保部門(mén)由于對(duì)環(huán)境信息公布途徑有依法的選擇權(quán)，會(huì)選擇傳播覆蓋面相對(duì)狹窄的公開(kāi)方式，從而合法規(guī)避了其公布義務(wù)。此類(lèi)做法嚴(yán)重違背了政府環(huán)境信息公開(kāi)制度的目的。

4、救濟(jì)缺乏可行性

《辦法》第26條規(guī)定:“公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門(mén)不依法履行政府環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)的，可以向上級(jí)環(huán)保部門(mén)舉報(bào)。收到舉報(bào)的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促下級(jí)環(huán)保部門(mén)依法履行政府環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)。公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門(mén)在政府環(huán)境信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”此規(guī)定看似明確了民眾的環(huán)境知情權(quán)救濟(jì)方式，但在具體的操作中卻存在諸多問(wèn)題:首先，條文中的行政行為侵犯的合法權(quán)益理應(yīng)理解為民眾的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是因?yàn)楝F(xiàn)行《行政訴訟法》條文中只在公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到具體行政行為侵犯情況時(shí)才可提起行政訴訟。而公民對(duì)環(huán)境信息的獲取乃是知情權(quán)的一種，侵犯知情權(quán)并沒(méi)有規(guī)定能夠直接提起行政訴訟。其次，環(huán)保部門(mén)拒絕依法公開(kāi)環(huán)境信息的，實(shí)質(zhì)上是環(huán)境行政主體的不作為，公眾應(yīng)有權(quán)直接提起行政復(fù)議或行政訴訟，而不是如《辦法》中規(guī)定的向上級(jí)環(huán)保部門(mén)舉報(bào)。最后，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中環(huán)保部門(mén)在政府環(huán)境信息公開(kāi)過(guò)程中侵犯公共利益的具體行政行為，是否可以提起行政訴訟并未規(guī)定。

此外，由于環(huán)境知情權(quán)內(nèi)涵有公共利益屬性，而因環(huán)境知情權(quán)受到侵犯而提起行政訴訟的公眾往往以個(gè)體參加訴訟，在訴訟過(guò)程中面對(duì)訴訟費(fèi)用、訴訟效率等問(wèn)題會(huì)直接影響到環(huán)境知情權(quán)訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而我國(guó)并未對(duì)此做特別規(guī)定，這使得公眾環(huán)境知情權(quán)的現(xiàn)實(shí)救濟(jì)缺乏有力的保障。

三、政府環(huán)境信息公開(kāi)制度完善建議

1、完善相關(guān)立法

(1)確定環(huán)境知情權(quán)的基礎(chǔ)性法律權(quán)利地位

在《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中確立環(huán)境知情權(quán)為公眾的基本權(quán)利。只有成為憲法上的權(quán)利，才能為權(quán)利的實(shí)施和保障提供持續(xù)性支持[5]。國(guó)外如俄國(guó)的1993年俄國(guó)憲法與2002年的俄國(guó)《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》都明確規(guī)定了公眾有對(duì)環(huán)境的知情權(quán)，我國(guó)也應(yīng)考慮將環(huán)境知情權(quán)納入憲法或環(huán)境保護(hù)法，明確其公眾基本權(quán)利的地位，以使我國(guó)地方政府和環(huán)保部門(mén)有根本的法律可依，并形成保障該權(quán)利的法律責(zé)任義務(wù)，提高其執(zhí)法積極性，加強(qiáng)政府部門(mén)間的資源信息共享，掃除現(xiàn)實(shí)執(zhí)法障礙[6]。

(2)提升立法層級(jí)，擴(kuò)大約束對(duì)象范圍

在日本，環(huán)境公開(kāi)制度是在其《行政機(jī)關(guān)保有信息公開(kāi)法》(法律第42號(hào))這一框架之內(nèi)設(shè)立的[7]。而歐盟的相關(guān)政府環(huán)境信息公開(kāi)制度立法如《奧胡斯公約》則是站在歐盟各國(guó)家層次的立法，對(duì)歐盟成員國(guó)均具有約束力。這與我國(guó)的《辦法》相比，其法律層級(jí)較高，約束范圍擴(kuò)大至整個(gè)政府部門(mén)甚至國(guó)家，而不只限于政府環(huán)保部門(mén)。這種立法形式減少了了各政府部門(mén)在環(huán)境信息公開(kāi)中的牽制，增強(qiáng)了部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)配合，值得我國(guó)借鑒參考。

2、明確界定概念

對(duì)于《辦法》中條文規(guī)定存在的定義模糊、用詞歧義等問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步明確條文中涉及到的環(huán)境信息公開(kāi)的相關(guān)概念，包括對(duì)條文中如環(huán)境質(zhì)量的概念、突發(fā)性環(huán)境事件的定義等;在條文的表述上應(yīng)注意清晰與嚴(yán)謹(jǐn);對(duì)于環(huán)境信息公開(kāi)種類(lèi)的問(wèn)題，建議根據(jù)行業(yè)不同，分類(lèi)確定出需要公布的核心環(huán)境信息，將此類(lèi)核心指標(biāo)信息編輯造冊(cè)，形成專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化的信息集合，并對(duì)此做出必須公布的硬性規(guī)定。

針對(duì)政府環(huán)境公開(kāi)界限不明確問(wèn)題，首先應(yīng)明確對(duì)不公開(kāi)環(huán)境信息的上級(jí)或者保密部門(mén)采用進(jìn)一步審核保密信息是否公開(kāi)的原則標(biāo)準(zhǔn)，并使得公眾知悉;其次，對(duì)于國(guó)家安全、商業(yè)秘密的定義理解與判斷問(wèn)題應(yīng)參照其它相關(guān)部門(mén)法，對(duì)于有歧義的概念問(wèn)題不能直接拒絕公布，應(yīng)請(qǐng)示有解釋權(quán)的機(jī)關(guān)?？傊罁?jù)原則來(lái)確定公開(kāi)的界限問(wèn)題。

3、拓寬公開(kāi)方式

政府環(huán)境信息公開(kāi)方式應(yīng)該是多種多樣的，《辦法》中規(guī)定了包括網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等方式，而若要使得這些方式能夠達(dá)到使廣大公眾普遍接收的目的，就應(yīng)該進(jìn)一步完善信息公開(kāi)質(zhì)量的反饋，而當(dāng)前對(duì)環(huán)保部門(mén)的反饋主體中，作為對(duì)環(huán)境變化有切身相關(guān)感受的公眾是最有力的環(huán)境信息公開(kāi)質(zhì)量評(píng)價(jià)主體，美國(guó)針對(duì)環(huán)境信息制度建立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)的環(huán)境信息官制度，不僅利于政府環(huán)境信息公開(kāi)制度的順利實(shí)行，更可以作為公眾對(duì)環(huán)境信息公布情況的反饋機(jī)構(gòu)，我國(guó)可借鑒參考建設(shè)類(lèi)似制度。

此外，《辦法》中規(guī)定的信息公開(kāi)方式種類(lèi)多樣，但大多局限于媒體領(lǐng)域，并未涉及民眾的生活周邊。而國(guó)外，如日本在其首都設(shè)立了信息公開(kāi)閱覽室，并在其它幾個(gè)地區(qū)省份設(shè)立有信息公開(kāi)窗口，日本國(guó)民對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)便有了現(xiàn)實(shí)的生活中的了解渠道，可以在相關(guān)場(chǎng)所直接查閱環(huán)境行政公文。同時(shí)，日本相關(guān)法規(guī)中還規(guī)定了各地方的市政府環(huán)境科都有義務(wù)為市民提供政府環(huán)境行政信息，就全國(guó)自上而下建立起了一套現(xiàn)實(shí)的政府環(huán)境信息公開(kāi)通道。我國(guó)也可參照該做法，選取國(guó)內(nèi)包括首都、各直轄市等核心大中城市作為環(huán)境信息公開(kāi)窗口試點(diǎn)。

4、完善救濟(jì)機(jī)制

政府環(huán)境信息公開(kāi)的救濟(jì)包括兩個(gè)方面，一方面，對(duì)于政府環(huán)保部門(mén)的行政不公開(kāi)決定或不按法律時(shí)限及時(shí)或定時(shí)公開(kāi)的行為應(yīng)有司法審查，且該司法審查應(yīng)具有高度的獨(dú)立性，若是沒(méi)有獨(dú)立的司法審查做保證，那么政府環(huán)境信息公開(kāi)的相關(guān)法律便難以順利施行。所以，當(dāng)申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)的主體認(rèn)為政府部門(mén)的具體行政行為對(duì)其環(huán)境之情權(quán)造成侵害時(shí)，應(yīng)有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)該行政復(fù)議決定不服的，有權(quán)提起行政訴訟，這就要求在修改當(dāng)前《行政訴訟法》時(shí)，在受案范圍規(guī)定中增加相關(guān)針對(duì)侵犯環(huán)境知情權(quán)行為的起訴權(quán)利。從而使得公眾對(duì)政府環(huán)境信息公開(kāi)主體的行為向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹚痉▽彶檎?qǐng)求有法律依據(jù)。另一方面，明確政府環(huán)境信息公開(kāi)侵權(quán)的損害賠償責(zé)任制度，確立減免起訴人訴訟費(fèi)用的簡(jiǎn)易迅捷的環(huán)境信息公開(kāi)侵權(quán)訴訟規(guī)則。政府環(huán)境信息公開(kāi)的相關(guān)訴訟具有內(nèi)容復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、訴訟周期長(zhǎng)、訴訟費(fèi)用高的特點(diǎn)，這使得公眾對(duì)此類(lèi)訴訟不敢貿(mào)然涉足。而政府環(huán)境信息公開(kāi)涉及到的訴訟還具有公共利益的屬性，因此，應(yīng)建立審前偏向于起訴人的制度，以打消申請(qǐng)人尋求法律救濟(jì)的一系列顧慮，解決其經(jīng)濟(jì)等方面的問(wèn)題，一定程度上鼓勵(lì)公眾以個(gè)人名義提起訴訟，充分保障公眾訴權(quán)。

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