劉成玉

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究中心，四川 成都 610074）

一、問(wèn)題的提出

長(zhǎng)期以來(lái)，人們把將土地所有權(quán)制度與我國(guó)的政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度和主流意識(shí)形態(tài)聯(lián)系在一起，使土地所有制改革問(wèn)題變得復(fù)雜與敏感化。國(guó)內(nèi)有關(guān)土地制度的研究主要集中在產(chǎn)權(quán)的外圍屬性，即經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)及收益權(quán)等方面。盡管有少數(shù)學(xué)者（包括國(guó)外學(xué)者）對(duì)產(chǎn)權(quán)核心區(qū)域的土地所有權(quán)制度進(jìn)行了研究，包括周其仁（1995）、劉守英（2000）、 楊 小 凱（2001）、 陳 志 武（2005）、 蔡 繼 明（2005）、文貫中（2006）、秦暉（2008）、文宗瑜（2008）及吳次芳（2010）等，但從總體上看，這方面的研究還不夠深入和系統(tǒng)。我們認(rèn)為，避開(kāi)所有權(quán)來(lái)探討土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，猶如隔靴搔癢。我們不應(yīng)該把中國(guó)土地所有權(quán)問(wèn)題政治化和意識(shí)形態(tài)化，更不應(yīng)該把土地所有權(quán)改革研究與實(shí)踐視為禁區(qū)。

鑒于此，本文將以所有權(quán)制度分析為重點(diǎn)，圍繞產(chǎn)權(quán)諸要素分析中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度完整性及其制度效率，并簡(jiǎn)要地提出中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的未來(lái)方向和可行模式。

二、土地產(chǎn)權(quán)制度效率：內(nèi)涵、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則與實(shí)現(xiàn)條件

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度效率內(nèi)涵

效率與效果屬于不同范疇的兩個(gè)概念：效果指標(biāo)所要考察的僅僅是產(chǎn)出結(jié)果，如GDP總量，而勿需考慮取得這些成果的過(guò)程、方式及付出的成本與代價(jià)；而效率指標(biāo)所要考察的則主要是投入產(chǎn)出率，所追求的產(chǎn)出是符合人類需求和社會(huì)發(fā)展的正效果，因而產(chǎn)出的質(zhì)量與安全性構(gòu)成了效率的必要范疇。如果產(chǎn)出的是負(fù)效果，包括劣質(zhì)產(chǎn)品、污染、疾病等人類社會(huì)不愿意看到的結(jié)果，則應(yīng)從產(chǎn)出數(shù)量中減扣，如果負(fù)效果超過(guò)了正效果，則該項(xiàng)活動(dòng)或投入沒(méi)有效率，正如中國(guó)的煙草業(yè)，雖產(chǎn)出巨大（包括利稅、就業(yè)等），但危害更大。我國(guó)每年死于吸煙相關(guān)疾病的人口約占全國(guó)疾病死亡總?cè)丝诘?2%[1]，由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失比相關(guān)的利稅總額還多出了618億元，從而使中國(guó)的煙草業(yè)成為得不償失的黑色產(chǎn)業(yè)[2]。

文明社會(huì)的效率，尤其是產(chǎn)權(quán)制度的效率，應(yīng)該以法制和基本的社會(huì)公平為前提。如果單純追求產(chǎn)出數(shù)量，而不考慮過(guò)程與代價(jià)，那么強(qiáng)征強(qiáng)拆無(wú)疑最有效率，更極端的效率則來(lái)自搶劫。這種有損社會(huì)公平和可持續(xù)發(fā)展的效率，不是我們追求的目標(biāo)。

因此，本文要探討的土地產(chǎn)權(quán)制度效率是指符合人類需求和社會(huì)發(fā)展需要，以法制和社會(huì)公平為基礎(chǔ)，通過(guò)集約和節(jié)約利用方式取得的具有可持續(xù)性的產(chǎn)出結(jié)果。

（二）土地產(chǎn)權(quán)制度效率的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則

1.資源配置效率

主要看是否把某種資源配置到了最能發(fā)揮其作用、體現(xiàn)其價(jià)值的地方，是否產(chǎn)生出了最大的綜合效益。市場(chǎng)化是資源配置優(yōu)化的先決條件，包括獨(dú)立決策、自負(fù)盈虧的土地產(chǎn)權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)的可流動(dòng)性與市場(chǎng)化獲取方式等。

2.可持續(xù)性

即能否保有足夠的土地?cái)?shù)量和必要的質(zhì)量供未來(lái)開(kāi)發(fā)。節(jié)約和集約利用是保證土地資源可持續(xù)利用的根本途徑，也是評(píng)價(jià)中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革成功與否最基本的標(biāo)準(zhǔn)。土地資源能否集約和節(jié)約主要取決于三個(gè)方面：

（1）產(chǎn)權(quán)主體，尤其是土地所有者具有主動(dòng)保留未來(lái)利用土地的動(dòng)力或者積極性。

（2）獲取土地產(chǎn)權(quán)的途徑與方式。一般說(shuō)來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)化手段，付出了相應(yīng)的成本與代價(jià)獲取的土地，產(chǎn)權(quán)主體就會(huì)珍惜和節(jié)約土地資源。

（3）產(chǎn)權(quán)主體具有抵抗外界土地權(quán)益侵害的能力。對(duì)不安全、不穩(wěn)定的土地，產(chǎn)權(quán)主體沒(méi)有動(dòng)力集約和節(jié)約利用，也就必然導(dǎo)致短期行為和掠奪式經(jīng)營(yíng)。

3.成本與代價(jià)

包括產(chǎn)權(quán)有效運(yùn)行需要付出的談判成本、決策成本、監(jiān)督成本等。一般說(shuō)來(lái)，個(gè)人產(chǎn)權(quán)的談判環(huán)節(jié)少，決策過(guò)程簡(jiǎn)單，監(jiān)督成本更省。而且，具有土地所有權(quán)的自然人將對(duì)決策的結(jié)果負(fù)完全責(zé)任，因而具有理性決策的內(nèi)在動(dòng)力和壓力。而多重產(chǎn)權(quán)的談判成本要么無(wú)限高昂（與真正的所有者一一談判），要么違背所有者利益（代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)）；在決策上需要嚴(yán)格的程序，且監(jiān)督困難、監(jiān)督成本與代價(jià)較高。

4.社會(huì)公平與法制

不管采用何種產(chǎn)權(quán)制度，其效率的評(píng)價(jià)都必須在這個(gè)前提和框架內(nèi)進(jìn)行。任何良好的動(dòng)機(jī)都不成為剝奪他人的理由，違反法律，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公平所獲取的效率，不要也罷。

（三）土地產(chǎn)權(quán)制度效率基礎(chǔ)：產(chǎn)權(quán)要素與結(jié)構(gòu)的完整性

產(chǎn)權(quán)要素和結(jié)構(gòu)的完整性須具備五個(gè)方面的屬性。

1.明確性

即產(chǎn)權(quán)主體，尤其是所有權(quán)主體必須明確無(wú)誤地加以界定。只有明確定義，產(chǎn)權(quán)主體才具有增加投入、改進(jìn)技術(shù)、加強(qiáng)管理以提高效率之壓力，也才能從利益分享中產(chǎn)生出動(dòng)力。

2.排它性

即保證所有權(quán)主體對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的占有、處置和收益的權(quán)利。根據(jù)侵害主體的來(lái)源，本文將“排它”劃分為“外部排它”（即抵御產(chǎn)權(quán)主體之外的侵害）和“內(nèi)部排它”（即防止產(chǎn)權(quán)主體內(nèi)部的蠶食與侵害）?！巴獠颗潘钡幕A(chǔ)是所有權(quán)主體界定明確及有效的法制保障。而“內(nèi)部排它”主要取決于產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)，如決策機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、利益分配機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等。

3.安全性

即保證所有者財(cái)產(chǎn)及相關(guān)利益的安全。對(duì)不安全、不穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)主體缺乏進(jìn)行長(zhǎng)期投資和改善經(jīng)營(yíng)管理的積極性，正如孟子所云“無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”。產(chǎn)權(quán)安全性的基礎(chǔ)，一是產(chǎn)權(quán)主體界定明確。二是具有嚴(yán)格、獨(dú)立法制保障的排它性，從根本上說(shuō)來(lái)源于法治，且這樣的法治體系必須具有獨(dú)立性和終極裁決權(quán)，屈從資本和某些利益集團(tuán)的法律不僅難以保證產(chǎn)權(quán)安全，還有可能成為“合法”的產(chǎn)權(quán)掠奪手段，如違法強(qiáng)征。

4.可執(zhí)行性

即以較低的成本和代價(jià)使產(chǎn)權(quán)主體的意志得到執(zhí)行，產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)的利益得以體現(xiàn)。多重產(chǎn)權(quán)要得到有效執(zhí)行，必須具備兩個(gè)條件：一是有效率的委托代理機(jī)制，二是有效的治理結(jié)構(gòu)。

5.可轉(zhuǎn)移性

產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)移性是保證資源配置效率和資產(chǎn)安全的基本前提，與資本一樣，產(chǎn)權(quán)也只有在流動(dòng)中才能增值和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)所有者而言，不可轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)將意味著永久地被“套牢”，與其說(shuō)是財(cái)富還不如說(shuō)是負(fù)擔(dān)。土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵：一是法律法規(guī)允許，二是具有健全、有效的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

簡(jiǎn)言之，產(chǎn)權(quán)的明確界定和嚴(yán)格中立的法律保護(hù)，是產(chǎn)權(quán)完整性的關(guān)鍵，也是產(chǎn)權(quán)制度效率的基本前提和保證。

三、中國(guó)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度特征

（一）產(chǎn)權(quán)主體界定明確性方面

全民所有制土地產(chǎn)權(quán)界定給我國(guó)境內(nèi)的13億公民，但是個(gè)人平均擁有，還是群體擁有？是實(shí)際占有還是名義擁有？單個(gè)的公民如何行使土地資產(chǎn)處置權(quán)和收益分配權(quán)？這些都不甚明確。

集體土地產(chǎn)權(quán)歸區(qū)域內(nèi)全體農(nóng)民所有。但誰(shuí)代表全體農(nóng)民并無(wú)明確規(guī)定。各地的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體也是五花八門，比如北京市90%的集體土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織代表。四川省90%的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)由村級(jí)組織代表，而甘肅的偏遠(yuǎn)地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)都由村民小組（即原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)）代表[3]。從某種意義上說(shuō)，集體所有制就是層級(jí)和范圍縮小化的全民所有制，因而全民所有制土地產(chǎn)權(quán)主體界定上的問(wèn)題同樣存在于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。單個(gè)村民根本感覺(jué)不到自己擁有土地所有權(quán)，也不能行使土地資產(chǎn)的處置權(quán)和收益分配權(quán)，造成基本上所有的農(nóng)村居民、絕大部分的城市居民，甚至大部分的黨政官員和研究人員都認(rèn)為農(nóng)村土地屬于國(guó)家。如此普遍而重大的認(rèn)識(shí)誤區(qū)實(shí)在讓人匪夷所思。其實(shí)也很正常，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民實(shí)際上并不實(shí)際擁有土地所有權(quán)。僅有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在2006年以前因?yàn)椤叭嵛褰y(tǒng)”（即公積金、公益金和管理費(fèi)等三項(xiàng)村提留和農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵、鄉(xiāng)村道路等五個(gè)方面的鄉(xiāng)統(tǒng)籌）等巨額負(fù)擔(dān)淪為了“負(fù)財(cái)富”。這就出現(xiàn)了“中國(guó)農(nóng)民中的絕大多數(shù)沒(méi)有私有化的要求”[4]的結(jié)論。

所以，無(wú)論是全民所有，還是集體所有，中國(guó)土地所有權(quán)主體的界定都不清晰，屬于模糊性產(chǎn)權(quán)。

（二）產(chǎn)權(quán)排它與安全性方面

1.國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的排它性與安全性

鑒于政府具有絕對(duì)的權(quán)威，無(wú)論是理論上，還是制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行層面上，由政府所代表的全民土地產(chǎn)權(quán)具有絕對(duì)的“外部排它性”。但未必能內(nèi)部排它，或者“排己”。原因之一是國(guó)有土地代理人的授權(quán)（烏紗帽）主要來(lái)自上級(jí)，因而按照政治學(xué)“權(quán)利為授權(quán)者服務(wù)”的基本原則，地方政府官員的行為主要應(yīng)該是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而“維穩(wěn)”、GDP、就業(yè)、稅收等也許是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的最好體現(xiàn)，保護(hù)土地和國(guó)民的土地利益或許成為次要目標(biāo)。之二是冗長(zhǎng)的授權(quán)鏈。目前五個(gè)層級(jí)的政府都有自己獨(dú)立的利益訴求。在經(jīng)濟(jì)利益有沖突時(shí)地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向就會(huì)暴露無(wú)遺，地方挖中央墻角的事會(huì)屢屢發(fā)生。比如低價(jià)、無(wú)償，甚至貼本式的土地招商。雖然政府對(duì)外構(gòu)筑了土地資源保護(hù)的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，但堡壘的坍塌往往從內(nèi)部開(kāi)始。有資料表明，全國(guó)土地違規(guī)案件70%由地方政府造成的（蔡繼明，2008）。

2.集體土地產(chǎn)權(quán)的排它性與安全性受到以下三個(gè)方面因素的影響

（1）產(chǎn)權(quán)代理人虛化。由于中國(guó)絕大多數(shù)地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)弱化或者名存實(shí)亡，單個(gè)的農(nóng)民不能行使所有者權(quán)利，農(nóng)村土地實(shí)際上已經(jīng)成為無(wú)主之地，如何能排它，又談何安全！

（2）產(chǎn)權(quán)代理人弱化。即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)力抵抗來(lái)自全民所有制的土地侵害，如強(qiáng)征強(qiáng)拆。而城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”試點(diǎn)制度更是使這種所有制掠奪達(dá)到了頂峰。該制度已經(jīng)使1653萬(wàn)公傾的農(nóng)村居民用地成為了城市“解渴”的新“水源”[5]和地方政府低成本擴(kuò)張城市用地的“突破口”，中央耕地嚴(yán)控高壓下地方政府最后一根“救命稻草”，也成為他們瘋狂占地“最后的盛宴”和“末班車”。該制度為地方GDP和土地財(cái)政“大躍進(jìn)”注入了強(qiáng)心針，同時(shí)也不可避免地構(gòu)成國(guó)家糧食安全保障的重大隱患，包括各地盛行的只占不補(bǔ)、多占少補(bǔ)、占好補(bǔ)劣，異地占補(bǔ)，隨意擴(kuò)大試點(diǎn)范圍等對(duì)國(guó)家糧食安全保障的潛在危害。如果國(guó)家的糧食安全出現(xiàn)大的動(dòng)蕩，城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”難逃罪責(zé)！

（3）“內(nèi)賊”難防。由于鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法定代表，土地“賣”與“不賣”基本由他們說(shuō)了算，即所謂的“村官有權(quán)賣村地”。在強(qiáng)大的利益誘惑和蒼白的村民監(jiān)督面前，他們豈有不賣之理。這樣，村委會(huì)不僅很難保護(hù)農(nóng)民利益，反而還會(huì)站在農(nóng)民利益的對(duì)立面，成為農(nóng)民利益的直接侵害者。

因此，全民和集體土地產(chǎn)權(quán)既不排它，也不排己，均無(wú)安全可言。

（三）產(chǎn)權(quán)可執(zhí)行性

由于政府和村委會(huì)的強(qiáng)勢(shì)和相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度要得到執(zhí)行并不難，但執(zhí)行成本卻是個(gè)問(wèn)題。我國(guó)的全民所有制土地產(chǎn)權(quán)的代理人是五個(gè)層級(jí)的政府。無(wú)論自上而下，還是自下而上授權(quán)，其委托代理鏈特別冗長(zhǎng)，無(wú)論是授權(quán)成本，還是監(jiān)督成本都將大到很不經(jīng)濟(jì)的地步；相比之下集體所有制下的這種委托代理關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，但同樣存在“假授權(quán)”、難監(jiān)督等問(wèn)題。雖然村民自治是一種理想的治理結(jié)構(gòu)，但在農(nóng)村人口“空心化”、老齡化及農(nóng)村蕭條化背景下，這樣的監(jiān)督將變得蒼白無(wú)力。

（四）產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)移性方面

1.土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的制度環(huán)境

按照現(xiàn)行制度，全民所有制土地所有權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓，只允許土地使用權(quán)出讓，因而這種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓極不徹底。而建國(guó)后農(nóng)民真正擁有和可以轉(zhuǎn)讓個(gè)人土地的時(shí)間是1952-1956年上半年，進(jìn)入高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社后農(nóng)民就失去了對(duì)土地的實(shí)際控制權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓從此終結(jié)，但向全民所有制轉(zhuǎn)讓的通道卻一直敞開(kāi)。這是我國(guó)現(xiàn)行制度允許的單向不可逆，被動(dòng)而唯一的所有權(quán)轉(zhuǎn)移渠道。只見(jiàn)于政府征用農(nóng)村集體土地的情形。

2.土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)條件

（1）土地所有權(quán)交易市場(chǎng)。上面提到的因?yàn)檎鞯厥罐r(nóng)村土地所有權(quán)由集體變?yōu)槿竦那樾?，與其說(shuō)是轉(zhuǎn)讓，還不如說(shuō)是是利益輸送，與市場(chǎng)語(yǔ)境下的“交易”可謂風(fēng)馬牛不相及。如果說(shuō)這也算土地產(chǎn)權(quán)“買賣”的話，那么“買方”只能是全民所有制或者其代理人——政府，而且“買入”渠道隨時(shí)暢通。他們可以所謂的“公共利益”名義買進(jìn)任何一塊土地（只要符合他們的用途），買任意數(shù)量的土地（只要建設(shè)用地指標(biāo)允許，即使指標(biāo)用完也可以“租”的名義行“征”之實(shí)）。相反，全民土地產(chǎn)權(quán)“賣出”的渠道從不存在，甚至聞所未聞。所謂土地所有權(quán)交易的“賣方”自然就成了農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這種“賣”與“不賣”由“買方”定，“買賣”價(jià)格也由“買方”說(shuō)了算。其實(shí)與真正的市場(chǎng)交易不沾邊。因此，真正意義的土地所有權(quán)交易市場(chǎng)并不存在于當(dāng)今的中國(guó)。

（2）土地使用權(quán)交易市場(chǎng)。國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓一直存在，只不過(guò)長(zhǎng)期采用劃撥與協(xié)議式出讓的方式。這種轉(zhuǎn)讓方式內(nèi)在的“內(nèi)部人控制”及暗箱操作機(jī)制使低效與腐敗成為必然。僅僅是慕綏新、馬向東的低價(jià)批地，就一度使沈陽(yáng)市的財(cái)政收入一年損失數(shù)十億元[6]。違規(guī)出讓土地使國(guó)有土地收益每年至少流失100億元以上[7]。中國(guó)的土地腐敗已經(jīng)與國(guó)企改制腐敗、重大工程腐敗一起并稱為“當(dāng)代中國(guó)的三大腐敗”[8]。鑒于此，從2003年12月8日開(kāi)始我國(guó)就廢除了國(guó)有土地協(xié)議出讓制度，實(shí)行“招拍掛”出讓。從形式上看，“招拍掛”制度無(wú)疑是最完美、最成功、最有效率的土地使用權(quán)出讓制度，也早已為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐所證明。不過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)的缺陷又使現(xiàn)行的國(guó)有土地使用權(quán)交易市場(chǎng)成為扭曲的市場(chǎng)。其扭曲性表現(xiàn)之一是有限的使用期限。70年的使用期對(duì)附著于上的建筑物而言并不算長(zhǎng)，因而容易刺激開(kāi)發(fā)利用者的短期行為，短命建筑也就應(yīng)運(yùn)而生。有關(guān)資料表明，中國(guó)的民用建筑只有25～30年的壽命，每年拆毀的老建筑占建筑總量的40%。一年的隱性建筑損失至少4500億元人民幣，造成的“財(cái)富虛數(shù)”加起來(lái)占我國(guó)國(guó)民財(cái)富的比例高達(dá)21.8%，我國(guó)每年GDP增長(zhǎng)中有2.2個(gè)百分點(diǎn)是虛數(shù)。而英國(guó)民用建筑的使用年限是132年，美國(guó)是74年[9]。扭曲表現(xiàn)之二是相當(dāng)大一部分（如果不是絕大部分的話）國(guó)有土地來(lái)源途徑與方式的非市場(chǎng)化導(dǎo)致流入成本扭曲，以及在此基礎(chǔ)上形成的流出價(jià)格扭曲。

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也一直存在。實(shí)事求是地說(shuō)，農(nóng)村土地使用權(quán)交易還是很有效率的，但現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)存在農(nóng)民的參與態(tài)度冷漠，流轉(zhuǎn)土地的供給明顯不足的問(wèn)題。從需求來(lái)看，“合規(guī)需求”（農(nóng)業(yè)用途、集體性質(zhì)等硬約束）不足，而“違規(guī)需求”（非農(nóng)開(kāi)發(fā)甚至房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)）卻異常強(qiáng)勁，致使農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)面臨供給和需求的雙重約束。由于合規(guī)的流轉(zhuǎn)量小，大量的是變通形態(tài)的交易，如以租帶征、以“農(nóng)家樂(lè)”、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)業(yè)博覽園、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園等名義進(jìn)行農(nóng)村土地的非農(nóng)開(kāi)發(fā)。最常見(jiàn)、最為成功的流轉(zhuǎn)“擦邊球”是搞“農(nóng)家樂(lè)”旅游。

四、中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度效率分析

（一）土地資源的低效配置

1.中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的低績(jī)效表現(xiàn)

（1）無(wú)節(jié)制的占地沖動(dòng)。目前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地約24萬(wàn)km2，城市人均建設(shè)用地133多m2，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家82.4 m2和發(fā)展中國(guó)家83.3 m2的平均水平[10]。北京、上海、廣州人均城市用地分別為79.03 m2、61.49 m2和83.05 m2，而開(kāi)羅、巴黎、漢城分別為31 m2、49 m2和55 m2[11]。全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)累計(jì)數(shù)量最高曾達(dá)到6000多家，占用耕地超過(guò)了建國(guó)以來(lái)城市建設(shè)用地的總和[7]；農(nóng)村宅基地的過(guò)度占用問(wèn)題亦十分突出。目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)1640萬(wàn)公頃，人均居民點(diǎn)用地185 m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)[12]。1996-2006年期間我國(guó)農(nóng)村總?cè)丝跍p少了1.23億，而人均宅基地面積卻從193.33 m2上升到226.67 m2，增長(zhǎng)17.25%，10年間全國(guó)共增加農(nóng)村宅基地5.33萬(wàn)公頃左右[13]。1990-2009年，農(nóng)村人均住房面積從17.83 m2/人增加到33.58 m2/人，增長(zhǎng)了88.3%。2010年約15%的農(nóng)民擁有多處宅基地[14]。

（2）開(kāi)發(fā)利用率低，閑置與浪費(fèi)十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市土地約4%～5%處于閑置狀態(tài)，40%左右處于低效利用狀態(tài)。城市規(guī)劃整體容積率一般為0.4～0.45，而實(shí)際容積率不及規(guī)劃容積率的70%，城市建筑容積率為0.45，而其他國(guó)家已經(jīng)達(dá)到1～3[15]。而各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地可能更不值得珍惜。2004年全國(guó)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃的土地面積共200萬(wàn)公頃，而已開(kāi)發(fā)面積僅占規(guī)劃總面積的13.51%；即便在54個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，以建筑容積率表示的土地利用強(qiáng)度也只有0.24；開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)占用的土地平均只有57%得到有效利用，閑置土地的比例高達(dá)43%[16]。在農(nóng)村，一方面是宅基地的過(guò)度占用，另一方面是農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，致使我國(guó)農(nóng)村宅基地普遍處于低效利用和閑置狀態(tài)。根據(jù)有關(guān)部門2008年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村宅基地閑置荒蕪率在20%左右[17]，而中西部的“空心村”現(xiàn)象尤為突出，如河南僅“空心村”閑置的土地至少有16.67萬(wàn)公頃[18]，一些村落的“空心”面積約占整個(gè)居住面積的70%，“空心村”的住宅閑置率達(dá)到80%[19]。另?yè)?jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在全國(guó)的抽樣調(diào)查，全國(guó)農(nóng)村有45%的村里還有廢棄的舊房及宅基地[20]。

（3）土地使用效益差。有資料表明，北京和上海工業(yè)用地每公頃產(chǎn)出分別為823萬(wàn)元和522萬(wàn)元（1999年），而紐約、芝加哥工業(yè)用地效益分別為每公頃633萬(wàn)美元和495萬(wàn)美元（1988年）[11]；而全國(guó)耕地價(jià)值在20.9～21.5萬(wàn)億元之間，宅基地共值11.17萬(wàn)億元[21]。這筆巨額的資產(chǎn)因?yàn)楝F(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度限制而沉淀和沉睡，廣大農(nóng)民守著“金飯碗”卻長(zhǎng)期忍受貧窮。

2.低效原因

上述問(wèn)題不能都?xì)w咎于土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，但從論文前面部分提出的土地產(chǎn)權(quán)制度效率條件來(lái)看，模糊的多重產(chǎn)權(quán)制度無(wú)疑是基礎(chǔ)性原因。

影響機(jī)理如下：

（1）產(chǎn)權(quán)代理人并非市場(chǎng)化主體，他們沒(méi)有自負(fù)盈虧的動(dòng)力和壓力，所追求的主要是政績(jī)和政治目標(biāo)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名義上屬于市場(chǎng)化的自治組織，但實(shí)際上已經(jīng)官方化或者半官方化，同樣沒(méi)有追求土地資產(chǎn)配置效率的動(dòng)力和壓力。

（2）產(chǎn)權(quán)流動(dòng)受限。在中國(guó)，嚴(yán)格意義上的土地所有權(quán)交易市場(chǎng)并不存在，僅存的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)又很不完善，甚至扭曲，這種沉睡和受到束縛的產(chǎn)權(quán)自然就很難產(chǎn)生運(yùn)行效率。

（3）絕大部分甚至所有的國(guó)有土地和農(nóng)村宅基地都不是通過(guò)市場(chǎng)化手段獲得。由于土地一級(jí)市場(chǎng)由政府絕對(duì)壟斷，城市建設(shè)用地主要通過(guò)行政手段從農(nóng)村獲取，其“購(gòu)地”成本只是象征性地補(bǔ)償，這就為土地二級(jí)市場(chǎng)的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格超低化奠定了基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)工業(yè)用地平均價(jià)格只有592元/m2，而同期居住用地3824元/m2，商業(yè)用地4712元/m2[22]。三類用地均價(jià)比為 1∶6.46∶7.96。到2010年，全國(guó)工業(yè)、居住和商業(yè)用地均價(jià)分別上漲到772元/m2，5766元/m2和6536元/m2，均價(jià)比變化為1∶7.47和8.47，相對(duì)于居住和商業(yè)用地，工業(yè)用地價(jià)格更加便宜，而華東地區(qū)工業(yè)用地均價(jià)更分別只有居住用地和商業(yè)用地均價(jià)的9.78%和6.31%[23]。大凡用非市場(chǎng)化手段，以超低的價(jià)格拿得的土地都不會(huì)珍惜使用，如東部某省的調(diào)查表明，2004-2006年三年間，全省新產(chǎn)生的閑置土地中，以協(xié)議出讓、行政劃撥等非市場(chǎng)化方式配置的土地就占到了87.79%[24]。這不僅嚴(yán)重扭曲了我國(guó)稀缺資源之一的土地資源配置，也使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)成本嚴(yán)重扭曲，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)造成了極大沖擊。此外，農(nóng)村宅基地也是無(wú)成本或超低成本占用，作為理性人，肯定是占用越多越好。

（二）土地利用的不可持續(xù)性

1.不可持續(xù)性的主要表現(xiàn)

近20年來(lái)，我國(guó)農(nóng)地的征用規(guī)模和速度不斷加大，“八五”期間被征土地46.83萬(wàn)公頃，“九五”為97.63萬(wàn)公頃，“十五”為194.41萬(wàn)公頃。而這些土地被征前有91.34%都是用于種植糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物。其中征用前用于糧食作物生產(chǎn)的耕地比重東部為62.08%，中部為62.71%，西部為56.6%[25]。目前我國(guó)耕地面積只有12173.33萬(wàn)公頃，人均耕地不到0.1公頃，不到世界平均水平的1/2，不到發(fā)達(dá)國(guó)家的1/4，只有美國(guó)的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14[26]。要實(shí)現(xiàn)2020年城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，按現(xiàn)在的容積率和生產(chǎn)率水平，這173.33萬(wàn)公傾建設(shè)用地根本無(wú)力支撐。在質(zhì)量方面，全國(guó)中低產(chǎn)田占耕地總面積的70%，水土流失面積占全國(guó)總面積的39%，土壤沙化面積占國(guó)土面積的15%，鹽堿化耕地面積占總耕地面積的8%，污染土壤占耕地面積1/5，干旱、半干旱的地區(qū)已有40%耕地嚴(yán)重退化[27]。農(nóng)地，尤其是耕地質(zhì)量是糧食安全的關(guān)鍵。足見(jiàn)，中國(guó)的耕地形勢(shì)讓人擔(dān)憂。

2.集約節(jié)約利用機(jī)制的破損是我國(guó)土地資源利用不可持續(xù)性的關(guān)鍵

從前面提出的土地資源可持續(xù)利用的三個(gè)條件來(lái)看：無(wú)論是政府官員，還是村支書、村主任，都不存在土地利用的未來(lái)預(yù)期，只有自己短暫的任期，因而沒(méi)有保留土地資源供未來(lái)開(kāi)發(fā)利用的壓力和動(dòng)力，而樂(lè)于盡早、盡快開(kāi)發(fā)；從土地來(lái)源看，既然獲得成本那么低，獲取那么容易，尤其是工業(yè)用地，為什么要愛(ài)惜和集約利用？因而在寸土寸金的黃金口岸建花園工廠就不難理解了；再?gòu)陌踩钥矗瑹o(wú)論是國(guó)有土地，還是農(nóng)村集體土地，無(wú)論是所有者還是使用者，對(duì)腳下的那塊土地都缺乏足夠的安全感，因而必然導(dǎo)致土地利用與保護(hù)上的短期行為與掠奪式經(jīng)營(yíng)。

（三）土地產(chǎn)權(quán)制度的高運(yùn)行成本

首先是多重產(chǎn)權(quán)制度下產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，自然會(huì)增加談判成本和達(dá)到協(xié)議的難度；其次，產(chǎn)權(quán)主體代理人的行政化特性將使決策程序變得很復(fù)雜，決策過(guò)程冗長(zhǎng)，自然也加大了決策成本。由于“假授權(quán)”和行政化，代理人并不自負(fù)盈虧，因而也就不具有理性決策的內(nèi)在動(dòng)力和壓力；第三，冗長(zhǎng)的委托代理鏈和行政化的產(chǎn)權(quán)代理人特征使國(guó)民、村民的監(jiān)督變得很困難，監(jiān)督成本也很高。

（四）土地產(chǎn)權(quán)制度的非公平性

主要表現(xiàn)為制度上對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的歧視及由此引發(fā)的對(duì)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)掠奪和價(jià)值掠奪。

（1）制度歧視。主要表現(xiàn)為國(guó)有土地的使用權(quán)可以直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)。而集體土地必須先“賣”（征用）給國(guó)家（政府），轉(zhuǎn)化為全民所有制土地，才能進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，政府獨(dú)享了農(nóng)村土地進(jìn)入城市二級(jí)市場(chǎng)后的所有增值收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年各級(jí)地方政府的賣地收入13964億元，而同年拆遷、補(bǔ)助農(nóng)民的支出僅為5180億元[22]，政府土地買賣的凈收益率為74.13%。

（2）產(chǎn)權(quán)掠奪。主要表現(xiàn)是強(qiáng)征強(qiáng)拆。按照現(xiàn)行法律，政府出于公共利益的需要，可以在一定補(bǔ)償或者合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯抡饔棉r(nóng)村集體土地。而什么是公共利益，政府說(shuō)了算。有資料表明，截至2007年底，全國(guó)征地用途中僅有20%土地用于了公共利益，另外80%是商業(yè)性開(kāi)發(fā)[28]，這明顯是違法行為。地方政府可以這樣大面積、公然地違法，而對(duì)農(nóng)民在集體土地興建的“小產(chǎn)權(quán)房”卻嚴(yán)格限制和嚴(yán)厲打擊，2012年甚至成為了國(guó)土資源部清理和打擊的重點(diǎn)。有統(tǒng)計(jì)資料表明，目前全國(guó)有60億m2的“小產(chǎn)權(quán)房”，相當(dāng)于中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)近10年的開(kāi)發(fā)總量。其中北京占房地產(chǎn)市場(chǎng)總量的20%，深圳等其他城市甚至占到了40%～50%[29]。由于未拿到合法“準(zhǔn)生證”，這些資產(chǎn)只能在房產(chǎn)市場(chǎng)上甘受“二等公民”待遇。產(chǎn)權(quán)掠奪導(dǎo)致的公眾事件更層出不窮，讓人觸目驚心。近年來(lái)，農(nóng)村的群體性抗?fàn)幹?6.9%與土地有關(guān)，土地征用問(wèn)題成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)[30]。北京國(guó)際城市發(fā)展研究院2011年9月15日發(fā)表的《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系研究報(bào)告》則認(rèn)為，目前中國(guó)最容易引發(fā)社會(huì)矛盾的9類糾紛前兩位就是征地糾紛和拆遷糾紛。

（3）價(jià)值掠奪。在地方政府職能趨于經(jīng)濟(jì)化，地方土地財(cái)政利益極大化的現(xiàn)實(shí)背景下，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的人為壓低成為必然，如《土地法》一直把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍，2012年11月28日，國(guó)務(wù)院通過(guò)《土地管理法》修正案（草案），雖然有利于提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但具體什么時(shí)候?qū)嵤胁坏枚?。有資料表明，長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格的1／50。全國(guó)被征土地征用費(fèi)的收益分配比例為：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%[31]。1950-1990年期間，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)剪刀差，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)向城市和工業(yè)凈提供了5451億元的資金積累[32]，而土地“招拍掛”以來(lái)，通過(guò)各級(jí)地方政府低價(jià)征地、高價(jià)賣出，農(nóng)民向政府轉(zhuǎn)移的價(jià)值總額高達(dá)20～30萬(wàn)億元[33]。土地產(chǎn)權(quán)制度不合理、不平等及由此導(dǎo)致的利益的流失才是中國(guó)城鄉(xiāng)差距和農(nóng)民貧窮的真正原因和主要推手。

五、結(jié)論與改革方向

（一）主要結(jié)論

從產(chǎn)權(quán)要素與結(jié)構(gòu)的完整性上看，我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度在所有權(quán)主體上定義模糊，在土地占有、控制及權(quán)益歸屬上既不排它也不排己，土地資產(chǎn)面臨來(lái)自體制內(nèi)外的雙重侵害風(fēng)險(xiǎn)；加之產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)扭曲，產(chǎn)權(quán)流動(dòng)受限，土地資產(chǎn)既難規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，又難兌現(xiàn)增值，產(chǎn)權(quán)主體面臨壓力和動(dòng)力的雙重不足。

從產(chǎn)權(quán)績(jī)效上看，現(xiàn)行中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行成本高，制度效率低，導(dǎo)致城市建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地的過(guò)度占用、低效利用與大量閑置，加速了耕地資源耗竭，危及我國(guó)的國(guó)土安全、生態(tài)安全和糧食安全。更由于產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的缺陷和法制保障的弱化，所有制之間的產(chǎn)權(quán)掠奪和價(jià)值輸送導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)不公，為社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家的長(zhǎng)治久安埋下了禍根。

這種多重產(chǎn)權(quán)的土地制度具有公平和效率的雙重缺陷。之所以選擇全民或者集體所有的模糊產(chǎn)權(quán)，早期可能出于政治制度和意識(shí)形態(tài)的考慮，而在日益開(kāi)放和包容的今天，更有可能是出于既得利益的考慮，包括工業(yè)、城市和地方政府在低成本、高GDP增長(zhǎng)，高稅收、高土地財(cái)政，甚至官員土地和房產(chǎn)灰色收入等方面的利益。

這樣的結(jié)論似乎沒(méi)有辦法解釋建國(guó)以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和社會(huì)巨大進(jìn)步的事實(shí)。其實(shí)，這并不矛盾。影響和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素很多，土地產(chǎn)權(quán)制度只是基礎(chǔ)因素之一，何況，生產(chǎn)力具有自我發(fā)展的內(nèi)在沖動(dòng)。依據(jù)本文提出的產(chǎn)權(quán)制度效率內(nèi)涵和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審視土地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效不能只看產(chǎn)出結(jié)果，更不能只看當(dāng)前和短期結(jié)果，必須考察成本和代價(jià)，包括過(guò)去已經(jīng)付出的慘重代價(jià)[34]、當(dāng)前倍受煎熬的“維穩(wěn)”等，包括來(lái)自土地糾紛、環(huán)境公害、農(nóng)民逼迫進(jìn)城、集中上樓居住等導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。完美的土地產(chǎn)權(quán)制度必須具有最大的綜合效益和良好的可持續(xù)產(chǎn)出。

（二）改革方向

1.產(chǎn)權(quán)核心視角的土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向：堅(jiān)持公有制

從所有權(quán)角度看，土地產(chǎn)權(quán)制度只能有公有和私有兩種模式。關(guān)于土地公有和私有的利弊對(duì)比，理論界已經(jīng)論證和闡述得非常透徹。公有制是中國(guó)土地所有權(quán)制度改革的唯一選擇。更何況，中國(guó)的土地問(wèn)題非常復(fù)雜。按秦暉教授的觀點(diǎn)，土地私有并不能夠解決所有問(wèn)題[35]。

2.產(chǎn)權(quán)外圍視角的土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向：永佃制

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論與產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐早已證明，所有權(quán)改革成本（所有權(quán)界定與執(zhí)行所付出的成本）太高、剛性太強(qiáng)，尤其容易受到政治制度、意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)觀念等因素的影響。因而現(xiàn)代不動(dòng)產(chǎn)立法理念已從以“所有”為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴艾F(xiàn)實(shí)利用”為中心，把所有者的權(quán)利嚴(yán)格限定于依法收取租金。繞開(kāi)所有權(quán)，從使用權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、增值分配權(quán)等方面入手，反而更容易破解土地產(chǎn)權(quán)困局。由于永佃權(quán)擁有與所有權(quán)相似的權(quán)能，因而，本人認(rèn)為，所有權(quán)公有基礎(chǔ)上的使用權(quán)永佃制就是一種理想的制度安排。

那么，現(xiàn)在的土地公有制與未來(lái)的土地公有制有何不同？筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行的公有制框架下，土地產(chǎn)權(quán)所有權(quán)代理人，無(wú)論是各級(jí)政府及其有關(guān)部門，還是村組集體經(jīng)濟(jì)組織，行使的都是實(shí)權(quán)。而未來(lái)的土地公有制，無(wú)論是國(guó)有還是集體所有，所有權(quán)都已被“架空”和“冷凍”（虛化、概念化和形式化）。雖然未來(lái)仍然實(shí)行土地公有制，但彼時(shí)的“公有”并非此時(shí)的“公有”，那將是對(duì)所有權(quán)進(jìn)行過(guò)“特殊處理”的“公有”或“ST公有”。

3.永佃模式：國(guó)有永佃

（1）全民所有（國(guó)有）永佃制。有學(xué)者（張德元，2003；劉鳳芹，2004；周天勇，2004；魏衍亮，2004；劉恒中，2008等）主張將我國(guó)的土地所有權(quán)概念化，并把這種形式化的所有權(quán)收歸國(guó)有，建立土地國(guó)有化基礎(chǔ)上的永佃制。在操作上，立法規(guī)定國(guó)家擁有土地的終極所有權(quán)，但承包戶擁有實(shí)際支配權(quán)，可以處置（出租、入股、抵押等）。這種制度確實(shí)能保證土地資產(chǎn)具有更大范圍的可流動(dòng)性，也有利于政府在更大范圍配置土地資產(chǎn)。但也受到來(lái)自理論界的質(zhì)疑：第一，既然普天之下皆為“王土”，那么各級(jí)政府就具備了侵占農(nóng)村土地的合法借口。對(duì)農(nóng)民而言，連名義上的土地主人公地位都覺(jué)得已被剝奪，從而影響農(nóng)民心理和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。第二，土地國(guó)有制可能要付出較高的代理成本，即國(guó)家所有權(quán)需要在農(nóng)村確定代理人。

（2）集體所有永佃制。針對(duì)國(guó)有化的上述問(wèn)題，有人認(rèn)為不如將集體所有權(quán)“名義化”。好處在于：一是操作成本低，農(nóng)民更容易接受。二是與現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制高度兼容、有機(jī)銜接。因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制事實(shí)上已具備永佃權(quán)制度的雛形（潘曉璇，2001）。但這種制度同樣面臨很多問(wèn)題。

（3）國(guó)有永佃制：我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的理性選擇

針對(duì)關(guān)于國(guó)有永佃的質(zhì)疑，筆者認(rèn)為政府是否侵占農(nóng)民土地與所有權(quán)制度本身無(wú)關(guān)，而取決于所有制是否公平，是否有嚴(yán)格而獨(dú)立的法制保障。反之，不管是國(guó)有、集體所有，還是私有，土地都可能被侵占。只要從法律上賦予了所有制的公平地位和排它性，那么即使是現(xiàn)行制度下的農(nóng)村集體土地也不是那么容易被侵占。只要國(guó)家所有權(quán)真正地名義化，法律獨(dú)立、體系健全，國(guó)有化基礎(chǔ)上的土地永佃權(quán)應(yīng)該最具安全性。至于代理人的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，既然國(guó)家所有權(quán)已經(jīng)成為了一個(gè)概念和符號(hào)，又無(wú)需辦“實(shí)事”，那為什么還要在農(nóng)村尋找代理人呢？

相比之下，集體永佃具有比國(guó)有永佃更加致命的弱點(diǎn)：第一，以村組為主的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體更多，國(guó)家對(duì)村組的調(diào)控力度相對(duì)于各級(jí)政府組織而言更弱，可謂“鞭長(zhǎng)莫及”。第二，與各級(jí)政府官員相比，村組負(fù)責(zé)人文化素質(zhì)更低、法制意識(shí)更弱，可膽子卻特別大，手法（變通）也足夠多，因此完全有可能加重對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵害。第三，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)既不能排它，也不能排己，如果采用集體所有權(quán)虛化的永佃制，那么農(nóng)民更有可能遭受來(lái)自兩個(gè)方面的土地權(quán)益侵害——各級(jí)政府（以管理、調(diào)控的名義）和農(nóng)村集體（以所有者的名義），這樣的制度安排對(duì)土地權(quán)益被嚴(yán)重侵蝕的農(nóng)民而言，真可謂雪上加霜。

鑒于此，我們認(rèn)為國(guó)有永佃制更適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，是一種較優(yōu)的土地產(chǎn)權(quán)制度安排。

4.永佃制運(yùn)行

對(duì)于這樣的制度安排，國(guó)際上已經(jīng)有成熟的做法和成功的經(jīng)驗(yàn)，如英國(guó)的土地在法律上屬英王（或國(guó)家）所有，但土地持有人或租借人擁有永業(yè)權(quán)（Freehold）和租業(yè)權(quán)（Leasehold），法律規(guī)定農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛虚L(zhǎng)達(dá)900年的使用權(quán)，擁有永業(yè)權(quán)的土地持有者實(shí)際上是土地所有者，具有土地使用與處置權(quán)。

國(guó)有永佃的制度設(shè)計(jì)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，但前提是修改《憲法》，將二元土地所有制變?yōu)橐辉恋厮兄疲▏?guó)有制），并做好制度、操作設(shè)計(jì)。

[1]李俊義，白明山.我國(guó)煙民超過(guò)3億[N].中國(guó)青年報(bào)，2010-09-19（1）.

[2]董偉.專家稱中國(guó)煙草業(yè)負(fù)效益618億已成賠本買賣[N].中國(guó)青年報(bào)，2011-01-07（6）.

[3]譚峻.我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)之策[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（4）：34-36.

[4]李昌平.慎言農(nóng)村土地私有化[J].讀書，2003（6）：8-10.

[5]王仁貴.城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”在一些地方發(fā)生嚴(yán)重異化[EB/OL].（2010-11-22）[2012-10-19].http：//news.sina.com.cn/o/2010-11-22/160521513923.shtml.

[6]程剛，萬(wàn)曉光.慕、馬亂批土地：財(cái)政收入一年損失數(shù)十億制止暗箱操作：沈陽(yáng)土地轉(zhuǎn)讓金增長(zhǎng)14倍[N].中國(guó)青年報(bào)，2001-12-30（1）。

[7]蔡繼明，蘇俊霞.中國(guó)征地制度改革的三重效應(yīng)[J].社會(huì)科學(xué)，2006（7）：133-138。

[8]阮煜琳，徐紹史.把土地和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)作為防治腐敗重點(diǎn)領(lǐng)域[EB/OL].（2009-02-23）[2012-10-20].http：//www.chinanews.c om/gn/news/2009/02-23/1575310.shtml.

[9]陳予軍.國(guó)內(nèi)住宅平均壽命30年建筑短命成最大浪費(fèi)[N].上海證券報(bào)，2006-10-19（2）.

[10]周彬.中國(guó)城鄉(xiāng)土地制度改革的方向辨析[J].北方經(jīng)濟(jì)，2009（5）：49-51.

[11]張傳玖.集約的關(guān)鍵是市場(chǎng)——訪國(guó)土資源部土地利用司束克欣副司長(zhǎng)[J].中國(guó)土地，2005（8）：8-10.

[12]中國(guó)土地勘察規(guī)劃院地政研究中心.我國(guó)城市郊區(qū)宅基地問(wèn)題研究[J].中國(guó)土地，2007（1）：38-43.

[13]韓康，肖鋼.積極探索建立有中國(guó)特色的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)[EB/OL].（2008-10-13）[2012-11-11].http：//views.ce.cn/main/qy/200810/13/t20081013_17046968_2.shtml.

[14]黃茹華，張錫森.農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題探析[J].中國(guó)商界，2010（2）：328.

[15]渠麗萍.城市土地集約利用的系統(tǒng)分析[J].土地市場(chǎng)，2004（10）：64-66.

[16]盧新海.開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源的利用與管理[J].中國(guó)土地科學(xué)，2004（2）：40-44.

[17]陳利根，王琴.農(nóng)民宅基地福利水平影響因素的理論分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（12）：13-16.

[18]付標(biāo)，祝桂蘭.河南省“空心村”治理與農(nóng)村環(huán)境建設(shè)[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2004（12）：50-52.

[19]李君，李小建.河南中收入丘陵區(qū)村莊”空心化”微觀分析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2008（1）：170-175.

[20]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)情況總報(bào)告—對(duì)17個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）2749個(gè)村莊的調(diào)查[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2007（11）：3-16.

[21]趙建興，蘇舟.我國(guó)農(nóng)村宅基地及耕地價(jià)值測(cè)算[R].招商證券專題研究報(bào)告，2008-12-12.

[22]董 偉.土地財(cái)政或成樓市調(diào)控隱憂[N].中國(guó)青年報(bào)，2010-05-06（4）.

[23]陳多長(zhǎng)，沈莉莉.工業(yè)化、城市化對(duì)方政府土地財(cái)政依賴的影響機(jī)制[J].經(jīng)營(yíng)與管理，2012（11）：73-77.

[24]農(nóng)工黨中央.關(guān)于加強(qiáng)土地批后監(jiān)管促進(jìn)節(jié)約集約用地的提案[EB/OL].（2009-03-09）[2012-11-12].http：//ww w.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/lh/2009lh/lhkx/200903/20090309_685862.htm.

[25]曾慶寶，李小平.土地征用過(guò)程存在的問(wèn)題探究及對(duì)策分析[J].西部財(cái)會(huì)，2008（12）：75-76.

[26]孫英蘭.中國(guó)耕地質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查：污染土壤占五分之一[EB/OL].（2010-09-20）[2012-12-17].http：//huanbao.gongyi.ifeng.com/detail_2010_09/20/2564349_0.shtml.

[27]秦勇，張啟.加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)確保國(guó)家糧食安全[EB/OL].（2007-12-27）[2012-11-25].http：//www.people.com.cn/GB/43063/107687/107724/107988/6708795.html.

[28]趙蕾.土地法修改將提速保障農(nóng)民權(quán)益是核心[N].中國(guó)青年報(bào)，2008-10-16（A4）.

[29]檀勇.安徽省住建廳：小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，將長(zhǎng)期盯防[N].安徽商報(bào)，2010-06-10.

[30]于建嶸.土地問(wèn)題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)[J].調(diào)研世界，2005（3）：22-23.

[31]范利祥.農(nóng)民是否參與征地增值收益成國(guó)土部調(diào)研焦點(diǎn)[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2006-06-21.

[32]賈偉強(qiáng).“公司+農(nóng)戶”組織模式的合作機(jī)制研究[M].南昌：江西人民出版社，2007.

[33]儲(chǔ)昭根.畸形城市化可能導(dǎo)致中國(guó)未來(lái)動(dòng)蕩[J].鳳凰周刊，2010-05-25（68）.

[34]曾向榮，關(guān)家玉.袁隆平：保住18億畝耕地紅線有難度[N].廣州日?qǐng)?bào)，2009-04-08（A19）.

[35]秦暉.土地所有制改革方向[J].商界（評(píng)論），2009（1）：78-79.