楊云蘭

（沈陽師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

近代意義的教育財政體制肇始于清末新式教育的建立和發(fā)展。在當(dāng)時歷史條件下，人們?nèi)找嬲J(rèn)識到教育對國家興衰存亡的重要作用，也認(rèn)識到國家和政府興辦教育首先必須為其發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。這樣，隨著教育納入國家公共財政，教育財政制度也就產(chǎn)生了，使“科層化的教育財政體制日益取代集權(quán)型的傳統(tǒng)教育財政體制”[1]。民國時期，特別是20世紀(jì)二三十年代，西方相關(guān)制度的引進和模仿，使這一時期的教育財政體制架構(gòu)逐步建立并完善，成為影響當(dāng)時中學(xué)教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。

一、民國時期中學(xué)教育財政體制的初步發(fā)展

盡管中學(xué)在清末已經(jīng)出現(xiàn)，但真正成熟發(fā)展卻在民國成立后。此時各項中學(xué)教育制度才逐步走向規(guī)范化，中學(xué)教育財政體制也有新發(fā)展。主要表現(xiàn)在：

（一）進一步明確各類中學(xué)教育經(jīng)費支出主體

民國時期中學(xué)辦學(xué)主體決定了中學(xué)教育經(jīng)費的來源渠道。光緒二十八年《奏定之學(xué)堂章程》規(guī)定，中學(xué)堂由府治設(shè)立者稱為“官立中學(xué)堂”，由私人捐資設(shè)立者稱為“民立中學(xué)堂”。民國成立以后，經(jīng)1922年新學(xué)制變更，直至1932年《中學(xué)法》、1933年《中學(xué)規(guī)程》的相繼頒布，最終明確了根據(jù)辦學(xué)主體的不同把中學(xué)分為省立、縣立、共立（聯(lián)立）、私立等類型。各類中學(xué)經(jīng)費開支也由各自辦學(xué)主體承擔(dān)。1933年《中學(xué)規(guī)程》明確規(guī)定：“省市立中學(xué)之開辦經(jīng)常臨時各費由省市款支給之，縣立或聯(lián)立中學(xué)經(jīng)費由縣或聯(lián)立各縣縣款支給之，私立中學(xué)經(jīng)費由其校董會支給之。”同時還提出經(jīng)費補助辦法：“縣立中學(xué)如確因地方貧瘠及成績優(yōu)良得受省款補助，私立中學(xué)非確屬成績優(yōu)良不得受公款補助?！薄肮钛a助縣立私立中學(xué)之標(biāo)準(zhǔn)，由省市教育行政機關(guān)規(guī)定呈報教育部備案?！盵2]361935年教育部又公布《修正中學(xué)規(guī)程》，進一步確定按照不同辦學(xué)主體劃分中學(xué)教育經(jīng)費的支給[3]422-425。上述規(guī)約實質(zhì)從制度上確定了中學(xué)教育經(jīng)費的來源主體，即：省市立中學(xué)經(jīng)費由省市級政府投入，縣聯(lián)立中學(xué)經(jīng)費則主要由縣級政府決定，私立中學(xué)經(jīng)費則由主辦者管理。其中，省市級政府還必須對經(jīng)費困難且辦學(xué)較好的縣立及私立中學(xué)負(fù)有補助經(jīng)費職責(zé)。這種經(jīng)費投入體制已體現(xiàn)出科層化教育財政體制權(quán)責(zé)明晰的基本訴求。

（二）逐步建立健全地方教育經(jīng)費管理機構(gòu)

健全的管理機構(gòu)是制度建設(shè)和變革前提。民國時期按區(qū)域行政關(guān)系，全國形成了從中央到省、自治區(qū)、市、縣自上而下較完備的教育財政管理機構(gòu)。對中學(xué)教育而言，地方教育行政機構(gòu)其實起主要作用，因為其完善與否直接影響中學(xué)教育財政的發(fā)展。

清末由于新式教育興起，學(xué)部奏請在各省設(shè)提學(xué)使司并下設(shè)學(xué)務(wù)公所。這是我國省級教育行政的最初組織。民國初，提學(xué)使司被撤銷，大多省區(qū)把教育事業(yè)附設(shè)于都督府民政司教育科。1917年，中央政府公布《教育廳暫行條例》，各省設(shè)教育廳，直屬教育部，掌管省教育經(jīng)費，從此開始有統(tǒng)一專管教育經(jīng)費的機構(gòu)。后來由于南京國民政府曾試行大學(xué)區(qū)制，教育廳一度被廢止，直到1929年，各省才恢復(fù)教育廳制。在設(shè)立縣級教育經(jīng)費管理機構(gòu)方面，民國政府汲取了清末設(shè)置勸學(xué)所的經(jīng)驗，教育部1915年通過頒布《地方學(xué)事通則》《勸學(xué)所章程》及《學(xué)務(wù)委員會規(guī)則》，通令各省一律恢復(fù)勸學(xué)所，經(jīng)管縣屬教育經(jīng)費。1927年，各縣改設(shè)教育局。這樣，省教育廳、縣教育局成為民國中后期地方教育經(jīng)費的管理機構(gòu)。

地方教育經(jīng)費管理機構(gòu)職能的完備主要完成于民國30年代初，其標(biāo)志是相對獨立的教育經(jīng)費管理機構(gòu)的成立。一方面由當(dāng)時教育經(jīng)費獨立運動所致；另一方面，也由教育財政日益發(fā)展使然。當(dāng)時各省多設(shè)有教育經(jīng)費管理機關(guān)及稽核機關(guān)，各縣則大抵設(shè)立教育款產(chǎn)委員會或教育經(jīng)費委員會，以此監(jiān)督教育經(jīng)費不被挪用。如江蘇設(shè)立省教育經(jīng)費委員會作為支配及增籌經(jīng)費最高機關(guān)，設(shè)立教育經(jīng)費管理處負(fù)責(zé)辦理各項教育?？钪魇?、支付及保管；同時還在教育經(jīng)費委員會設(shè)置稽核委員會，審計教育經(jīng)費管理，處理各項收支賬目，并審核發(fā)款通知書[3]106。此類地方教育經(jīng)費管理機構(gòu)的職責(zé)主要為增籌、保管、發(fā)放、稽核以及補助中學(xué)教育經(jīng)費，并予以監(jiān)督。這為地方教育財政的發(fā)展提供了必要的組織保障。需注意的是，教育經(jīng)費未完全獨立的省份雖設(shè)立教育經(jīng)費保管委員會，但實際仍由教育廳、教育局管理教育經(jīng)費。如安徽省于1933年5月頒布《安徽省縣教育局辦事通則》，提出縣教育局設(shè)第二科，掌管有關(guān)教育經(jīng)費出納及預(yù)算編制事項[2]131。其他如甘肅省、綏遠省等地區(qū)也是這種狀況。

（三）逐步明確地方政府的教育財政職責(zé)

民國初期，國民政府依國家稅與地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定中小學(xué)經(jīng)費由省縣地方負(fù)擔(dān)。1917年以后，由于政局紛亂，戰(zhàn)事頻仍，軍需浩繁，教育經(jīng)費經(jīng)常被挪用。鑒于此，當(dāng)時教育界人士倡議教育經(jīng)費獨立運動，強烈要求政府指定特種捐稅為教育?？睿蓪ＴO(shè)機關(guān)保管，并實行特別會計制度，以保障教育經(jīng)費供給。為此，1924年國民黨政綱明定保障教育經(jīng)費獨立。據(jù)此部分省市實行教育經(jīng)費獨立，劃定教育專款。如江蘇省中等教育經(jīng)費自1925年起，即以屠宰稅、牙帖稅、卷煙特稅、漕米省附稅四項為教育?？頪3]106。1931年行政院又頒布《地方教育經(jīng)費保障辦法》，規(guī)定：“各省市及各縣市政府對于現(xiàn)有之教育經(jīng)費總額，應(yīng)切實保障，不得任其短少。自民國二十年起，各項新增地方捐稅，由省市政府酌定提留若干成，作為地方教育經(jīng)費。各地方現(xiàn)有教育財產(chǎn)，應(yīng)由各該地方教育行政機關(guān)，……切實整理之。在某項統(tǒng)征之捐稅中，地方教育定案所占成數(shù)，永遠不得減少。統(tǒng)征額數(shù)增多時，教育經(jīng)費成數(shù)，應(yīng)按照比例數(shù)同時增加。各地方政府應(yīng)組織教育經(jīng)費稽核委員會，稽核關(guān)于教育經(jīng)費之預(yù)算決算及一切賬目?！盵2]23-24這些法令法規(guī)雖然因中央財政能力無法切實實施，但地方卻已陸續(xù)試行。許多省份陸續(xù)指定固定稅收以保障中學(xué)教育經(jīng)費，如浙江省1933年指定箔類營業(yè)稅每年120萬元，煙酒稅全數(shù)每年約20萬元，屠宰營業(yè)稅全數(shù)每年約60萬元，三項約共兩百萬元，作為省教育經(jīng)費?？頪3]107。這些確實在一定程度保證了地方政府在中學(xué)教育財政中的相對獨立性及主體性。當(dāng)然，地方政府在加強經(jīng)費管理職責(zé)的同時，其財政投入負(fù)擔(dān)也不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，在1933年各級教育財政投資結(jié)構(gòu)中，中央、省、縣各級教育財政經(jīng)費支出的比重分別為15.2%、32.9%、51.8%。在財政結(jié)構(gòu)中，各級教育經(jīng)費占各級財政支出的百分比，中央、省、縣分別為2.5%、12.4%、38.7%[4]?？梢?，三級政府中縣級教育經(jīng)費占其財政支出比例最高，省政府其次。這也反映出地方政府在教育特別是地方普通教育發(fā)展中的突出作用。

抗戰(zhàn)時期，為適應(yīng)戰(zhàn)時需要，國民政府改革了財政制度。1935年7月24日，國民政府制定《財政收支系統(tǒng)法》，劃分了中央財政與地方財政，以及地方財政中省縣市財政。其中，對教育文化支出，規(guī)定“凡有全國一致之性質(zhì)，或為一省或院轄市資力所不能發(fā)展或興辦者，歸中央。凡有全省一致之性質(zhì)，或為一縣市局資力所不能發(fā)展或興辦者，歸省。凡有因地制宜之性質(zhì)，或為一縣市局資力所能發(fā)展或興辦者，歸縣市局?！盵5]613并要求“各上級政府為求所管轄各區(qū)域間教育、文化……等事業(yè)之平均發(fā)展，得對下級政府給與補助金。并得由其他下級政府取得協(xié)助金?！盵5]613同時，國民政府在1936年《中華民國憲法草案》中還明確規(guī)定了各級政府所撥教育經(jīng)費在財政性支出中所占比例：“教育經(jīng)費之最低限度，在中央為其預(yù)算總額百分之十五，在省區(qū)及縣市，為其預(yù)算總額百分之三十。其依法律獨立之教育基金，并予以保障。貧瘠省區(qū)之教育經(jīng)費，由國庫補助之。”[6]23總之，財政系統(tǒng)二級制轉(zhuǎn)為三級制，使中央一部分財政權(quán)劃歸地方，地方政府在中學(xué)教育財政收支系統(tǒng)中有了更多自主權(quán)。此外，在這一階段，地方中學(xué)教育經(jīng)費支出仍然一直保持較高的比例，居于主導(dǎo)地位。據(jù)統(tǒng)計，1939—1944年期間，中等教育經(jīng)費支出占全省市地方教育文化費的比例分別為47.81%、42.67%、45.10%、39.52%、46.74%、44.51%；而中央中等教育經(jīng)費支出占本級教育文化費卻分別為 15.4%、17.96%、17.82%、11.14%、9.49%、18.09%[7]?？梢姡?939－1944年之間，各?。ㄊ校┲械冉逃?jīng)費支出比例遠遠高于中央，年均為44.39%，而中央?yún)s只有14.98%。在中等教育經(jīng)費支出中，地方中學(xué)教育經(jīng)費支出也遠遠高于職業(yè)、師范等其他中等教育。據(jù)當(dāng)時部頒標(biāo)準(zhǔn)，中學(xué)教育經(jīng)費支出應(yīng)占中等教育經(jīng)費的40%，但實際許多地區(qū)大都高于此，如江蘇省1933－1935年度就分別達到了 49.80%、46.58%、46.63%[8]。

可以說，民國時期無論教育財政管理還是教育經(jīng)費投入，地方政府都已逐漸成為中學(xué)教育財政的主體，其中學(xué)教育財政職能也在不斷增強。

二、民國時期中學(xué)教育財政體制的主要問題

民國時期中學(xué)教育財政體制為中學(xué)教育的發(fā)展提供了物質(zhì)保障，取得了一定成績，但也存在突出問題。陳友松于1947年即指出，當(dāng)時教育財政“一言以蔽之”就是“沒有健全的教育財政制度”[9]。這也成為民國時期中學(xué)教育財政體制發(fā)展的主要弊端。

（一）制度流于形式，許多法律法規(guī)并未真正實行

民國時期的教育財政制度仍較混亂，許多法律法規(guī)形同虛設(shè)，根本無法實行，普遍存在“有令不行，有法不依”現(xiàn)象。例如，民國時期政府為防止地方教育經(jīng)費任意挪用，先后頒布了一系列法規(guī)加以保障，包括：《各省教育經(jīng)費須保障其獨立》（1929年），《地方教育經(jīng)費保障辦法》（1931年）等?！吨腥A民國約法（草案）》（1930年）、《中華民國訓(xùn)政時期約法（草案）》（1931年）、《中華民國憲法草案》（1936年）等也規(guī)定要保障地方教育經(jīng)費依法獨立。但由于政治腐敗，政令不通，加上戰(zhàn)爭頻仍，中央財政混亂甚至瀕于崩潰，致使中學(xué)教育教育經(jīng)費被挪作他用、拖欠中學(xué)教育經(jīng)費、拖欠教師薪資現(xiàn)象時有發(fā)生。如福建省中等教育經(jīng)費，省政府決定從1929年度起，指定將鹽稅附加每月劃撥12萬元作為教育?？?，但1929年至1930年間，實際僅有8萬元，直到1933年2月經(jīng)省政府與財政部力爭，才始定為每月11萬元[3]107-108。為此當(dāng)年即有人指出，教育經(jīng)費獨立其實只是流于空話，因為“軍費不夠的時候，當(dāng)然只好挪移別項費用，……談教育經(jīng)費獨立，再談三十年也是枉然！”[10]

（二）地方教育財政各自為政，中學(xué)教育地區(qū)差異不斷擴大

強化地方政府中學(xué)教育財政的職責(zé)，利于保障中學(xué)教育經(jīng)費，但也極易造成新弊?。?/p>

第一，地方教育財政權(quán)出現(xiàn)被濫用甚至獨裁現(xiàn)象。當(dāng)時中央權(quán)力下放并沒有被一些地方政府用于加強中學(xué)教育財政收支管理，促進中學(xué)教育收支平衡，緩解中央教育財政困難等方面，而是從地方利益甚至軍閥、地方勢力利益出發(fā)，挾權(quán)自重，使原本不合法教育收支合法化，打著“發(fā)展中學(xué)教育”旗號循私枉法，致使地方之間各自為政。地方政府在中學(xué)教育財政中往往具有全部決定權(quán)卻缺乏有效監(jiān)督，這必然使轉(zhuǎn)移到地方后的中央財權(quán)屢被濫用。

第二，地方教育財政不同支付能力導(dǎo)致各地中學(xué)教育發(fā)展不均衡。民國時期特別是南京政府成立后劃分了國家收支和地方收支的暫行標(biāo)準(zhǔn)，省縣支出劃分與分配，均由各省自定，這使地方財政在很大程度上須自籌歲入，穩(wěn)定性差。這種狀況無疑會極大影響方教育財政收支能力。一方面，不同地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平使各地教育投入基數(shù)不一樣，經(jīng)濟狀況好的地區(qū)可以提供更充裕且更優(yōu)質(zhì)教育資源；另一方面，地方政府對教育的重視程度不同，也必然影響地方教育投入。這兩個方面導(dǎo)致的必然結(jié)果就是地區(qū)之間教育發(fā)展的不均衡進一步擴大，繼而造成教育不公平。據(jù)《第一次中國教育年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，以1930年部分省中學(xué)生均教育經(jīng)費為例，地區(qū)差異極為明顯：東省特別區(qū)（303.66元）、寧夏（190.00元）、安徽（129.00元）、福建（125.05元）、上海市（114.00元）、浙江（111.00元）等中學(xué)生均經(jīng)費遠遠高于全國水平（89.01元），而云南（32.40元）、四川（57.30元）、遼寧（77.72元）、山西（88.22元）等省則處于全國水平線之下[11]。①除浙江省的“公立中學(xué)生均經(jīng)費”是《第一次中國教育年鑒》中原數(shù)據(jù)外，其他各省市的中學(xué)生均經(jīng)費數(shù)據(jù)均為該省“省立中學(xué)生均經(jīng)費”和“縣立中學(xué)生均經(jīng)費”之和。其中，東省特別區(qū)與云南省兩地區(qū)相差更大，近達10倍。

（三）中學(xué)教育經(jīng)費不足，難以得到保障

1924年有人指責(zé)當(dāng)時教育經(jīng)費，“就中央言，教育經(jīng)費不及軍政費百分之一，而時虞不得。就地方言，終日割肉補瘡，奄奄待弊，教育之發(fā)展，不足言也?！盵12]這充分反映出民國時期教育經(jīng)費的窘?jīng)r，而中學(xué)教育經(jīng)費也同樣艱難。

首先，中央財政教育投入難以落實。民國時期，由于戰(zhàn)爭頻繁，中央財政支出絕大部分用于軍事，這就造成教育財政經(jīng)常“名存實亡”。據(jù)統(tǒng)計，民國財政中軍務(wù)與債務(wù)兩項費用占全部歲出的百分之七十以上[5]166-167。而“國家教育文化經(jīng)費，由中央編列，數(shù)目甚少，抗戰(zhàn)以前，每年僅占總預(yù)算3-4%，最低時竟降至1.46%”[6]51。另據(jù)1933、1934兩年度中央暨各省縣市歲入歲出經(jīng)費總數(shù)與教育經(jīng)費數(shù)統(tǒng)計結(jié)果，縣市教費占歲出經(jīng)費總數(shù)頗多，平均約為37%至38%，省市次之，平均約為12.4%，中央最少，僅為2.52%至4.68%[13]。而在國民政府宣布的憲法草案中明確規(guī)定了中央教育經(jīng)費的最低限度，應(yīng)為預(yù)算總額15%，省區(qū)及縣市應(yīng)為30%?？梢姡粌H省市相差尚遠，中央則尤為懸殊。這樣一種財政狀況，致使有關(guān)教育財政種種舉措大多流于一紙空文。

其次，地方政府本級教育投入不到位。各省市教育經(jīng)費大多由省市財政統(tǒng)收統(tǒng)支。北洋軍閥統(tǒng)治時期，各地軍閥獨攬地方大權(quán)，財政上公私不分，很大一部分公財轉(zhuǎn)入私囊。南京國民政府成立后，盡管劃分了國家地方收支，但縣級財政未明確規(guī)定。在地方財政歲出方面，主要支出行政費、公安費以及債務(wù)費，據(jù)1935年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅這三項在江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、福建、廣東、廣西、河北、山東、山西、河南、陜西等15省的地方財政支出的總和就達172.4百萬元，占15省歲出總預(yù)算數(shù)（349.0百萬元）的一半弱（49.4%）[14]85。而教育文化費在15省的財政歲出中則為最少的一項，15省總數(shù)只有41.1百萬元，每省平均僅有2.74百萬元，平均占本省歲出預(yù)算數(shù)的11.77%[14]87。如此微不足道的地方教育經(jīng)費投入必然難以支撐龐大的中學(xué)教育事業(yè)。

最后，中學(xué)教育本身不斷擴大的規(guī)模也需投入更多教育經(jīng)費。1936年全國在校中學(xué)生數(shù)為482522人，到1945年則為1262199人[6]1433-1434，擴大近3倍。然而，中學(xué)教育經(jīng)費投入?yún)s捉襟見肘。1945年，中等教育每生歲費3.3元，與1936年每生歲費97元相比，教學(xué)設(shè)備費用僅有戰(zhàn)前3.4%[15]。同時，連年戰(zhàn)爭也使當(dāng)時中學(xué)教育經(jīng)費更為艱難，特別抗戰(zhàn)時期，中學(xué)遭到嚴(yán)重破壞，受到了空前損失，甚至連中學(xué)的基本運轉(zhuǎn)都難以維持。這對有限的中學(xué)教育經(jīng)費來說無疑雪上加霜，可以說這也是造成中學(xué)教育經(jīng)費較困難的原因之一。

三、民國中學(xué)教育財政發(fā)展的一些啟示

民國時期中學(xué)教育財政體制發(fā)展的經(jīng)驗與教訓(xùn)至今仍有啟示意義。

（一）必須提升直接制約中等教育平衡發(fā)展的地方政府教育財政支付能力

地方政府教育財政能力是指政府以公共權(quán)力為基礎(chǔ)而籌集財力，并合理進行再分配，以提供充足的教育資源滿足區(qū)域內(nèi)的受教育需求，促進本區(qū)域教育發(fā)展的能力。這種能力制約與中學(xué)教育事業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。主要原因是：1.地方教育財政自給能力特別是教育籌資能力差，難以保證中學(xué)教育經(jīng)費。地方財政由于嚴(yán)重缺乏自給能力，地方政府自有財力則小于事權(quán)。換言之，地方財政自給能力與其承擔(dān)的支出責(zé)任極不對稱，兩者形成強烈反差。這種過低的財政自給能力不僅影響著地方教育財政的決策行為，以至出現(xiàn)亂收費、拖欠教師工資等非正?，F(xiàn)象；也導(dǎo)致地方教育財政對中央財政的高度依賴，降低了地方政府的教育財政自主能力。因此，地方政府只有加大自身教育資金籌措能力，采取地方政府、中央政府和社會共同負(fù)擔(dān)的多渠道籌資方式，才能加大中學(xué)教育經(jīng)費投入，保障中學(xué)教育事業(yè)順利發(fā)展。2.地方財政支出結(jié)構(gòu)難以適時調(diào)整和優(yōu)化，使財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。支出效益是政府財政能力的核心。一個地方政府的教育財政能力更多表現(xiàn)在其行使職能效率上，看其教育財政支出是否對當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展產(chǎn)生影響。但是，由于地方教育財政支出結(jié)構(gòu)不合理，再加之地方政府官員決策的短期性，使中學(xué)教育經(jīng)費經(jīng)常出現(xiàn)“寅吃卯糧”現(xiàn)象。因此，首先只有政府與社會之間責(zé)任界定明晰，本由政府財政支出的中學(xué)教育經(jīng)費才能到位，減少甚至避免有些地方政府將責(zé)任推給社會，淡化教育事業(yè)的公益性。其次，政府間的責(zé)任也應(yīng)厘定清晰，包括中央與地方政府、地方各級政府之間。惟其如此才能減少各級政府相互推諉扯皮，出現(xiàn)基層政府的支出責(zé)任與財力保障嚴(yán)重不匹配現(xiàn)象。

（二）必須強化負(fù)責(zé)教育資源再分配的中央教育財政的宏觀調(diào)控能力

財政分權(quán)的一個重要依據(jù)是通過地方政府的積極參與改善教育發(fā)展?fàn)顩r，以實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)教育效率更高而成本更低的全面可持續(xù)發(fā)展。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是：財政收入越高，地方留存收益就越多，其中預(yù)算外收入更是100%留存。這種激勵使得地方政府對發(fā)展其轄區(qū)有著極高積極性，致使地區(qū)中學(xué)教育發(fā)展不均衡。因此，中學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，除了需要地方政府的各方面努力外，還需要增強中央教育財政的調(diào)控能力，保障中學(xué)教育事業(yè)的公平性。而實現(xiàn)這種調(diào)控能力的一個重要途徑就是完善教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。教育財政轉(zhuǎn)移支付是指中央政府與地方政府間財政收入在教育上的轉(zhuǎn)移，主要是通過對落后地區(qū)的教育財政和教育資源的補助，以解決教育經(jīng)費總量不足，縮小區(qū)域間發(fā)展差異，促進教育均衡發(fā)展。中學(xué)教育區(qū)域發(fā)展不均衡狀況仍較嚴(yán)重，城鄉(xiāng)、沿海地區(qū)與西部地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等在享受公共教育資源上有著很大差距。而中學(xué)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度還不夠規(guī)范，仍保留了維持既得利益的體制性轉(zhuǎn)移支付，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，越是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，體制性補助反而越少，偏離了均等化目標(biāo)，加大了區(qū)域間差距。為此必須：1.改革中學(xué)教育財政轉(zhuǎn)移支付模式，實行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、輔之以橫向模式，調(diào)控地區(qū)間中學(xué)教育經(jīng)費的規(guī)模，以便于地區(qū)間財力的流通，促進地區(qū)間中學(xué)教育財政的均衡。2.制定中學(xué)教育財政轉(zhuǎn)移支付的傾斜政策，發(fā)揮中央財政宏觀調(diào)控能力扶持弱勢地區(qū)，進一步加大對農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)中學(xué)教育事業(yè)的支持，加大中央財政的教育轉(zhuǎn)移支付力度，幫助欠發(fā)達地區(qū)解決教育均等化問題。

中央政府和地方政府作為不同的財政主體，中央政府立足于全局，注重宏觀協(xié)調(diào)；地方政府偏重于局部，主要為本地區(qū)中學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展服務(wù)。因此，根據(jù)不同時期的教育發(fā)展要求，國家通過增加中學(xué)教育財政撥款等教育財政政策，統(tǒng)籌區(qū)域間教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)對全國中學(xué)教育事業(yè)的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，這樣才能有效保證中學(xué)教育事業(yè)發(fā)展的公平與效率。

（三）必須從制度上保障中學(xué)教育財政的整體實現(xiàn)能力

中學(xué)教育財政的發(fā)展離不開必要的保障措施，否則其實施效率必將大打折扣。一般來說，中學(xué)教育財政的保障能力主要通過教育財政管理的法律機制和監(jiān)督機制兩方面體現(xiàn)。這兩方面機制的建設(shè)有利于推進中學(xué)教育財政透明化、民主化、法制化，使中學(xué)教育事業(yè)得到可靠的財政保障。1.促進中學(xué)教育財政的法制化建設(shè)。目前，中學(xué)教育財政的法律基礎(chǔ)比較薄弱，許多教育財政相關(guān)事宜在很大程度上是依據(jù)中央政府的“決定”、“通知”等形式加以傳達或執(zhí)行，造成教育財政的隨意性、模糊性及不穩(wěn)定性，降低了教育資源的分配效率，阻礙了各地方政府間的教育財政均等化進程。因此，以必要法律法規(guī)規(guī)范中學(xué)教育財政管理，明確各級政府間教育財政關(guān)系，避免教育財政支出的隨意性和扯皮現(xiàn)象，這是提高教育財政管理的效率與效益的制度化前提。此外，對于中學(xué)教育這項地方教育事業(yè)來說，尤其需要規(guī)范省及省以下各級政府的財力保障機制，完善省、市、縣級政府之間的財政體制，切實做到財力與其承擔(dān)的支出責(zé)任相適應(yīng)。2.注重中學(xué)教育財政的監(jiān)督機制建設(shè)。我國教育財政管理總體上仍較粗放，財政監(jiān)督比較薄弱，重收入輕支出、重分配輕監(jiān)督現(xiàn)象突出。因此，必須構(gòu)建和完善財政監(jiān)管工作機制，不僅要建立和完善教育財政內(nèi)部監(jiān)督機制，對財政機構(gòu)執(zhí)行情況進行再監(jiān)督；也要對教育財政外部監(jiān)督機制不斷完善，吸引社會參與，擴大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，從而將財政管理與財政監(jiān)督有機結(jié)合起來。

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