董 睿，陳秀霞

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

與我國日益嚴(yán)重的環(huán)境污染現(xiàn)狀不相符的是，我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展緩慢，不僅缺乏法律條文的明確規(guī)定，實踐中也存在著諸多障礙。關(guān)于原告范圍及訴訟模式的探究對完善我國環(huán)境公益訴訟制度無疑具有重大的理論意義和實踐價值。

一、環(huán)境公益訴訟原告類型分析

（一）公民個人作為原告

公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告的觀念源自美國環(huán)境法公民訴訟的“私人檢察長”理論。該理論使得公民在公權(quán)部門怠于行使其權(quán)力時成為公共權(quán)利的代表而具有起訴的資格。將公民個人視為公共權(quán)利的代表而由其提起環(huán)境公益訴訟，能使公眾參與原則得到更好的落實，也能在很大程度上增強(qiáng)對污染者的威懾以及對環(huán)保部門積極履行職責(zé)的監(jiān)督。然而，有不少學(xué)者對此持反對意見，主要理由有公民環(huán)保意識薄弱、環(huán)境污染的隱蔽性和潛伏性、受害者相對于污染者的弱勢地位、訴訟成本的負(fù)擔(dān)以及“搭便車”的心理、可能導(dǎo)致濫訴等。

反對觀點在一定程度上反映出公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告的局限性，但針對我國目前環(huán)境污染范圍廣、種類多、程度深的現(xiàn)狀，在環(huán)境公益訴訟原告范圍中加入公民個人這一主體，在理論上和實踐中都是十分必要的。首先，我國近年來加大了對公民進(jìn)行環(huán)保教育方面的投入，使得公民的環(huán)保意識有了很大的提高。公民提起公益訴訟的過程也是培養(yǎng)環(huán)保及法律意識的過程。其次，提起訴訟所需要的費用、勝訴所需要的證據(jù)和知識等隱性條件實際上已經(jīng)對原告條件進(jìn)行了限制，人們會對訴訟成本和預(yù)期勝訴的收益進(jìn)行權(quán)衡后作出理性的決定。最后，可以制定公民個人訴訟費用的減免和法律援助或律師費用的分擔(dān)政策來降低原告的訴訟成本，增強(qiáng)其訴訟意愿，還可以通過適當(dāng)?shù)莫剟?，比如從被告敗訴所支付的費用中抽取適當(dāng)?shù)谋壤o予原告來鼓勵公民個人提起環(huán)境公益訴訟。

（二）檢察機(jī)關(guān)作為原告

在我國目前的司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的做法在一定范圍內(nèi)得到了學(xué)界和實務(wù)界的肯定，如2010年番禺區(qū)檢察院博朗五金廠水域污染糾紛案等。檢察機(jī)關(guān)能夠成為環(huán)境公益訴訟原告的理由主要有：第一，檢察機(jī)關(guān)本身就代表著國家和社會的公共利益，其完全能夠勝任公共利益的代表者和維護(hù)者的角色，對損害環(huán)境公益的行為提起訴訟；第二，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對法律實施擁有全面監(jiān)督權(quán)，對行政機(jī)關(guān)及個人的行為也有監(jiān)督的權(quán)力；第三，相對于其他主體，檢察機(jī)關(guān)具有職能優(yōu)勢，豐富的人力和物力資源、對法律法規(guī)的熟悉程度以及地位上的獨立性使其能夠完全出于公益的目的而有效率地進(jìn)行訴訟；第四，許多國家的法律中也有將檢察機(jī)關(guān)納入原告范圍的規(guī)定，比如法國《民事訴訟法典》第13章以及《法國民法典》中有關(guān)共和國檢察官在民事訴訟中的職權(quán)的規(guī)定，就允許檢察機(jī)關(guān)作為國家和社會公益的代表提起訴訟。[1]

然而，不少學(xué)者對此并不贊同，認(rèn)為此種做法不符合環(huán)境公益訴訟的本意，也違背了我國檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。呂忠梅教授指出，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告具有以下局限性：一是根據(jù)我國法律規(guī)定，代表環(huán)境公共利益的國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是環(huán)境行政主管部門而非檢察機(jī)關(guān)；二是環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)不相符合，且我國法律并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)起訴的權(quán)利；三是檢察機(jī)關(guān)不具備環(huán)境保護(hù)方面的政策性判斷的科學(xué)知識。[2]總之，檢察機(jī)關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。若檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中成為原告，又在訴訟結(jié)束之后提起抗訴行使司法監(jiān)督權(quán)，則其角色容易發(fā)生混淆，破壞其地位的獨立性。若檢察機(jī)關(guān)在訴訟中敗訴后還能提起抗訴，不僅會造成司法資源的浪費，也有損判決的權(quán)威性。

（三）環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)作為原告

作為公權(quán)力的代表機(jī)關(guān)，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的訴權(quán)不僅在部分地區(qū)的司法實踐中得到了承認(rèn)，而且我國法律和司法解釋也給予了肯定，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》及最高人民法院出臺的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》。相對于檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保機(jī)關(guān)作為代表環(huán)境公共利益的國家機(jī)關(guān)，在主體資格的正當(dāng)性、環(huán)境知識的專業(yè)性以及環(huán)境政策的敏感性方面具有天然優(yōu)勢，能夠很好地成為環(huán)境公益訴訟的原告。

理論界對于環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告仍然存在爭議。反對者認(rèn)為，環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)代表國家行使環(huán)境行政管理職權(quán)，擁有環(huán)境監(jiān)管、行政處罰等行政權(quán)力。如果環(huán)境公益受損，它只需直接行使行政權(quán)力即可，無需選擇訴訟作為救濟(jì)途徑，否則可能會導(dǎo)致公法與私法的沖突和執(zhí)法上的混亂。[3]而且較之于司法救濟(jì)，行政救濟(jì)手段更有效率，能夠更及時、迅速地對環(huán)境污染和破壞作出反應(yīng)。其實，盡管行政救濟(jì)具有反應(yīng)快、效率高的特點，但是它并不能完全取代環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)通過訴訟的方式取得司法救濟(jì)。首先，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的職權(quán)存在局限性。雖然各級環(huán)境保護(hù)主管部門對環(huán)保工作有統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)力，但是具體到某些特殊領(lǐng)域和特定事務(wù)時，環(huán)保機(jī)關(guān)卻無相應(yīng)的職權(quán)，比如光污染和核污染問題。其次，行政手段對一些行政上合理，但客觀上損害環(huán)境公益的行為束手無策，比如在一定區(qū)域內(nèi)，雖然單個排污行為符合法定標(biāo)準(zhǔn)，但是多個排污者行為的累積和疊加可能造成環(huán)境損害。最后，行政手段的強(qiáng)制力有限。若行政相對人拒不履行，環(huán)保機(jī)關(guān)仍需要申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，而且行政處罰的額度往往較低，加之“一事不再罰”原則，所收繳的罰款遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于污染行為所造成的損失，無法對排污者形成強(qiáng)有力的威懾，容易出現(xiàn)一些企業(yè)邊罰邊排污的情形。

（四）環(huán)保團(tuán)體作為原告

從環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容以及目標(biāo)來看，環(huán)保團(tuán)體無疑是最適當(dāng)?shù)脑嬷黧w。環(huán)保團(tuán)體通常都是為了環(huán)境公益而成立的。其具有明確的保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)及價值取向，克服了個人的隨意性，不僅具有一定的人力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且在環(huán)境專業(yè)知識和能力方面相對于個人和檢察機(jī)關(guān)而言也存在優(yōu)勢。中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案在司法實踐層面對環(huán)保團(tuán)體的原告資格給予了肯定，部分地區(qū)的司法機(jī)關(guān)也嘗試放寬環(huán)境公益訴訟的原告資格，將環(huán)保團(tuán)體納入其中。然而，我國司法界目前對于環(huán)保團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟的原告仍持保留態(tài)度。想要完全擔(dān)起提起環(huán)境公益訴訟這一重任，我國的環(huán)保團(tuán)體還面臨著重重困難：第一，現(xiàn)有法律僅給予社會團(tuán)體支持訴訟的權(quán)利，環(huán)保團(tuán)體成為原告仍缺乏明確的法律依據(jù)。第二，盡管我國的環(huán)保團(tuán)體有了較大的發(fā)展，但是在數(shù)量、規(guī)模、素質(zhì)、組織能力、設(shè)備、影響力等方面仍存在不足。這也使他們往往只從事教育和宣傳工作，難以通過其他手段實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。第三，《社會團(tuán)體登記條例》規(guī)定，我國環(huán)保團(tuán)體的成立需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管部門的同意，該部門還要對通過審查的環(huán)保團(tuán)體負(fù)責(zé)。這使得實踐中成立環(huán)保團(tuán)體的申請往往難以獲得批準(zhǔn)，通過登記的環(huán)保團(tuán)體又往往與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，再加上我國對于社會團(tuán)體所采取的非競爭性原則，都極大地限制了環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展。第四，環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展也受到經(jīng)濟(jì)方面的制約，其維持運行的開支都是來自于會費及社會的捐贈。經(jīng)濟(jì)來源的局限加上缺少政策支持，使得環(huán)保團(tuán)體參與環(huán)境公益訴訟缺乏足夠的資金。

為了使環(huán)保團(tuán)體能夠更好地?fù)?dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告這個角色，應(yīng)當(dāng)采取措施，建立相應(yīng)制度予以保障。比如，對于環(huán)保團(tuán)體的成立采取自愿登記的原則，免除主管部門審查的程序；對環(huán)保團(tuán)體在稅收方面給予一定的優(yōu)惠，鼓勵社會對其進(jìn)行捐助；允許在同一行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立多個業(yè)務(wù)范圍相同的環(huán)保組織等。

二、環(huán)境公益訴訟訴訟模式設(shè)計

通過上述對不同環(huán)境公益訴訟適格主體的特征的分析，可明確各主體的優(yōu)點及局限性。此四類主體在適當(dāng)情況下都能成為環(huán)境公益訴訟的適格原告，然而在各主體提起訴訟時，在起訴程序上應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分，充分利用資源，克服各主體的局限性。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶環(huán)境公益訴訟

根據(jù)上文所述，檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體，但是，檢察機(jī)關(guān)在對環(huán)境資源類刑事案件提起公訴時，出于修復(fù)和保護(hù)環(huán)境的目的而提起環(huán)境公益訴訟無疑是合情合理的。對《刑法》中破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的行為提起公訴的目的是為了懲罰犯罪、預(yù)防犯罪。而此類犯罪往往對環(huán)境造成了很大的破壞，通過《刑法》追究污染者的責(zé)任缺乏對于環(huán)境公益的保護(hù)，對污染者的處罰遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)其對環(huán)境造成的損害。因此，檢察機(jī)關(guān)在對破壞環(huán)境資源行為提起公訴的同時，附帶提起環(huán)境公益訴訟，將獲得的罰金用于修復(fù)環(huán)境的損害，可實現(xiàn)打擊犯罪和保護(hù)環(huán)境的雙重目標(biāo)。

（二）個人提起公眾性環(huán)境公益訴訟

在我國公民社會還未成熟的當(dāng)下，無條件地允許公民個人提起環(huán)境公益訴訟缺乏制度和現(xiàn)實的基礎(chǔ)。若由公民個人作為國家的代表人進(jìn)行訴訟，訴訟的結(jié)果與其并沒有直接的聯(lián)系，僅僅依靠其道德上的利他心理來維持訴訟中勤勉行使權(quán)利往往缺乏保障。我國可以借鑒美國公民訴訟中的起訴前置程序，公民個人發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益損害，在向法院起訴前，應(yīng)當(dāng)向環(huán)境保護(hù)主管部門舉報。若環(huán)境保護(hù)主管部門能夠勤勉地履行職責(zé)，通過行政手段制止污染、修復(fù)損害，則沒有啟動訴訟程序的必要。如果一定期限內(nèi)環(huán)境保護(hù)主管部門怠于履行其職責(zé)或者作為不當(dāng)，則公民個人可直接向法院提起環(huán)境公益訴訟。在這類案件中，應(yīng)當(dāng)追加環(huán)境保護(hù)主管部門作為有利害關(guān)系的第三人，判決結(jié)果應(yīng)當(dāng)包含修復(fù)環(huán)境公益損害的內(nèi)容，由環(huán)保機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)利用所罰款項對受損的環(huán)境公益進(jìn)行修復(fù)和改善。

還有一個需要考慮的問題是：受損害的群體中部分人起訴是否剝奪了其他人起訴的權(quán)利？此處公民個人是作為受損害不特定多數(shù)人的代表提起代表人訴訟的。根據(jù)我國《民事訴訟法》第54條有關(guān)集團(tuán)訴訟的規(guī)定，“訴訟標(biāo)的是同一種類、當(dāng)事人一方人數(shù)眾多在起訴時人數(shù)尚未確定的，人民法院可以發(fā)出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權(quán)利人在一定時期內(nèi)向人民法院登記”。如果在法院公告期內(nèi)，權(quán)利人未向法院申請登記，因為法律不保護(hù)權(quán)利的“沉睡者”，應(yīng)視為其放棄了自己的訴權(quán)，不能對于同一污染行為再次提起訴訟。

（三）環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟

與公民個人類似，環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟也應(yīng)當(dāng)受到起訴前置程序的限制。根據(jù)我國目前環(huán)保社團(tuán)的發(fā)展現(xiàn)狀，出于提高公益訴訟質(zhì)量的考慮，應(yīng)當(dāng)將其訴訟對象限制在其登記的省級行政區(qū)劃范圍以內(nèi)。允許環(huán)保團(tuán)體跨行政區(qū)域提起訴訟，會使得某一損害環(huán)境公益的行為究竟由哪一個環(huán)保團(tuán)體來提起訴訟難以確定。若是按照起訴的時間順序來確定原告，由污染地以外的環(huán)保團(tuán)體進(jìn)行訴訟的話，不僅會大大增加原告的訴訟成本，而且其對污染地域的情況不熟悉以及缺乏足夠的利益關(guān)注，使得由其擔(dān)任原告的效果往往不如本地的環(huán)保團(tuán)體好。

由于個人單獨參與環(huán)境公益訴訟的能力不足，環(huán)保團(tuán)體還應(yīng)當(dāng)支持公民起訴。若受損害的公民是環(huán)保團(tuán)體的成員，那么該損害行為就可以被認(rèn)定為對環(huán)保團(tuán)體構(gòu)成了“事實上的損害”，于是環(huán)保團(tuán)體就具有了代替該公民提起訴訟的資格。這樣就解決了公民個人訴訟實力不足的問題，既維護(hù)了個人的利益，又有利于環(huán)境公益的保護(hù)。

（四）環(huán)保機(jī)關(guān)提起公共性環(huán)境公益訴訟

環(huán)保機(jī)關(guān)雖然具有環(huán)境公益訴訟的起訴資格，但其管轄范圍以及行政手段與司法救濟(jì)、起訴前置程序與起訴權(quán)利之間的協(xié)調(diào)仍是需要考慮的問題。不同環(huán)保部門的職能存在區(qū)別，特定類別污染的訴訟往往需要相應(yīng)的專業(yè)知識，而且環(huán)保機(jī)關(guān)跨地域提起環(huán)境公益訴訟會造成訴訟成本的增加，擾亂現(xiàn)有的管理體制。因此，環(huán)保機(jī)關(guān)的起訴范圍應(yīng)當(dāng)限定在其職能范圍以及管轄的地域范圍內(nèi)。

為了防止環(huán)保機(jī)關(guān)怠于履行其職責(zé)，放棄行政管理權(quán)而通過司法途徑解決問題，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其必須首先采取行政手段解決問題。只有該問題無法通過行政手段解決或者通過行政手段并不足以彌補(bǔ)損害，其才能夠提起環(huán)境公益訴訟，通過司法途徑解決。公民個人或者環(huán)保團(tuán)體按照起訴前置程序通知環(huán)保機(jī)關(guān)的，環(huán)保機(jī)關(guān)只能通過行政手段處理。如果此時賦予環(huán)保機(jī)關(guān)訴權(quán)，不僅可能導(dǎo)致對公民個人以及環(huán)保團(tuán)體訴權(quán)的侵犯，也可能導(dǎo)致政府的“尋租”行為。因為公民個人、環(huán)保團(tuán)體與污染者是對立的，雙方存在利益沖突，往往不會妥協(xié)，而污染者所繳納的稅款往往是地方財政收入的重要來源。企業(yè)為了避免與受害者之間的激烈沖突，傾向于地方的環(huán)保機(jī)關(guān)作為原告，這樣易導(dǎo)致地方環(huán)保機(jī)關(guān)對企業(yè)“尋租”行為進(jìn)行設(shè)租和抽租，從而造成公共利益的損害。因此，若是公民個人或者環(huán)保團(tuán)體通過起訴前置程序流露出訴訟意愿，環(huán)保部門便不能自行提起環(huán)境公益訴訟。

[1]張曉玲.行政公益訴訟原告資格探討[J].法學(xué)評論,2005(6):139.

[2]呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究,2008(6):134.

[3]韓靜.論我國環(huán)境公益訴訟制度的適格原告[J].政法學(xué)刊,2007(6):84.