孟慧新

一、導(dǎo) 言

氣候變化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。IPCC 報(bào)告中指出:“增強(qiáng)適應(yīng)能力的行動(dòng)本質(zhì)上就等同于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。”①I(mǎi)PCC，Climate Change 2001:The Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change，Cambridge and New York:Cambridge University Press，2001，p.165.IPCC 對(duì)“適應(yīng)”的定義中界定了兩種適應(yīng)模式:自發(fā)性適應(yīng) (Spontaneous adaptation)和規(guī)劃性適應(yīng)(Planned adaptation)。自發(fā)性適應(yīng)，是由自然系統(tǒng)中的生態(tài)應(yīng)激或人類(lèi)系統(tǒng)中的市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)福利變化啟動(dòng)的反應(yīng);規(guī)劃性適應(yīng)，則是在意識(shí)到環(huán)境已經(jīng)或即將發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，由政府決策采取的一系列管理措施。②IPCC，Climate Change 2001:The Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change，Cambridge and New York:Cambridge University Press，2001，p.165.在適應(yīng)氣候變化的過(guò)程中，國(guó)家或政府的規(guī)劃性適應(yīng)是必需的，也一直在實(shí)踐中處于主導(dǎo)地位。而氣候變化、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)政策引導(dǎo)的基層社會(huì)自發(fā)性的適應(yīng)實(shí)踐，雖然在適應(yīng)氣候變化中至關(guān)重要，但遠(yuǎn)未得到重視，也未被眾多適應(yīng)規(guī)劃納入其中。③Agrawal A.，“Local Institutions and Adaptation to Climate Change”，In Mearns，R. ＆A. Norton，Social Dimensions of Climate Change:Equity and Vulnerability in a Warming World，Washington D. C. :The World Bank，2010.

在中國(guó)，規(guī)劃性適應(yīng)與自發(fā)性適應(yīng)的協(xié)同發(fā)展，也是對(duì)適應(yīng)成效具有重要影響的問(wèn)題。比如，有學(xué)者指出，中西部地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題在一定程度上就是環(huán)境問(wèn)題。④王曉毅:《農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的若干思考》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》2011 年第2 期。而與氣候、環(huán)境、貧困相關(guān)的移民工程，成為包括內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、青海、云南等中西部地區(qū)廣為推行的政策實(shí)踐。或者說(shuō)，人口遷移既是氣候變化產(chǎn)生的影響，⑤IPCC，Policymakers’Summary of the Potential Impacts of Climate Change(Report from Working Group II to IPCC )，Geneva:IPCC Secretariat，1990;余慶年，施國(guó)慶:《環(huán)境、氣候變化和人口遷移》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2010 年第7 期。也是人類(lèi)適應(yīng)氣候變化的一種方式——從對(duì)氣候變化暴露程度和敏感程度高的地區(qū)和行業(yè)，遷往暴露程度低或具有一定適應(yīng)能力的地區(qū)和行業(yè)，從而減少脆弱群體的氣候風(fēng)險(xiǎn)和氣候貧困。⑥參見(jiàn)Adger，W. N.， “Social Vulnerability to Climate Change and Extremes in Coastal Vietnam”，World Development，Vol.27，No.2，1999. 當(dāng)然，環(huán)境、氣候因素不一定是人口遷移的充要條件。實(shí)際上，環(huán)境、氣候因素往往是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等非氣候因素互相作用，成為人口遷移的驅(qū)動(dòng)力。也就是說(shuō)，適應(yīng)氣候變化是移民重要而非惟一目的。然而，由政府規(guī)劃的移民工程在實(shí)踐中遭遇種種問(wèn)題。雖然政府投入大量人力物力，但相關(guān)各方往往都未能達(dá)到移民的目標(biāo)——政府沒(méi)有完成扶貧、改善生態(tài)以及移民“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”的任務(wù)，很多移民也未能真正擺脫貧困。⑦林志斌:《誰(shuí)搬遷了?自愿性移民扶貧項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政策分析》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006 年;色 音，張繼焦:《生態(tài)移民的環(huán)境社會(huì)學(xué)研究》，北京:民族出版社，2009 年;施國(guó)慶等:《生態(tài)移民社會(huì)沖突的原因及對(duì)策》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2009 年第6 期。對(duì)于移民工程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題的研究，學(xué)者們分析了作為主導(dǎo)角色的政府的利益取向和治理方式，認(rèn)為以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、行政測(cè)評(píng)體系和財(cái)稅體制，形成了政府獨(dú)立的利益訴求和逐利空間，政府自上而下的“命令—?jiǎng)訂T”式的治理方式，形成了簡(jiǎn)單化的政策邏輯，生態(tài)和移民的利益、生態(tài)和文化的多樣性與復(fù)雜性被政策實(shí)踐所漠視和忽視。①荀麗麗，包智明:《政府動(dòng)員型環(huán)境政策及其地方實(shí)踐——關(guān)于內(nèi)蒙古S 旗生態(tài)移民的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007 年第5期;王曉毅:《農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的若干思考》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》2011 年第2 期;色 音，張繼焦:《生態(tài)移民的環(huán)境社會(huì)學(xué)研究》，北京:民族出版社，2009 年;謝元媛:《生態(tài)移民政策與地方政府實(shí)踐》，北京:北京大學(xué)出版社，2010 年;王曉毅:《生態(tài)移民:一個(gè)復(fù)雜的故事》，《開(kāi)放時(shí)代》2011 年第2 期。

據(jù)此，有研究指出，解決移民工程中普遍存在，的政府規(guī)劃與基層社會(huì)自發(fā)性實(shí)踐的協(xié)同問(wèn)題的出路在于:注重生態(tài)與文化的多樣性復(fù)雜性，尊重和激勵(lì)移民自身的主體性，讓移民參與到項(xiàng)目的決策和執(zhí)行過(guò)程中。②Agrawal，A.，“Local Institutions and Adaptation to Climate Change”，In Mearns，R. ＆ A. Norton，Social Dimensions of Climate Change:Equity and Vulnerability in a Warming World，Washington D. C. :The World Bank，2010;王曉毅:《農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的若干思考》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》2011 年第2 期。但是，為基層社會(huì)賦權(quán)的參與式發(fā)展項(xiàng)目又往往由于對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和過(guò)程的了解和理解不夠，而只表現(xiàn)為表象的參與式發(fā)展。③楊小柳:《西方參與發(fā)展的理念和實(shí)踐》，《廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2006 年第3 期;郭占峰:《走出參與式發(fā)展的“表象”——發(fā)展人類(lèi)學(xué)視角下的國(guó)際發(fā)展項(xiàng)目》，《開(kāi)放時(shí)代》2010 年第1 期。實(shí)際上，政府與移民并非單向的規(guī)劃與被規(guī)劃的關(guān)系。移民作為行動(dòng)主體也在規(guī)劃的框架下根據(jù)自身的資源、能力和意愿決定并調(diào)整自身的行動(dòng)。移民實(shí)踐的效果常常是各方主體行動(dòng)合力的結(jié)果，是各方未能預(yù)期的后果，也就表現(xiàn)為未能達(dá)到相關(guān)各方的目標(biāo)。因此，尋求政府規(guī)劃與基層社會(huì)自發(fā)性實(shí)踐的協(xié)同發(fā)展，首先需要深入研究政府與社會(huì)中不同行動(dòng)主體的資源、策略，及其行動(dòng)和互動(dòng)的路徑。

處于氣候脆弱帶的寧夏，為分析規(guī)劃性和自發(fā)性適應(yīng)提供了很好的案例。寧夏中南部地區(qū)氣候干旱，生態(tài)失衡與人口貧困互相加劇。寧夏把移民工程作為應(yīng)對(duì)氣候變化，解決自然條件惡劣地區(qū)群眾生存和發(fā)展問(wèn)題的一項(xiàng)重要舉措。④馬忠玉:《寧夏應(yīng)對(duì)全球氣候變化戰(zhàn)略研究》，銀川:黃河出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)陽(yáng)光出版社，2012 年。從1980 年開(kāi)始，先后規(guī)劃實(shí)施了“吊莊移民”、“1236 工程”移民、易地扶貧搬遷移民和中南部地區(qū)生態(tài)移民等不同形式的移民工程，并規(guī)劃在“十二五”期間移民35 萬(wàn)人。⑤王朝良:《吊莊式移民開(kāi)發(fā)——回族地區(qū)生態(tài)移民基地創(chuàng)建與發(fā)展研究》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005 年;張閩劍:《寧夏南部山區(qū)生態(tài)移民的實(shí)踐研究》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2006 年第7 期。但寧夏整體處在對(duì)氣候變化特別敏感的生態(tài)脆弱帶。在氣候與資源限定下，近年來(lái)，“無(wú)土安置”的勞務(wù)移民成為寧夏著力探索的一種適應(yīng)氣候變化的新的移民方式——通過(guò)深度開(kāi)發(fā)各種自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，開(kāi)辟多種生計(jì)，緩解人口、資源、環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻狀況。

二、勞務(wù)移民規(guī)劃的治理方式

寧夏的移民規(guī)劃制定了用5 年時(shí)間完成勞務(wù)移民2.01 萬(wàn)戶、8.65 萬(wàn)人(占生態(tài)移民總?cè)蝿?wù)的25%)的目標(biāo)，屆時(shí)將解除勞務(wù)移民遷出地的土地承包合同，拆除原有房屋，將遷出地的農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)檫w入地的城鎮(zhèn)戶籍，完全以務(wù)工為生。為了實(shí)現(xiàn)移民目標(biāo)，幫助移民完成由農(nóng)到工的根本轉(zhuǎn)變，移民規(guī)劃為勞務(wù)移民工程投入大量經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，為勞務(wù)移民制定了全面的社會(huì)保障政策。⑥2009 年和2011 年，自治區(qū)扶貧辦開(kāi)展了兩批勞務(wù)移民試點(diǎn)工作。在兩年的試點(diǎn)中，寧夏共安排扶貧資金6 720 萬(wàn)元，在全區(qū)5 市建設(shè)勞務(wù)移民保障住房3 084 套，能安置1.2 萬(wàn)人?！笆濉逼陂g，移民規(guī)劃建設(shè)勞務(wù)移民安置區(qū)40 個(gè)，建設(shè)勞務(wù)移民周轉(zhuǎn)房2.01 萬(wàn)套。勞務(wù)移民投資估算約18.46 億元，其中周轉(zhuǎn)房13.58 億元，安置費(fèi)1.57 億元，勞務(wù)產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)3.31 億元。相關(guān)的移民政策規(guī)定，移民搬遷后，與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型鹊慕逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善等社會(huì)保障政策。參見(jiàn)董 玲《西海固扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)——三西建設(shè)三十周年紀(jì)念》，銀川:黃河出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)陽(yáng)光出版社，2012 年。

移民目標(biāo)的完成和資源的分配涉及對(duì)移民的治理問(wèn)題。移民規(guī)劃將勞務(wù)移民任務(wù)分解到移民遷出和遷入市縣相關(guān)部門(mén)，實(shí)行嚴(yán)格的“目標(biāo)責(zé)任制”，規(guī)定了各市、縣、區(qū)具體的勞務(wù)移民安置區(qū)，建設(shè)勞務(wù)移民周轉(zhuǎn)房的套數(shù)、面積，以及各地區(qū)安置勞務(wù)移民的戶數(shù)、人數(shù)。相應(yīng)的，移民規(guī)劃也對(duì)移民的遷移行為，包括其遷出地和遷入地進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。⑦參見(jiàn)寧夏回族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)，寧夏回族自治區(qū)中南部生態(tài)移民領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，寧夏回族自治區(qū)移民局《寧夏中南部地區(qū)生態(tài)移民政策匯編》(內(nèi)部資料)，2011 年。由此，移民規(guī)劃對(duì)移民以及安置移民的機(jī)構(gòu)、資源進(jìn)行了比較確定的安排。

(一)遷出遷入地市縣對(duì)接

移民規(guī)劃實(shí)行“對(duì)口幫扶機(jī)制”(川區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)市縣對(duì)口支援山區(qū)貧困縣的定點(diǎn)幫扶模式)，即建立移民遷出地區(qū)與遷入地區(qū)的市縣對(duì)接。

(二)遷入地行業(yè)限制

勞務(wù)移民政策還規(guī)定了，勞務(wù)移民須到遷入地政府指定的勞務(wù)移民安置區(qū)內(nèi)的工農(nóng)業(yè)園區(qū)穩(wěn)定就業(yè)，持與園區(qū)企業(yè)簽訂的1 年以上勞動(dòng)合同，才能享受勞務(wù)移民待遇。①參見(jiàn)寧夏回族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)，寧夏回族自治區(qū)中南部生態(tài)移民領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，寧夏回族自治區(qū)移民局《寧夏中南部地區(qū)生態(tài)移民政策匯編》(內(nèi)部資料)，2011 年。

(三)遷出地范圍限制

在“十二五”規(guī)劃中，移民遷出區(qū)從試點(diǎn)的中南部地區(qū)，變成對(duì)中南部遷出地的縣、鄉(xiāng)、村、組的精確規(guī)定，具體到中南部地區(qū)的91 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的684 個(gè)行政村的1 655 個(gè)自然村。②董 玲:《西海固扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)——三西建設(shè)三十周年紀(jì)念》，銀川:黃河出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)陽(yáng)光出版社，2012 年。這意味著，只有戶籍在這些村組的移民才具備移民(包括勞務(wù)移民)資格。

三、移民自發(fā)的就業(yè)選擇

應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的非農(nóng)化方式意味著移民生產(chǎn)生活方式和社會(huì)關(guān)系的全面重構(gòu)。其中首當(dāng)其沖的是，移民在從農(nóng)到工的轉(zhuǎn)變中面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、生產(chǎn)的季節(jié)性、企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，以及個(gè)人的健康、年齡等問(wèn)題都會(huì)引發(fā)收入和就業(yè)的不穩(wěn)定。而移民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的方式直接影響到他們的就業(yè)選擇。

(一)收入和就業(yè)保障與穩(wěn)定就業(yè)

工業(yè)園區(qū)中的技術(shù)工人和熟練工人能夠獲得中等以上的收入，維持家庭在城市的生活。在E市三大企業(yè)之一的工廠做擋車(chē)工五六年的女工小武，月收入2 000 左右。她的丈夫小馬在該工廠做染色工和質(zhì)檢5 年。小馬說(shuō)，培養(yǎng)一個(gè)技術(shù)工人不容易，學(xué)了2 年染色，剛開(kāi)始工資600 元，現(xiàn)在月收入4 000 元左右。他們的兩個(gè)孩子在E市上小學(xué)和初中。一家人在E 市生活穩(wěn)定。

特別是，這些工人憑借他們的技術(shù)和在行業(yè)內(nèi)建立的社會(huì)聯(lián)系，能夠得到一定程度的就業(yè)保障——在生產(chǎn)淡季保留工作，或有信心即使失業(yè)也能重新找到工作，被企業(yè)非常倚重的工人則能夠得到全面的社會(huì)保障。在一家小工廠做配料員的女工小周，已經(jīng)在這里工作了6 年，現(xiàn)在是帶班。她說(shuō)，每年工廠有3 ～4 個(gè)月訂單不足，大部分工人“放假”，沒(méi)有收入。工廠只為3 個(gè)比較倚重的技術(shù)工人發(fā)放維持生活的基本工資。到一家中型工廠工作了6 年的男工小任，還曾經(jīng)在天津打工。他表示，不怕失業(yè)，因?yàn)橛屑夹g(shù)，如果這家工廠干不成，能很容易再找到工作。而一家小型工廠的男工小紀(jì)，甚至得到完全由企業(yè)為其繳費(fèi)的工傷、失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育和住房公積金等五險(xiǎn)一金。

對(duì)于這些有能力和信心維持家庭在城鎮(zhèn)生活的工人而言，與北部城鎮(zhèn)地區(qū)更多更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和生活、教育等公共服務(wù)條件相比，南部山區(qū)靠天吃飯的農(nóng)業(yè)收益已不再值得保留。與零工相比，工廠工作更穩(wěn)定，輕松，也更有發(fā)展前景，因此他們比較安心留在工廠。小任說(shuō):“固定工作比較踏實(shí)。種地更沒(méi)保障，靠天吃飯，沒(méi)收成。吃能吃多少。”小馬說(shuō): “輕紡企業(yè)不累?！痹谥行推髽I(yè)H 廠務(wù)工的小吳月收入2 300 元左右。他說(shuō):“做零工不如長(zhǎng)期在工廠里。在工地上，陰天下雨就不行，年景不好的時(shí)候活兒也難找，而且工錢(qián)難要。”小紀(jì)則表示，他愿意在企業(yè)做足15 年，以獲得領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格。他稱之為“熬保險(xiǎn)”。

(二)土地保障與流動(dòng)就業(yè)

但大多數(shù)普通工人，特別是政府和企業(yè)專門(mén)去中南部地區(qū)為勞務(wù)移民規(guī)劃招工而來(lái)的工人，處在對(duì)新的勞動(dòng)方式和技術(shù)的實(shí)習(xí)或一般操作階段，不僅工作時(shí)間長(zhǎng)，而且他們的收入對(duì)于支撐一個(gè)家庭在城市的生活，包括衣食住行、撫養(yǎng)教育子女、乃至治病養(yǎng)病，還很艱難。我們?cè)L談12 戶一年內(nèi)招工而來(lái)的工人，月收入最低1 100元左右，生產(chǎn)旺季最高收入1 800 元左右。上市企業(yè)F 廠的3 位女工說(shuō)，工資太低，消費(fèi)很高。孩子上學(xué)書(shū)本費(fèi)、班車(chē)費(fèi)、午餐費(fèi)都讓他們感覺(jué)負(fù)擔(dān)沉重。在一家家族性小企業(yè)I 廠務(wù)工的小顧，則需要為3 個(gè)分別上高中、職高和初中的孩子負(fù)擔(dān)每年5 000 左右的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和每個(gè)孩子每月在校的生活費(fèi)。分別在中型和小型企業(yè)務(wù)工的小趙和小馬的妻子，都留在家?guī)暧椎暮⒆?，在一家小企業(yè)務(wù)工的女工小李的丈夫因病失去勞動(dòng)能力，這些家庭都須靠一人的收入維持一家4 ～5 口人的生活。

特別是，這些工人還隨時(shí)面臨由企業(yè)生產(chǎn)周期或企業(yè)發(fā)展不利導(dǎo)致的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。因此，獲得收入和職業(yè)保障成為這些工人最緊要的問(wèn)題，因年老而失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)則成為他們的后顧之憂。一般冬季幾個(gè)月是建筑業(yè)和制造業(yè)的生產(chǎn)淡季，很多企業(yè)開(kāi)工不足，很多工人因此失業(yè)或者收入減少。在三大企業(yè)之一G 廠務(wù)工4 年的女工小黃，收入大致2 000 元，家里有兩個(gè)孩子和兩位老人。她丈夫所在的一家小企業(yè)不景氣，冬天沒(méi)活做。一到冬天，一家人需要借錢(qián)度日。來(lái)這里務(wù)工幾年，欠下1 萬(wàn)多元的債。而關(guān)于養(yǎng)老，工人們的說(shuō)法是，“不穩(wěn)定”，“歲數(shù)一大，就沒(méi)人要了”。

因此，以土地作為生存保障成為這些務(wù)工者的選擇。雖然廣種薄收的農(nóng)業(yè)收益很低，但作為生存保障，土地被農(nóng)民和移民特別依賴。紅寺堡D 村的自發(fā)移民小禹在外打工20 多年，家里的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源已經(jīng)是務(wù)工收入。但他不僅在村子里買(mǎi)了房子，而且花8 萬(wàn)多元買(mǎi)了9 畝地。在當(dāng)?shù)匾晃幻裾刹靠磥?lái)，他的選擇非常不理性:9畝地1 年毛收入才1 萬(wàn)元。但在小禹看來(lái)，“雖然種糧的成本高，但只是打工，沒(méi)有地，心里不踏實(shí)。有了地，解決了吃糧問(wèn)題，就是解決了基本生存問(wèn)題。年輕的時(shí)候可以打工，歲數(shù)大些就沒(méi)人要了。買(mǎi)地就是買(mǎi)個(gè)保險(xiǎn)。有地心里就穩(wěn)了”。

他們兼顧務(wù)工與務(wù)農(nóng)，以務(wù)工增加收入，應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn);以土地作為生存保障，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。I 廠的小顧每年都要請(qǐng)假回老家種地、收麥，再把糧食拉過(guò)來(lái)。我們?cè)谝泼襁w出地的4 個(gè)村子所做的調(diào)研表明，這也是眾多自發(fā)外出務(wù)工者選擇的保障方式。西吉A 村參加群體訪談的農(nóng)民表示，“都是(種地打工)兩方面。一年在外面打工半年左右”。

而且，在這種兼顧中，務(wù)農(nóng)居于優(yōu)先地位。雖然務(wù)工的收益更高，甚至在靠天吃飯的中南部地區(qū)，家戶之間的貧富差別在很大程度上取決于打工收入，但農(nóng)民家庭總是在首先保證種好地的前提下，富余的時(shí)間和勞動(dòng)力才外出務(wù)工。如果沒(méi)有足夠勞動(dòng)力，農(nóng)民寧可守著窮，也要先保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。西吉B 村的農(nóng)民說(shuō):“這地方天一下雨，農(nóng)業(yè)收入都差不多。打工的人多一些，家里3 個(gè)勞力，一個(gè)去打工，就好一點(diǎn)。”西吉C 村的致富帶頭人談起致富之道:“家庭收入主要就是靠打工。以前孩子小，沒(méi)有能力。這些年孩子在外面打工，掙了些錢(qián)才蓋的 (新房)?！痹輩^(qū)A 村的老海夫婦16 歲的大女兒輟學(xué)在家，還有一雙上初中的兒女，全家只有他一個(gè)成年男勞力。即使一家人住著被蟲(chóng)咬空了房梁而且漏雨的土坯危房，老海也不肯長(zhǎng)時(shí)間外出務(wù)工。因?yàn)椤凹依矧v不開(kāi)，女人娃娃拿不下來(lái) (不能把山上的糧食拉下來(lái))”。

這種以務(wù)工增收以土地作為生存保障的策略，使得務(wù)工者傾向于流動(dòng)就業(yè)。既然以土地作為更重要的生存保障，那么就必須首先保證種地。既然以務(wù)工作為增收的方式，那么務(wù)工的最主要目的就是盡可能地增加收入，而不是在城鎮(zhèn)里的安定、穩(wěn)定甚至舒適的工作和生活。而流動(dòng)使得他們能夠兼顧工農(nóng)，能夠比較和尋找最大收益。

四、規(guī)劃性與自發(fā)性適應(yīng)的協(xié)同困境

政府和移民都以非農(nóng)化方式應(yīng)對(duì)中南部地區(qū)氣候風(fēng)險(xiǎn)和氣候貧困，但政府的規(guī)劃與移民的行動(dòng)選擇發(fā)生抵牾。眾多移民都難以符合移民規(guī)劃的規(guī)制——符合移民遷出地標(biāo)準(zhǔn)的移民，往往不符合移民規(guī)劃對(duì)在遷入地勞務(wù)移民安置區(qū)的特定行業(yè)穩(wěn)定就業(yè)的規(guī)定;選擇在指定地區(qū)和行業(yè)穩(wěn)定就業(yè)的工人，又往往未必符合移民規(guī)劃對(duì)遷出地范圍的精確規(guī)定。

由政府和企業(yè)專門(mén)招來(lái)的勞務(wù)移民大多初入工廠，難以得到收入和職業(yè)保障，須以土地作為基本生存保障，傾向于選擇流動(dòng)的就業(yè)方式，廉租房也難以將工人留在移民安置區(qū)。E 市的市領(lǐng)導(dǎo)、扶貧辦、就業(yè)局和工業(yè)園區(qū)企業(yè)親赴南部山區(qū)走訪、宣傳、招工，但政府興建的廉租房閑置率卻很高。扶貧辦的工作人員表示，“最大的問(wèn)題是，優(yōu)惠政策是針對(duì)貧困山區(qū)的，但是貧困山區(qū)的人不愿意來(lái)”。這也困擾著用工企業(yè)。上市企業(yè)F 廠的管理人員提到，去南部山區(qū)招來(lái)的幾大客車(chē)工人，下車(chē)就跑掉很多，一年后更是所剩寥寥。中型企業(yè)H 廠管理人員說(shuō)，很少有工人能做到一年以上。居住在廉租房中的工人也普遍反映，一年前一起招來(lái)的人，大部分都走了，因?yàn)椤肮べY太低”，他們更愿意去做收入高的零工和散工。

能夠獲得較好收入和職業(yè)保障因而愿意在安置區(qū)穩(wěn)定就業(yè)的工人大多是，在移民政策頒布之前自發(fā)到園區(qū)務(wù)工多年，也就是經(jīng)過(guò)個(gè)人和企業(yè)的互相選擇和適應(yīng)過(guò)程而留下來(lái)的骨干工人。其中一些人還愿意將戶籍遷來(lái)。但是，既來(lái)自中南部地區(qū)，又適應(yīng)了工廠和城鎮(zhèn)生活的工人，本來(lái)就是少數(shù)。而“十二五”移民規(guī)劃對(duì)遷出地范圍做出的精確限制，使得這些為數(shù)不多的工人也不一定具備勞務(wù)移民資格。即使那些一年前由政府和企業(yè)專門(mén)從中南部地區(qū)招來(lái)的勞務(wù)移民，很多也不再符合“十二五”規(guī)劃對(duì)移民遷出地的要求。F 廠的小張、小馬、小李說(shuō)，當(dāng)時(shí)一起來(lái)的人，10 幾家里只有2 家還在勞務(wù)移民遷出地范圍內(nèi)，其他的算勞務(wù)輸出。

規(guī)劃性和自發(fā)性的非農(nóng)化方式，難以互相認(rèn)同和接受，都未能真正實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化。根據(jù)相關(guān)部門(mén)的資料，E 市用于安置勞務(wù)移民的廉租房共500 套，截止2012 年7 月，未入住空置房333套，入住來(lái)自中南部地區(qū)的移民167 戶，因就業(yè)流動(dòng)遷出38 戶;剩余129 戶中南部地區(qū)移民中，只有12 戶在“十二五”移民規(guī)劃范圍內(nèi)，具備勞務(wù)移民資格。

適應(yīng)規(guī)劃與適應(yīng)行動(dòng)難以協(xié)同，政府與移民各自遭遇困境。一方面，從市縣到自治區(qū)的政府部門(mén)普遍感到，將人口從土地上轉(zhuǎn)移出去的勞務(wù)移民任務(wù)難以完成。即使留在勞務(wù)移民安置區(qū)內(nèi)的移民，也因收入和職業(yè)不穩(wěn)定，而對(duì)家庭在城鎮(zhèn)生活的前景沒(méi)有信心，未必愿意在5 年后交出老家的土地，徹底把戶籍遷到移民安置地。家族性企業(yè)I 廠的一位男工表示，雖然是親戚的企業(yè)，但他擔(dān)心企業(yè)經(jīng)營(yíng)有風(fēng)險(xiǎn)，不敢把戶口徹底遷過(guò)來(lái)。而既留在安置區(qū)，又符合遷出地范圍限制的12 戶移民中，愿意遷戶的人勢(shì)必更所剩無(wú)幾。我們?cè)L談居住在廉租房中的20 戶移民，只有G 廠的小黃老家在移民規(guī)劃范圍內(nèi)。他反問(wèn):“沒(méi)地拿啥吃飯?”同時(shí)，中南部地區(qū)未遷移的農(nóng)民仍然普遍堅(jiān)持以分到土地作為移民的前提。西吉B 村的農(nóng)民在群體訪談中表示:“如果都能搬家，希望能種地和打工，以種地為主?！蔽骷狢 村的農(nóng)民在群體訪談中說(shuō): “有地種才移民。不能完全靠打工。年輕還可以，歲數(shù)一大，就打不成工了。沒(méi)地不成?！?/p>

另一方面，不同就業(yè)處境的移民得不到政府認(rèn)可，不能實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，依然作為“自發(fā)”外出務(wù)工的“農(nóng)民工”面臨各種困境。以土地為保障的移民，不得不兼顧務(wù)工務(wù)農(nóng)，又往往難以兼顧。特別在南部山區(qū)，外出打工交通不便，成本很高，而時(shí)間靈活的短工工作也不易找。西吉縣B 村的農(nóng)民說(shuō): “一天70 ～80 元收入，來(lái)回跑路開(kāi)銷(xiāo)太大，不合算。而且人家都要長(zhǎng)期工，時(shí)間短的也不好找?！庇心芰υ诔擎?zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的工人，也因?yàn)闆](méi)有遷入地的戶籍，而難以在遷入地平等享受住房、子女教育等公共服務(wù)。

五、結(jié) 論

Agrawal 分析了公共部門(mén)與基層社會(huì)在適應(yīng)氣候變化過(guò)程中的角色。政府等公共部門(mén)有權(quán)力指揮官方行動(dòng)，有能力引導(dǎo)技術(shù)和資金投向，但所有的外部支持，都須通過(guò)基層社會(huì)的行動(dòng)才能生效。但是，對(duì)基層社會(huì)適應(yīng)氣候變化的外部支持，一直很少致力于培養(yǎng)、形成和加強(qiáng)地方社會(huì)的適應(yīng)能力。①Agrawal，A.，“Local Institutions and Adaptation to Climate Change”，In Mearns，R. ＆ A. Norton，Social Dimensions of Climate Change:Equity and Vulnerability in a Warming World，Washington D. C.:The World Bank，2010.在對(duì)寧夏勞務(wù)移民實(shí)踐過(guò)程的分析發(fā)現(xiàn)，政府為移民提供的資源支持及相應(yīng)的社會(huì)控制，正是未能與移民的能力和意愿相匹配。

那么，國(guó)家支持如何與基層社會(huì)的適應(yīng)能力協(xié)同發(fā)展?就非農(nóng)化中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而言，現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家普遍以社會(huì)保障的方式應(yīng)對(duì)市場(chǎng)中的不確定性。當(dāng)然，社會(huì)保障需要通過(guò)目標(biāo)定位，以及對(duì)接受援助者施加一定的控制，從而公平有效地分配社會(huì)資源。②在目標(biāo)定位方面，就受益資格有普遍性與選擇性保障之分。前者是面對(duì)普遍生活問(wèn)題，所有公民都享有的基本權(quán)利，如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保險(xiǎn)或公共服務(wù);后者是基于收入審查等程序?yàn)榉弦欢?biāo)準(zhǔn)的貧困人群提供的收入保障或社會(huì)救助。在社會(huì)控制方面，則有通過(guò)實(shí)物分配限制某些救助的用途或以接受教育培訓(xùn)等作為接受某些救助的條件等方式。參見(jiàn)［美］ Neil Gilbert ＆Paul Teeerl《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》，黃晨熹等譯，上海:華東理工大學(xué)出版社，2003 年。而寧夏勞務(wù)移民規(guī)劃設(shè)定的移民資格標(biāo)準(zhǔn)，以及控制移民遷移行為的方式，未能實(shí)現(xiàn)合理分配資源，并促進(jìn)移民完成職業(yè)轉(zhuǎn)變的目的。

因此，適應(yīng)規(guī)劃需要重視基層社會(huì)自發(fā)適應(yīng)的動(dòng)力和過(guò)程，改進(jìn)對(duì)移民的治理方式，形成規(guī)劃性與自發(fā)性適應(yīng)的協(xié)同發(fā)展。實(shí)際上，在勞務(wù)移民試點(diǎn)過(guò)程中，放寬縣對(duì)縣限制，實(shí)行以勞務(wù)移民證管理移民的治理方式轉(zhuǎn)變表明，規(guī)劃也在實(shí)踐中不斷調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，我們建議:

首先，在對(duì)移民務(wù)工行動(dòng)的控制方面，深化勞務(wù)移民證的治理方式，逐步放開(kāi)對(duì)移民務(wù)工地和務(wù)工職業(yè)及行業(yè)的規(guī)定，不僅允許移民通過(guò)在地域和職業(yè)間的流動(dòng)進(jìn)行自發(fā)的選擇和適應(yīng)，也探索有效管理人口流動(dòng)的方式，讓處于職業(yè)流動(dòng)中的移民也能得到基本的收入和就業(yè)保障。其次，對(duì)保障方式進(jìn)行普遍性與選擇性區(qū)分，在選擇性保障(廉租房等最低生活保障)的目標(biāo)定位方面，將以遷出地的精確范圍定位移民資格改為，以合理的務(wù)工地貧困線作為享受保障的標(biāo)準(zhǔn)，既公平地對(duì)待同樣來(lái)自中南部山區(qū)的移民，也集中資源幫助貧困移民適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。第三，對(duì)本該作為普遍性保障的養(yǎng)老、教育等基本社會(huì)保障不再做受益人資格選擇，讓所有來(lái)自中南部山區(qū)的移民都得到城鎮(zhèn)公民待遇，使那些經(jīng)過(guò)多年自發(fā)務(wù)工，而有能力和意愿在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，和生活的工人完成非農(nóng)化轉(zhuǎn)變的最后一步。