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        論公眾參與視閾中的地方立法聽證制度

        2013-04-10 23:31:16饒世權(quán)
        湖北社會(huì)科學(xué) 2013年10期
        關(guān)鍵詞:陳述正義利益

        饒世權(quán)

        (西南交通大學(xué),四川 成都 610031)

        論公眾參與視閾中的地方立法聽證制度

        饒世權(quán)

        (西南交通大學(xué),四川 成都 610031)

        地方立法聽證作為公眾參與的重要方式,具有“看得見的民主與科學(xué)”的程序正義價(jià)值和揭示社會(huì)利益關(guān)系的多樣性和價(jià)值差異性,人格和尊嚴(yán)被尊重的實(shí)質(zhì)價(jià)值。而我國(guó)地方立法制度化程度較低,影響了我國(guó)地方立法聽證公眾參與的積極性和公信力,導(dǎo)致程序正義價(jià)值和合理性價(jià)值不能實(shí)現(xiàn),地方立法缺失正當(dāng)性、適應(yīng)性和權(quán)威性。要確保地方立法聽證制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn),應(yīng)提高立法位階,完善地方立法聽證的適用范圍、主體制度、聽證程序和聽證報(bào)告制度等。

        公眾參與;地方立法聽證;舉證;程序正義;權(quán)利尊重

        地方立法聽證是公眾參與機(jī)制中最為公開、典型的制度,是我國(guó)公共機(jī)構(gòu)和公眾最寄予厚望的一種方式,體現(xiàn)出權(quán)力對(duì)權(quán)利的尊重,是實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利相互尊重的重要方式。但從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看,“地方人大立法聽證似乎陷入了某種‘參與困境’?!盵1](p13)本文擬通過(guò)對(duì)作為公眾參與方式的地方立法聽證(下稱“地方立法聽證”)的內(nèi)在規(guī)定、價(jià)值的探討,進(jìn)而指出建構(gòu)適合公眾參與的地方立法聽證制度,為激發(fā)公眾參與地方立法的熱情提供對(duì)策參考。

        一、公眾參與方式的地方立法聽證的價(jià)值

        探討地方立法聽證的價(jià)值,需要首先明確地方立法聽證的內(nèi)涵,只有明確了“是什么”,才能揭示“有什么用”。

        (一)地方立法聽證的內(nèi)涵界定是其價(jià)值顯現(xiàn)的基礎(chǔ)。

        聽證,系舶來(lái)語(yǔ),英文為“hearing”。立法聽證僅是西方國(guó)家眾多聽證中的一種。我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為,立法聽證是指:“立法機(jī)關(guān)為了收集或獲得最新立法資料(信息),邀請(qǐng)政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、與議案有關(guān)的關(guān)系人或有關(guān)議員到議會(huì)委員會(huì)陳述意見,為委員會(huì)審查議案提供依據(jù)或參考的一種立法制度”。[2](p44)因此,立法聽證就是立法機(jī)關(guān)聽取公眾的意見或建議,而且公眾受立法機(jī)關(guān)“邀請(qǐng)”參與。

        誠(chéng)然,“聽證”一詞源于英文hearing,直接意思是聽取意見,我國(guó)學(xué)者將其譯為“聽證”。有的學(xué)者對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō),將hearing譯成“聽證”,傳神地體現(xiàn)了hearing的核心內(nèi)容是“聽”和“證”,而“從決策的角度來(lái)看,‘聽’就是‘聽取’、‘吸收’,‘證’就是‘證明’、‘證實(shí)’,即先是允許利害相關(guān)人就對(duì)方提供的證據(jù)加以溝通、質(zhì)證、辯駁,而決策者的決定必須建立在利害相關(guān)人提供的證據(jù)基礎(chǔ)之上?!盵3](p178)但以我國(guó)之法理,聽證之“證”更應(yīng)當(dāng)理解為“舉證”。因?yàn)閔earing源于英美普通法的司法審判,指司法審判應(yīng)當(dāng)公正地聽取抗辯。而抗辯應(yīng)當(dāng)舉證,不能簡(jiǎn)單地表示意見?!八^意見是指從這些事實(shí)推理得出的結(jié)論?!庇⒚雷C據(jù)法認(rèn)為,證人必須說(shuō)出他曾經(jīng)察覺(jué)到的事實(shí),但不應(yīng)該表示意見。[4](p93)而英美訴訟中的舉證責(zé)任分為提供證據(jù)和說(shuō)服責(zé)任二個(gè)不可分割的部份,即當(dāng)事人提供相應(yīng)的證據(jù)(提供證據(jù)的負(fù)擔(dān)、證據(jù)性負(fù)擔(dān))并就證據(jù)對(duì)事實(shí)的證明進(jìn)行解說(shuō)的責(zé)任(說(shuō)服責(zé)任、證明負(fù)擔(dān)),[4](p40)后者簡(jiǎn)而言之即承擔(dān)證據(jù)證明何種事實(shí)、如何證明該種事實(shí)作出說(shuō)明。正因?yàn)槿绱?,在英美法中證言顯得尤為重要。英美司法中的“聽證”后來(lái)運(yùn)用到立法中,形成今天所言的“立法聽證”,但“立法聽證”之“證”的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)與“司法聽證”之“證”的內(nèi)涵一致,即將聽證之“證”本意理解為二層不可分割的內(nèi)容:一是聽取證據(jù),即聽取證人證言;二是聽取說(shuō)明、證明,即聽取證據(jù)如何證明事實(shí)。

        我國(guó)學(xué)者將聽證之“證”理解為證明,僅反映了聽證的第二層含義。而將立法聽證表達(dá)為聽取意見,則容易誤導(dǎo)立法聽證為純粹意見表達(dá)。聽證之“證”的二層含義與意見的關(guān)系是:“意見”是陳述人的主張,而“證”是陳述人證明自己主張的舉證;舉證應(yīng)當(dāng)能夠支持自己的主張,否則,意見即不成立。因此,聽證的本質(zhì)是聽取“舉證”即有關(guān)事實(shí),而這些事實(shí)表現(xiàn)為證人證言、當(dāng)事人陳述,而不僅僅是聽取意見。

        地方立法聽證作為公眾參與方式之一,與立法調(diào)研、座談會(huì)等方式相比較,立法聽證中的公眾參與應(yīng)當(dāng)是公眾主動(dòng)申請(qǐng)加入到相應(yīng)的立法活動(dòng),聽證機(jī)關(guān)一般不主動(dòng)邀請(qǐng)公眾陳述人。

        因此,地方立法聽證的內(nèi)在規(guī)定性是舉證和公眾參與的主動(dòng)性,由此可以將地方立法聽證定義為:地方立法機(jī)關(guān)在地方立法過(guò)程中,通過(guò)特定程序聽取社會(huì)公眾(即專家、學(xué)者、利害關(guān)系人)、法案有關(guān)部門對(duì)有關(guān)立法所涉及的國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人利益的舉證(即事實(shí)、理由),作為立法依據(jù)的立法制度,是規(guī)范程序、活動(dòng)的系統(tǒng)性規(guī)則,具有公開性、公眾主動(dòng)參與、論辯性、嚴(yán)格的程序性和公信力較強(qiáng)的特征。

        (二)地方立法聽證制度的價(jià)值。

        地方立法聽證作為公眾參與地方立法的一種方式,具有非常重要的價(jià)值。德國(guó)學(xué)者Rupert Schick和Wolfgang Zeh認(rèn)為,聽證的目的之一是獲取立法信息及引起關(guān)注。美國(guó)學(xué)者戴維·杜魯門認(rèn)為,立法聽證具有獲取信息,宣傳法制,以及緩和沖突及解除困擾的價(jià)值。[5](p133-134)我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為立法聽證的價(jià)值在于民主價(jià)值和科學(xué)價(jià)值。

        誠(chéng)然,地方立法聽證與其他參與方式一樣,具有民主價(jià)值、立法科學(xué)價(jià)值。這是立法聽證與其他公眾參與方式的共性,但因?yàn)榈胤搅⒎犠C具有的內(nèi)在規(guī)定性和嚴(yán)格的程序性等特征,決定了地方立法聽證的民主性和科學(xué)性價(jià)值與其他公眾參與方式相比較有其特殊性,可以從二個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià):一是形式意義上的價(jià)值;二是實(shí)質(zhì)意義上的價(jià)值。

        1.立法聽證的形式價(jià)值——程序正義。

        形式價(jià)值主要是程序正義功能。一般認(rèn)為,聽證源于英美法的“正當(dāng)法律程序”。而實(shí)質(zhì)上其更深層的價(jià)值觀是英國(guó)的自然正義原則。因此,聽證的深層法理依據(jù)應(yīng)當(dāng)是自然正義原則,表層法理依據(jù)是正當(dāng)法律程序,但無(wú)論是聽證的深層還是表層法理依據(jù),都特別強(qiáng)調(diào)聽證程序的正當(dāng)性。我國(guó)習(xí)慣將程序正當(dāng)表達(dá)為程序正義。

        程序正義被稱為看得見的正義。人們對(duì)于正義的評(píng)價(jià)一方面是來(lái)自行為或活動(dòng)本身的正義性,另一方面是來(lái)自人們自身的心理感受。沒(méi)有立法聽證程序,沒(méi)有公眾直接參與立法,并不意味著立法的結(jié)果必然不正義,只是公眾可能感受不到正義。而立法聽證不僅讓公眾直接參與,而且相對(duì)于其他公眾參與方式來(lái)說(shuō),其嚴(yán)格而公正、合理的程序給予了相關(guān)主體充分的話語(yǔ)權(quán),保證參與者按照同樣的規(guī)則,充分表達(dá)自己的意愿,與他方對(duì)抗。不僅參與者身同感受正義,而且立法聽證與Public即“公開”聯(lián)系在一起。公開的立法聽證可以引起廣大公眾對(duì)法案的關(guān)注和對(duì)不同觀點(diǎn)、利益爭(zhēng)論、協(xié)調(diào)的感知,產(chǎn)生如戴維·杜魯門所認(rèn)為的宣傳價(jià)值,進(jìn)而樂(lè)意接受立法聽證的結(jié)果。因此,立法聽證程序這個(gè)“看得見的正義”,讓公眾看見了“民主”和“科學(xué)”,有利于實(shí)現(xiàn)民主政治,也產(chǎn)生立法結(jié)果的公信力。而其他公眾參與方式則是“看不見的民主和科學(xué)”。

        2.立法聽證的實(shí)質(zhì)價(jià)值——合理性。

        地方立法聽證實(shí)質(zhì)意義上的價(jià)值主要有:一是揭示社會(huì)利益關(guān)系的多樣性和價(jià)值差異性。學(xué)者所言的傳播信息功能或獲取信息功能是站在立法者的角度,認(rèn)為“立法從信息學(xué)的角度來(lái)講,就是決策者在廣泛收集信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策的行為。信息是決策者進(jìn)行決策的依據(jù),信息的質(zhì)和量影響或決定著立法決策的質(zhì)和量,開明的立法者應(yīng)該廣泛地、多渠道地收集不同的信息,從中加以辨別與篩選。實(shí)行立法聽證,無(wú)疑給立法者開通了一條廣泛收集信息的渠道。在立法聽證過(guò)程中,經(jīng)由各方陳述意見、辯論和舉證,可以使立法主體獲得許多新的資料并了解一些具體事實(shí),從而基于這些信息和事實(shí)作出正確的決策?!盵6](p82)但從中立立場(chǎng)來(lái)說(shuō),社會(huì)關(guān)系本質(zhì)是一種利益關(guān)系。利益主體多元化和利益多元化,導(dǎo)致不同主體之間的利益當(dāng)然地存在分歧。立法無(wú)非就是要在不同利益主體之間分配利益,實(shí)現(xiàn)“權(quán)利與權(quán)利”的相互尊重。由此,立法前就必須了解不同利益主體的利益訴求。盡管如立法調(diào)研、座談、征求意見等方式也可以為公眾表達(dá)不同利益訴求提供渠道,但立法聽證具有它們不同的功效在于:它可以讓不同的利益主體的分歧更充分、更公開地表達(dá)出來(lái),并且通過(guò)不同利益主體的對(duì)抗、論辯,對(duì)不同主體的利益作價(jià)值評(píng)價(jià),從而為保護(hù)誰(shuí)的利益,犧牲誰(shuí)的利益提供依據(jù)。因此,立法聽證不僅是揭示社會(huì)利益關(guān)系的真實(shí)性,更揭示社會(huì)利益的多元性、利益關(guān)系的價(jià)值性和層次性,從而在立法聽證中實(shí)現(xiàn)不同主體的利益協(xié)調(diào)、平衡。顯然,地方立法聽證的民主性和科學(xué)性體現(xiàn)為公眾參與到社會(huì)內(nèi)在利益的實(shí)際分配上,而立法調(diào)研、座談會(huì)等公眾參與方式中,公眾主要是表達(dá)利益分配愿望,而實(shí)際分配是由立法機(jī)關(guān)完成。

        二是人的價(jià)值和尊嚴(yán)被尊重的功能。戴維·杜魯門認(rèn)為,立法聽證通過(guò)一種安全閥來(lái)減輕或者消除干擾。安全閥就是公眾價(jià)值和尊嚴(yán)被尊重的感同身受,使得利益主體愿意通過(guò)平和的交涉方式解決利益分歧。在代議制民主國(guó)家中,公民選舉產(chǎn)生自己的代表組成代議機(jī)構(gòu),代表自己來(lái)直接參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù),立法是其中的重要方式之一。當(dāng)公眾只能看見立法權(quán)行使的結(jié)果時(shí),盧梭所言的“在代表產(chǎn)生之后,他們就等于零”[7](p125)的心理感受更為強(qiáng)烈。而人類內(nèi)心都是渴望平等和尊重的。馬斯洛的人的需求理論認(rèn)為,人有生理需要、安全的需要、歸屬和愛(ài)的需要、尊重的需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要。五個(gè)層次中,生理需要、安全的需要實(shí)質(zhì)是人的自然屬性,而后三者體現(xiàn)人的社會(huì)性。馬克思認(rèn)為人的本質(zhì)是由人的社會(huì)性決定的,由此,渴望平等、尊重是人的本質(zhì)屬性決定的。也因此在人類社會(huì)的歷史長(zhǎng)河中,充斥著的被壓迫者對(duì)壓迫者,弱者對(duì)強(qiáng)者的反抗,都可以從人性渴望平等、尊重的心理需求得到解釋。立法聽證中,社會(huì)公眾參與充分地表達(dá)自己的意愿和利益訴求,一方面立法者的傾聽,讓公眾感受公共權(quán)力對(duì)公眾人格、權(quán)利的尊重,是“權(quán)力對(duì)權(quán)利”的尊重;另一方面與其他利益相關(guān)方,甚至同作為陳述人的有關(guān)機(jī)關(guān)的溝通、辯論,平等地交換信息,感受與他人、國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)的平等,即“權(quán)利與權(quán)利相互尊重”、“權(quán)力與權(quán)利相互尊重”,讓公眾身同感受到價(jià)值和尊嚴(yán)被尊重,而愿意通過(guò)平和的交涉方式而不是激烈的斗爭(zhēng)方式追求各自利益。

        立法聽證的形式價(jià)值即程序正義功能實(shí)現(xiàn)了立法的合法性,實(shí)質(zhì)意義的價(jià)值產(chǎn)生了合理性。立法的合法性和合理性“可使所有利害關(guān)系人從中得到教育,在關(guān)注自身利益的同時(shí)也考慮他人利益,使立法決策的質(zhì)量更高,得到支持的基礎(chǔ)更加深厚?!盵3](p173)

        二、我國(guó)地方立法聽證制度的審視

        地方立法聽證制度的形式價(jià)值和實(shí)質(zhì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與否,依賴于地方立法聽證的制度化程度的高低。而地方立法聽證的制度化水平高低在于制度的約束力,公正、合理性,系統(tǒng)性,可操作性,以及能否和多大程度上保障公眾的參與。以此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)有關(guān)地方立法聽證的制度化程度作出評(píng)價(jià)。

        (一)制度化程度較低,約束力弱。

        我國(guó)目前有關(guān)地方立法聽證的國(guó)家法層面制度化程度較低,僅在《立法法》第五條①《立法法》第五條規(guī)定:立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揮社會(huì)主義民主,保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。和《規(guī)章制定程序條例》第十五條②《規(guī)章制定程序條例》第十五條規(guī)定:起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益,有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧的,應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布,征求社會(huì)各界的意見;起草單位也可以舉行聽證會(huì)。作了原則性規(guī)定,缺乏完備的具體制度和可操作性。

        相對(duì)而言,地方法層面的立法聽證的制度化程度略高。在《立法法》施行后,各地紛紛制訂了立法聽證規(guī)則,這些地方立法聽證規(guī)則可分為二大類,一類屬于地方性法規(guī),是由行使立法權(quán)的地方人大常委會(huì)通過(guò)立法程序制定,具有穩(wěn)定的法律效力,如甘肅省、湖北省、山東省、深圳市、廣州市、鄭州市等省、市人大常委會(huì)的聽證規(guī)則。另一類是地方人大內(nèi)部機(jī)構(gòu)的程序規(guī)則。[8](p326)概括而言,規(guī)范地方政府立法的聽證規(guī)則也可以分為地方政府規(guī)章和內(nèi)部工作規(guī)程二類(為表述方便,將上述以立法和內(nèi)部工作規(guī)程表現(xiàn)的地方立法聽證制度統(tǒng)稱為“地方立法聽證規(guī)則”),這些地方立法聽證規(guī)則效力層次普遍較低,約束力較弱。

        (二)地方立法聽證規(guī)則具體制度不完善。

        我國(guó)現(xiàn)行地方立法聽證規(guī)則具體制度的公正性,合理性,系統(tǒng)性,可操作性,以及保障公眾的參與性較弱。具體體現(xiàn)為:

        1.地方立法聽證適用范圍的規(guī)定不完備。

        地方立法聽證適用范圍包括適用的階段、適用的立法事項(xiàng),以及是否強(qiáng)制適用等制度。我國(guó)現(xiàn)行立法聽證規(guī)則對(duì)適用階段的規(guī)定較為明確,而對(duì)地方立法聽證適用的具體事項(xiàng),則一般采取相對(duì)概括式列舉或具體式列舉方式,規(guī)定了下列法案適用地方立法聽證:涉及公民、法人或其他組織重大利益的法案;對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的法案;法規(guī)草案內(nèi)容有較大爭(zhēng)議的法案;社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)或難點(diǎn)的法案;涉及特定組織和個(gè)人的權(quán)利、義務(wù)的法案;對(duì)法規(guī)草案需要廣泛聽取意見或進(jìn)一步了解民意的法案等。而一些公眾和學(xué)者抱怨規(guī)定的范圍太過(guò)狹窄。

        此外,適用立法聽證是否是強(qiáng)制性的?地方人大的立法聽證規(guī)則一般規(guī)定人大的立法是“可以”適用,而非“應(yīng)當(dāng)”或“必須”適用。地方政府的立法聽證規(guī)則一般規(guī)定地方政府的某些立法“應(yīng)當(dāng)”適用,如《廣西壯族自治區(qū)人民政府立法聽證制度實(shí)施辦法》第三條規(guī)定,對(duì)公民、法人和其他組織切身利益有重大影響的下列立法項(xiàng)目,“應(yīng)當(dāng)”舉行立法聽證。但沒(méi)有對(duì)違反“應(yīng)當(dāng)”的后果作出規(guī)定。

        2.地方立法聽證公開性不足。

        雖然一些地方立法聽證規(guī)則中明確規(guī)定了公開原則,如《杭州市人民政府實(shí)施立法聽證會(huì)制度的規(guī)定》第五條規(guī)定“立法聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)公開舉行”。但如何公開?向誰(shuí)公開?公開的時(shí)間、載體,公開度等都沒(méi)有細(xì)化。因此,實(shí)踐中的立法聽證公開一般是在立法機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公開立法聽證信息和立法聽證報(bào)告。普通公眾不可能經(jīng)常上立法機(jī)關(guān)的網(wǎng)站。有的地方規(guī)定立法聽證信息公開是聽證舉行前10日、20日或15日,這是否足夠公眾了解立法聽證信息并做好陳述準(zhǔn)備?概而言之,目前立法聽證實(shí)踐的公開度尚不能滿足公眾的需要。

        3.主體角色不清,權(quán)利義務(wù)混亂。

        立法聽證關(guān)系的主體是參與立法聽證活動(dòng),并在其中享有權(quán)利,承擔(dān)一定義務(wù)的人。我國(guó)現(xiàn)有制度對(duì)立法聽證主體有不同表述,如《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證條例(2004)》規(guī)定的主體有聽證機(jī)構(gòu)、聽證人;《汕頭市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證條例(2003)》規(guī)定的主體增加了“主持人”;《甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證規(guī)則》第四條規(guī)定了聽證機(jī)構(gòu)、聽證人、聽證陳述人?!逗贾菔腥嗣裾畬?shí)施立法聽證會(huì)制度的規(guī)定(2001)》規(guī)定有聽證人、聽證主持人、解答人、聽證參加人。類似的對(duì)地方立法聽證關(guān)系主體的不同分類,不同表述,內(nèi)涵差異,導(dǎo)致角色的混亂,最終導(dǎo)致權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的混亂,比如杭州市立法中的解答人與立法聽證參加人顯然是不平等的,將二者置于不平等地位,又怎么能讓參加人暢所欲言呢?

        4.地方立法聽證程序不完善。

        地方立法聽證程序主要分為立法聽證的決定、確定立法聽證人、聽證準(zhǔn)備、聽證公告、聽證陳述人的選擇、陳述人的通知、聽證的舉行、聽證記錄和聽證報(bào)告。立法聽證是公眾參與方式中最為完備的程序,但我國(guó)現(xiàn)有的地方立法聽證制度對(duì)立法聽證程序的規(guī)定存在一些細(xì)節(jié)性瑕疵,主要有:規(guī)定地方立法聽證的決定權(quán)屬于地方人大等國(guó)家機(jī)關(guān),那么,公眾有無(wú)立法聽證建議權(quán)?規(guī)定地方立法聽證要進(jìn)行公告,但公告的時(shí)間、載體和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)如何才科學(xué)?提前15、20日公告是否能保證公眾有效參與?規(guī)定了公眾主動(dòng)報(bào)名申請(qǐng)參加和對(duì)有關(guān)專家、組織邀請(qǐng)參加立法聽證的方式,但如何科學(xué)地選擇恰當(dāng)?shù)墓婈愂鋈??能否以?bào)名先后作為選擇標(biāo)準(zhǔn)?規(guī)定了通知陳述人制度,但通知時(shí)間、通知內(nèi)容怎樣才科學(xué)、合理?提前5日、10日能否確保陳述人做好充分的準(zhǔn)備?此外,也規(guī)定了地方立法聽證的開展、記錄、報(bào)告等制度,但仍存在如何保障論辯充分?地方立法聽證報(bào)告應(yīng)當(dāng)有什么樣的內(nèi)容?是否公開?如何公開?等等,諸多類似問(wèn)題需要具體而科學(xué)的規(guī)定。

        5.地方立法聽證的立法效力低。

        從我國(guó)有關(guān)立法聽證的規(guī)則來(lái)看,立法聽證對(duì)立法的約束力并不一致,有的僅作為地方立法參考,如《杭州市人民政府實(shí)施立法聽證會(huì)制度的規(guī)定(2001)》第十八條之規(guī)定。但更多是強(qiáng)調(diào)作為立法的重要依據(jù),如《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證條例(2004)》第二十五條之規(guī)定。顯然現(xiàn)行立法聽證制度雖然規(guī)定了立法聽證作為立法的重要依據(jù),甚至對(duì)是否采納立法聽證的意見作出說(shuō)明。但并沒(méi)有明確如果沒(méi)有舉行聽證,或者對(duì)聽證意見充耳不聞是否影響立法的效力。

        上述制度公正、合理性欠缺,系統(tǒng)性、可操作性缺失,以及公眾參與保障力較弱,導(dǎo)致在實(shí)踐中地方立法聽證公眾參與不積極,甚至出現(xiàn)地方立法聽證公眾申請(qǐng)人數(shù)少于法定人數(shù);經(jīng)立法聽證所制定的法律法規(guī)很少;①自《立法法》施行以來(lái)至2003年底的4年里,省級(jí)人大機(jī)關(guān)所制定的1069件地方性法規(guī)當(dāng)中,真正采用立法聽證方式進(jìn)行立法的卻不超過(guò)20件,不到總數(shù)的2%。參見張媛:《立法聽證在行進(jìn)中成長(zhǎng)》,《人大建設(shè)》,2007年第1期,第19頁(yè)。公信力差,甚至認(rèn)為“聽了也白聽”。這嚴(yán)重地妨礙了地方立法聽證制度程序正義的形式價(jià)值和地方立法合理性的實(shí)質(zhì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn),使得地方立法缺失正當(dāng)性、適應(yīng)性和權(quán)威性。[9](p138)

        三、我國(guó)地方立法聽證制度的完善

        我國(guó)地方立法聽證制度的完善需要以立法聽證的舉證、公眾主動(dòng)參與的內(nèi)在規(guī)定性和地方立法聽證的價(jià)值為指導(dǎo),并保障地方立法聽證的程序正義價(jià)值和合理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。主要措施應(yīng)當(dāng)是通過(guò)提高立法位階,建立全國(guó)統(tǒng)一的地立立法聽證制度,消滅地方差異性。并且完善具體制度設(shè)計(jì),主要應(yīng)當(dāng)包括地方立法聽證的適用、主體及其各自的權(quán)利與義務(wù)、程序、立法聽證對(duì)立法結(jié)果的效用及內(nèi)在機(jī)制等。

        1.地方立法聽證制度的適用范圍。

        我國(guó)對(duì)地方立法聽證的適用范圍采取具體例舉方式,有公眾和學(xué)者抱怨具體例舉的立法聽證適用范圍太狹窄了。我們認(rèn)為,立法聽證適用范圍應(yīng)根據(jù)立法聽證的價(jià)值以及聽證成本來(lái)決定。一般而言,社會(huì)影響較大的、涉及到某群體或階層利益的、分歧較大的、限制行政相對(duì)人私人權(quán)利的立法,應(yīng)當(dāng)舉行聽證。當(dāng)然,為了公共利益也需要排除一些涉及國(guó)家機(jī)密、他人隱私等的立法。至于是采取概括性例舉還是具體例舉,其實(shí)都不重要,重要的是需要給予公眾一定發(fā)動(dòng)立法聽證的權(quán)利。通過(guò)賦予公眾發(fā)動(dòng)立法聽證的權(quán)利,以平衡公眾與立法機(jī)關(guān)的權(quán)力,既可以防止立法機(jī)關(guān)懈怠行使聽證權(quán),又可以彌補(bǔ)具體例舉的不足。

        2.地方立法聽證的主體。

        地方立法聽證的主體是指參與地方立法聽證活動(dòng)的人,包括了立法機(jī)關(guān)、主持人、專家學(xué)者、政府機(jī)關(guān)、個(gè)人、行業(yè)協(xié)會(huì)代表、企業(yè)事業(yè)代表、與提案有關(guān)的利害關(guān)系人等。而對(duì)這些人根據(jù)在參與立法聽證活動(dòng)中的法律地位,可以分為二大類,即聽證人與陳述人。聽證人指依法舉行立法聽證,以便了解有關(guān)立法信息的人。從各國(guó)法律規(guī)定來(lái)看,只能是立法機(jī)關(guān)。而代表立法機(jī)關(guān)的可能有相應(yīng)的機(jī)構(gòu),如地方人大常委會(huì)、法制委員會(huì)、其他工作委員會(huì),地方政府中的法制辦等。陳述人就是參與到聽證活動(dòng)中,就有關(guān)法案或事項(xiàng)陳述事實(shí)、意見的人,是聽證人的相對(duì)人。這些人“大體可以歸納為以下三類:一是與立法聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。二是了解立法聽證事項(xiàng)的專家。三是與法案內(nèi)容有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)。在國(guó)外,一般也是由上述三類人員參與聽證會(huì)?!盵10]即普通公眾陳述人、專家陳述人和機(jī)關(guān)陳述人。

        陳述人應(yīng)當(dāng)具有代表性,才能實(shí)現(xiàn)地方立法聽證的程序正義價(jià)值,并確保地方立法合理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。專家陳述人和機(jī)關(guān)陳述人的代表性是顯而易見的,而普通公眾陳述人的代表性應(yīng)當(dāng)從形式上的職業(yè)、社會(huì)角色和價(jià)值上表達(dá)特定階層或群體利益訴求二個(gè)方面來(lái)判斷。為確保普通公眾陳述人的代表性,在公眾陳述人主動(dòng)申請(qǐng)后,聽證人應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人書面提供自己的職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、家庭背景、受教育程度等信息以及對(duì)立法議題的基本觀點(diǎn),以此作為判斷是否可以作為某階層或某群體利益的代表。在初步確定了普通公眾陳述人后,還應(yīng)當(dāng)公開其信息和基本觀點(diǎn),以接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

        對(duì)于專家陳述人、機(jī)關(guān)陳述人,可以主動(dòng)申請(qǐng)參與立法聽證,也可以由聽證人邀請(qǐng)。而對(duì)于應(yīng)當(dāng)參加而沒(méi)有參加的人,聽證人可以依職權(quán)邀請(qǐng)其作為陳述人,比如起草法案的機(jī)關(guān),在立法聽證中,它必須作為陳述人參與。如果它沒(méi)有主動(dòng)申請(qǐng),那么,聽證人可依職權(quán)邀請(qǐng)其作為陳述人。對(duì)聽證人的邀請(qǐng),有關(guān)公眾或機(jī)關(guān)不得拒絕。

        3.地方立法聽證程序。

        立法聽證程序是實(shí)現(xiàn)立法聽證制度功能和價(jià)值目標(biāo)的基本保障,也是公眾能否真實(shí)參與立法,是否能抵制公共權(quán)力濫用的基本保障。只有程序正義才能實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義,程序正義才能實(shí)現(xiàn)結(jié)果的正當(dāng)性,提高公信力,消除不平等感。因此,我國(guó)立法聽證程序應(yīng)當(dāng)包括:立法信息公開、聽證決定、聽證公告、陳述人的選擇、聽證準(zhǔn)備、聽證舉行、聽證記錄、聽證報(bào)告公開。

        其中的立法信息公開是指有關(guān)事項(xiàng)或法案的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)公開。聽證人在聽證舉行前的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),通過(guò)大眾傳播公開需要進(jìn)行聽證的立法信息,讓全社會(huì)公眾都了解有關(guān)事項(xiàng)或法案,為欲申請(qǐng)舉行立法聽證,或欲參與立法聽證的公眾調(diào)查、搜集社會(huì)公眾對(duì)有關(guān)事項(xiàng)或法案的具體意見、證據(jù)提供機(jī)會(huì),以確保陳述人具有代表性。

        立法聽證決定應(yīng)當(dāng)采取二種方式:一是職權(quán)主義;二是申請(qǐng)主義。職權(quán)主義即由人大主任委員會(huì),或其他有關(guān)部門依職權(quán)決定,現(xiàn)行聽證制度中已有規(guī)定。而申請(qǐng)主義則由公眾在充分了解法案信息后,向立法機(jī)關(guān)申請(qǐng)召開立法聽證會(huì)。這需要建立相應(yīng)的申請(qǐng)制度,即申請(qǐng)人的資格和申請(qǐng)程序,申請(qǐng)達(dá)到發(fā)動(dòng)立法聽證程序效力的條件,包括申請(qǐng)人數(shù),持不同觀點(diǎn)的人數(shù)。

        在聽證舉行過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的舉證、質(zhì)證和辯論階段,特別強(qiáng)化舉證,并且要給予公眾陳述人充分的表達(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)。在聽證舉行后,應(yīng)當(dāng)作出聽證報(bào)告,并予以公開。聽證報(bào)告的內(nèi)容,一般要求包括聽證會(huì)的基本情況,聽證陳述人提出的基本觀點(diǎn)和爭(zhēng)論的主要問(wèn)題,立法機(jī)關(guān)對(duì)聽證會(huì)意見的處理意見等。立法聽證報(bào)告應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)赜绊戄^大的報(bào)紙、廣播電臺(tái)電視臺(tái)以及網(wǎng)站上公開。

        4.地方立法聽證的立法效力。

        地方立法聽證對(duì)地方立法產(chǎn)生什么樣的約束力,即聽證的立法效力,是關(guān)系到地方立法聽證制度合理性價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)的最后一道防線。從世界各國(guó)來(lái)看,主要有二種效力?!耙环N觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)聽證中的‘案卷排他性原則’”,[11](p52)“另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將聽證報(bào)告作為立法的重要依據(jù)?!盵11](p53)我國(guó)地方立法聽證規(guī)則多采第二種觀點(diǎn)。盡管一些人抱怨我國(guó)有關(guān)立法聽證中公眾陳述人意見沒(méi)有被采納或沒(méi)有被大量采納,但立法聽證的價(jià)值在于揭示利益的分歧,尋找利益平衡點(diǎn),達(dá)成妥協(xié),實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)利相互尊重,而不可能期望將自己的所有利益訴求都被吸收到立法中,那樣必然損害其他階層和群體的利益。聽證人應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行充分的說(shuō)明和解釋,讓公眾明白決策的價(jià)值取向。

        參與文獻(xiàn):

        [1]馮衛(wèi).地方立法聽證研究[D].北方工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2009.

        [2]李林.立法聽證制度的理論與實(shí)踐[J].中外法學(xué),1991,(5).

        [3]于兆波.立法決策論[M].北京大學(xué)出版社,2005.

        [4]沈達(dá)明.英美證據(jù)法[M].中信出版社,1996.

        [5]周偉.完善立法聽證制度研究[J].現(xiàn)代法學(xué),1999,(6).

        [6]汪全勝.美國(guó)的行政立法聽證制度探討[J].行政法學(xué)研究,2001,(3).

        [7[法]盧梭.社會(huì)契約論[M].商務(wù)印書館,1980.

        [8]卞琳.我國(guó)立法聽證程序的適用及其發(fā)展[A].華東政法大學(xué)法律學(xué)院.2005法學(xué)新問(wèn)題探論[C].北京:北京大學(xué)出版社,2005.

        [9]饒世權(quán),饒艾.地方立法公眾參與的概念、主體與價(jià)值[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版),2008,(1).

        [10]北京市人大常委會(huì)法制辦公室.立法聽證若干問(wèn)題研析[OB/OL].北京市人大網(wǎng):http://www.bjrd.gov.cn/zhuanti/ sejrdwngzhg/lfjj/t910663.htm,2007-12-20.

        [11]馬懷德,陶楊.我國(guó)地方立法聽證效力的表現(xiàn)方式[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版),2007,(3).

        責(zé)任編輯 勞志強(qiáng)

        DF28

        A

        1033-8477(2013)10-0151-05

        饒世權(quán)(1969—),男,西南交通大學(xué)博士研究生,西南交通大學(xué)副教授。

        2013年成都哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“權(quán)力與權(quán)利‘相互尊重’塑造成都法治政府形象的研究”(ZST13-06)的研究成果。

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