李 蔚

（江漢大學(xué) 文理學(xué)院，湖北 武漢 430056）

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》指出：“人民政協(xié)是我國(guó)政治體制中的重要組成部分?！比嗣裾f(xié)是我國(guó)特有的民主協(xié)商政治在國(guó)家制度中的具體體現(xiàn)，將人民政協(xié)在我國(guó)政治體制中準(zhǔn)確定位，對(duì)推進(jìn)我國(guó)政治體制改革具有重要的意義。

一、人民政協(xié)在中國(guó)憲政實(shí)踐中的重要地位

人民政協(xié)是具有廣泛代表性的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商的重要組織形式，在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育和社會(huì)事務(wù)中，發(fā)揮著重大作用。

（一）人民政協(xié)的歷史使命。

人民政協(xié)是中國(guó)各族人民經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)，由中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派、無(wú)黨派民主人士、各人民團(tuán)體在新中國(guó)成立前夕共同創(chuàng)立的。在1954年全國(guó)人民代表大會(huì)第一屆會(huì)議召開(kāi)以前，人民政協(xié)全體會(huì)議行使國(guó)家最高權(quán)力，代行全國(guó)人大的職權(quán)，是國(guó)家權(quán)力的來(lái)源。從1954年第一屆全國(guó)人大召開(kāi)起，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議不再行使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，而是作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織在國(guó)家生活中發(fā)揮作用。但是，人民政協(xié)在我國(guó)國(guó)家生活中的實(shí)際地位和作用，既不同于政黨組織，也不同于一般的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和社會(huì)政治團(tuán)體。人民政協(xié)在組織形式和成員結(jié)構(gòu)上，更重要的是在國(guó)家政治生活中的活動(dòng)方式與范圍上都與政黨和社會(huì)政治團(tuán)體不同，具有自己的獨(dú)有特征：從人民政協(xié)的成員構(gòu)成看，具有廣泛的代表性和多黨合作的特征；從人民政協(xié)的實(shí)際作用看，其政治協(xié)商、民主監(jiān)督的范圍包括國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育和社會(huì)事務(wù)等重要方面；從人民政協(xié)的組織結(jié)構(gòu)和活動(dòng)方式看，它具有全國(guó)性的組織體系、完整的功能機(jī)構(gòu)和多樣的協(xié)商監(jiān)督方式。

（二）人民政協(xié)與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系。

我國(guó)政治制度的基本結(jié)構(gòu)是在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行人民代表大會(huì)制度，多黨合作和政治協(xié)商制度。與我國(guó)社會(huì)主義政治制度的基本結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，產(chǎn)生了職權(quán)職責(zé)不相同的四大機(jī)構(gòu)：中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)委員會(huì)、各級(jí)人民代表大會(huì)、各級(jí)人民政府和人民政協(xié)的各級(jí)委員會(huì)。人民政協(xié)與人大、政府三者的關(guān)系是，人民政協(xié)是在決策前協(xié)商，人大是在協(xié)商后決策，政府是在決策后執(zhí)行。三者統(tǒng)一在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，分工明確，相互協(xié)作。這是經(jīng)過(guò)歷史實(shí)踐所創(chuàng)立的具有中國(guó)特色的政治制度。

（三）人民政協(xié)在現(xiàn)實(shí)政治生活中的重要作用。

在中國(guó)的實(shí)際社會(huì)政治生活中，人民政協(xié)的地位顯得非常重要。如：法律將全國(guó)政協(xié)與其他黨政軍機(jī)關(guān)并列為每天必須升國(guó)旗的國(guó)家機(jī)構(gòu)；全國(guó)政協(xié)與全國(guó)人民代表大會(huì)每年同時(shí)召開(kāi)，黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人與委員和代表一起商議國(guó)家大政方針；在外交方面，全國(guó)政協(xié)與外國(guó)議會(huì)的上議院或參議院是互相訪問(wèn)和互相接待的對(duì)象；從中央到地方都有“四套班子”之稱，把各級(jí)政協(xié)視為與黨委、人大、政府平行的機(jī)構(gòu)；從中央到地方的各級(jí)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人均被列入“黨政主要負(fù)責(zé)人”之列；在人事編制上，政協(xié)與黨委、人大、政府完全一樣，其機(jī)關(guān)工作人員是正規(guī)的國(guó)家干部；《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》的規(guī)定，已經(jīng)超出了團(tuán)體章程的范圍，涉及中央、地方等國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)，具有法律效力。江澤民曾指出：“人民政協(xié)與人大和政府相互補(bǔ)充，在我國(guó)政治中具有不可替代的重要作用。通過(guò)人民政協(xié)的政治協(xié)商，將各民主黨派、各人民團(tuán)體以及各族各界代表人士的意見(jiàn)收集起來(lái)，由人大行使國(guó)家權(quán)力進(jìn)行決策，由政府執(zhí)行實(shí)施。這樣的政治體制能體現(xiàn)我國(guó)的人民民主，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，減少?zèng)Q策失誤?！盵1](p346)

二、新時(shí)期確立人民政協(xié)地位的三個(gè)階段

隨著1978年中共十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，我國(guó)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。新時(shí)期以來(lái)我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)生了巨大變化，人民政協(xié)也經(jīng)歷了深刻的改革和發(fā)展。在政治體制地位問(wèn)題上，新時(shí)期人民政協(xié)的發(fā)展可以劃分為三個(gè)階段。

（一）人民政協(xié)地位的重新確立時(shí)期。

人民政協(xié)地位的重新確立時(shí)期指從1978年十一屆三中全會(huì)后到1989年的第五屆、第六屆和第七屆政協(xié)之間。1979年6月，中國(guó)共產(chǎn)黨把與各民主黨派團(tuán)結(jié)合作的八字方針，發(fā)展為“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針，并提出了“在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行多黨合作，這是由我國(guó)的歷史條件和現(xiàn)實(shí)情況決定的，也是我國(guó)政治制度的特點(diǎn)”。[2](p205)1982年，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》，首次以國(guó)家根本法的形式，明確了人民政協(xié)的性質(zhì)和作用?！稇椃ā房偩V規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用?！?/p>

（二）人民政協(xié)地位的逐步明確時(shí)期。

人民政協(xié)地位的逐步明確時(shí)期指從1989年到2006年的第八屆和第九屆政協(xié)之間，在這個(gè)階段，中共中央頒布了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》第一次規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、各民主黨派是參政黨，明確了我國(guó)各政黨與政權(quán)的關(guān)系；第一次提出愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線包括人民政協(xié)組織。并確立了政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。[3](p485)1993年3月，第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”寫(xiě)入了《憲法》。

（三）人民政協(xié)地位的進(jìn)一步確立時(shí)期。

人民政協(xié)地位的進(jìn)一步確立時(shí)期指2006年至今的第十屆和第十一屆政協(xié)。2004年，《政協(xié)章程》經(jīng)過(guò)修改，在政協(xié)性質(zhì)的表述中增加了人民政協(xié)“是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”。2006年，中共中央頒布了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，全面論述了人民政協(xié)在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的地位和作用，首次提出了實(shí)現(xiàn)中國(guó)民主的兩種主要方式，其一是人民通過(guò)行使選舉權(quán)實(shí)現(xiàn)其政治權(quán)力，其二是人民內(nèi)部重大問(wèn)題先協(xié)商后決策，以就共性問(wèn)題取得一致性意見(jiàn)。[4](p793)2007年，國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)，強(qiáng)調(diào)“選舉民主與協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主的重要形式和特點(diǎn)。”從而向世界宣布，在中國(guó)的政治體制和政治生活中，有選舉和協(xié)商兩種基本的民主形式。

三、馬克斯·韋伯的政治合法性理論

隨著人們政治意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)于國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)治，人們由主動(dòng)接受逐漸演變?yōu)橹鲃?dòng)思考，隨即提出了一系統(tǒng)問(wèn)題，“為什么我們要服從一個(gè)特定的國(guó)家和那一個(gè)特定的統(tǒng)治體系？這種統(tǒng)治是依據(jù)什么理由存在的？”當(dāng)這種一般性的問(wèn)題應(yīng)用在某個(gè)具體國(guó)家政治之中，政治合法性問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生，成為現(xiàn)代政治學(xué)研究中的一個(gè)重要理論問(wèn)題。政治合法性體現(xiàn)了一種價(jià)值判斷，指對(duì)于某個(gè)政權(quán)，政權(quán)代表為什么應(yīng)該獲得其成員的忠誠(chéng)的問(wèn)題。該理論在人們的不斷探討下，逐步形成了一個(gè)完備的體系。其中，德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯被世人公認(rèn)為現(xiàn)代政治合法性理論的奠基者。

（一）馬克斯·韋伯的政治合法性理論簡(jiǎn)述。

政治合法性理論的內(nèi)涵非常豐富，從古希臘時(shí)期開(kāi)始就被人們所關(guān)注。在古希臘時(shí)期，人們將政治合法性作為劃分政體的標(biāo)準(zhǔn)；在古羅馬和中世紀(jì)時(shí)期，合法性理論開(kāi)始轉(zhuǎn)而成為解釋政治統(tǒng)治是否有效以及如何持久的工具。進(jìn)入近代社會(huì)后，人們的世界觀發(fā)生了巨大的變化，改變了其對(duì)傳統(tǒng)政治統(tǒng)治合法性論證的觀念。社會(huì)契約論者洛克提出，“人們?yōu)槭裁从辛x務(wù)尊重國(guó)家？為什么要服從統(tǒng)治階級(jí)制定的法律？政府的合法性權(quán)威在社會(huì)之上的依據(jù)是什么？”作為一位杰出的社會(huì)學(xué)家，馬克斯·韋伯的政治思想也是他的思想體系中極為重要的一個(gè)組成部分，這些思想不但在他所處的年代具有重要的價(jià)值，而且對(duì)當(dāng)今社會(huì)仍有巨大的啟發(fā)性。他著重論述了統(tǒng)治的“合法性”問(wèn)題，把合法性作為一種社會(huì)學(xué)現(xiàn)象來(lái)加以研究。馬克斯·韋伯通過(guò)對(duì)社會(huì)史的研究發(fā)現(xiàn)，由命令和服從構(gòu)成的每一個(gè)社會(huì)活動(dòng)系統(tǒng)的存在，都取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)對(duì)其存在意義的普遍信念，這種信念就是其存在的合法性。在這里，韋伯將一直以來(lái)規(guī)范主義論者們爭(zhēng)論不休的關(guān)于正義、真理等價(jià)值問(wèn)題排除了合法性的概念，遂成為經(jīng)驗(yàn)主義合法性理論的代表人物。

（二）馬克斯·韋伯政治合法性理論中的三種政治秩序類型。

韋伯指出：“迄今為止，由于秩序并非僅僅起源于恐懼或起源于方便的動(dòng)機(jī)，屈從于一種由一個(gè)人或一群人所強(qiáng)加的秩序的意愿，總是包含著對(duì)強(qiáng)加于它的源泉的合法性權(quán)威的信念。”[5](p261)他認(rèn)為歷史上任何成功的、穩(wěn)定的政治統(tǒng)治，無(wú)論它以何種形式出現(xiàn)，都是合法的，因?yàn)椴缓戏ǖ母静粫?huì)出現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上，韋伯建構(gòu)了他著名的“合法統(tǒng)治的三種純粹類型”：即“傳統(tǒng)權(quán)威型合法性統(tǒng)治”、“個(gè)人魅力型合法性統(tǒng)治”和“法理型合法性統(tǒng)治”。

傳統(tǒng)權(quán)威型合法性統(tǒng)治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是長(zhǎng)期以來(lái)形成的風(fēng)俗習(xí)慣，這種歷史沿襲是該形式的政治統(tǒng)治被人接受的原因。例如：歷史上的部落統(tǒng)治、村落中的長(zhǎng)老政治，傳統(tǒng)權(quán)威型合法性統(tǒng)治往往與權(quán)力或特權(quán)的世襲制有密切關(guān)系。

個(gè)人魅力型合法性統(tǒng)治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是某個(gè)“賢人”的非凡感召力和人格魅力，在此基礎(chǔ)上的政治領(lǐng)袖被認(rèn)為是英雄和“賢人”的領(lǐng)導(dǎo)能力，例如：拿破侖的政權(quán)。個(gè)人魅力型合法性統(tǒng)治通常出現(xiàn)在國(guó)家面臨危機(jī)或社會(huì)進(jìn)行巨變的時(shí)期，強(qiáng)化了對(duì)領(lǐng)袖的個(gè)人崇拜。

法理型合法性統(tǒng)治的基礎(chǔ)是存在一個(gè)非常明確的制度和一套便于操作的法律。根據(jù)韋伯的觀點(diǎn)，法理型合法性統(tǒng)治是典型的現(xiàn)代國(guó)家合法性統(tǒng)治形式。國(guó)家元首、領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的權(quán)威必須由正式的法律所賦予，同時(shí)，這些權(quán)威也應(yīng)受到法律的限制。例如：在現(xiàn)代國(guó)家的官僚制下，人們遵守法律是因?yàn)檎J(rèn)為理性社會(huì)需要法律，而不是出于對(duì)傳統(tǒng)的遵循，對(duì)國(guó)家暴力機(jī)關(guān)的畏懼和對(duì)某一個(gè)領(lǐng)袖的崇拜。雖然列寧曾說(shuō)：“如果沒(méi)有一個(gè)能夠迫使人們遵守法權(quán)的機(jī)構(gòu)，法權(quán)也就等于零?！蓖椒ú蛔阋宰孕?，任何國(guó)家的法律都需要由代表國(guó)家強(qiáng)制力的暴力機(jī)關(guān)保障施行，但對(duì)于法律的遵守，英國(guó)憲法學(xué)家詹寧斯也提出，“人們遵守法律，并非僅僅因?yàn)樗麄儗?duì)國(guó)家暴力機(jī)關(guān)和刑罰的恐懼，而是因?yàn)樗麄儼l(fā)自內(nèi)心地愿意去遵守法律”。執(zhí)法者固然有其相應(yīng)的權(quán)力，但人們更愿意認(rèn)同法律的權(quán)威。

法理型合法性統(tǒng)治優(yōu)于傳統(tǒng)權(quán)威型合法性統(tǒng)治和個(gè)人魅力型合法性統(tǒng)治的地方是，它的權(quán)威不必依靠傳統(tǒng)習(xí)俗，不必依靠人治，所以，它的權(quán)威會(huì)更加穩(wěn)定，更加合理，更容易達(dá)到正義。

（三）法理型合法性統(tǒng)治是歷史的選擇。

韋伯強(qiáng)調(diào)只有法理型合法性統(tǒng)治才是歷史的選擇。政治職能在脫離宗教職能之后，進(jìn)行了一系列轉(zhuǎn)變，最直接的是其表現(xiàn)出的世俗性，即“通過(guò)法律運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)出的技術(shù)性，以及法律程序的正當(dāng)性”。[6](p39)隨著政治職能的這種轉(zhuǎn)變，韋伯最終把正義、真理等問(wèn)題排除出了政治合法性的內(nèi)容，并提出了現(xiàn)代國(guó)家形成政治合法性統(tǒng)治的方法，即通過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦?，由公認(rèn)的法律規(guī)定統(tǒng)治權(quán)利的取得。

（四）賦予人民政協(xié)明確的法律地位是依法治國(guó)的必然要求。

馬克斯·韋伯認(rèn)為法理型合法性統(tǒng)治是國(guó)家發(fā)展的必然。在我國(guó)，人民政協(xié)的地位也應(yīng)有明確的法律規(guī)定。黨的十五大提出，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，要求“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”。[7](p29)

四、明確人民政協(xié)的法律地位的重要意義

目前，人民政協(xié)作為我國(guó)政治體制的重要組成部分，其法律地位與它在國(guó)家生活中的實(shí)際地位，與依法治國(guó)的要求都還不相適應(yīng)。對(duì)于人民政協(xié)的法律地位，憲法雖在序言中有所提及，但憲法序言的法律效力在理論界有“有效力說(shuō)”、“無(wú)效力說(shuō)”、“部分效力說(shuō)”、“模糊效力說(shuō)”等不同觀點(diǎn)，因此，對(duì)憲法序言規(guī)定的權(quán)威性認(rèn)識(shí)是不統(tǒng)一的。而憲法尚無(wú)專門條款作出明確規(guī)定，其他法律亦未涉及。因此，用憲法和法律形式，確立人民政協(xié)在國(guó)家政治體制中的地位和作用，將執(zhí)政黨的重大政策，通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)上升為國(guó)家法律和國(guó)家意志，對(duì)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的鞏固和擴(kuò)大，對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的發(fā)展和深化都具有重要意義。

（一）有利于中國(guó)共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政方略的實(shí)現(xiàn)。

依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。為了鞏固執(zhí)政黨和政府的合法性，黨的十五大提出了依法治國(guó)的基本方略。依法治國(guó)把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主，行使民主權(quán)利，都必須在法制范圍內(nèi)進(jìn)行，都必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。任何違反法治原則的權(quán)力意志和民主，都會(huì)對(duì)社會(huì)秩序和人的自由造成損害，進(jìn)而危害社會(huì)主義民主政治制度。依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)，憲法是國(guó)家的根本大法，要解決的是國(guó)家政治和社會(huì)生活中帶根本性和全局性的問(wèn)題?，F(xiàn)行憲法明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位，政府的行政機(jī)關(guān)地位等，唯獨(dú)未載明人民政協(xié)的法律地位。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)僅依據(jù)黨的文件和相關(guān)政策來(lái)定義人民政協(xié)的法律地位，這無(wú)法適應(yīng)黨的依法執(zhí)政方針和人民逐漸提高的法律意識(shí)。

（二）有利于社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造并有長(zhǎng)久的歷史，人民政協(xié)在實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主、發(fā)展社會(huì)主義民主政治等方面，具有重要意義。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是人民政協(xié)在組織上具有廣泛的代表性。人民政協(xié)組成人員涵蓋各黨派、各民族、各團(tuán)體、各階層等代表人物，有利于各階層參與政治。

二是人民政協(xié)在政治上具有巨大的包容性。在人民政協(xié)，各黨派、團(tuán)體可以獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，通過(guò)語(yǔ)言的交流，思想的碰撞，激發(fā)對(duì)國(guó)家重大共性問(wèn)題的思考，力求達(dá)成共識(shí)。

三是人民政協(xié)在運(yùn)作上具有很強(qiáng)的協(xié)商性。人民政協(xié)工作的基本方法是協(xié)商，這一方法不僅貫穿于政協(xié)決策出臺(tái)的全過(guò)程，而且存在于決策后的實(shí)施等各個(gè)階段。這種作用能避免選舉權(quán)只能針對(duì)結(jié)果進(jìn)行選擇而無(wú)法監(jiān)督結(jié)果施行這一弊端，有利于真正實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主。

（三）有利于人民政協(xié)履行職能。

人民政協(xié)經(jīng)歷60年的風(fēng)雨，取得了很多成功的經(jīng)驗(yàn)，制定了一系列切實(shí)可行，有利于社會(huì)發(fā)展的章程制度，特別是中共中央近30年來(lái)頒布了大量關(guān)于開(kāi)展人民政協(xié)工作的文件，有效地促進(jìn)了人民政協(xié)工作的制度化和規(guī)范化。但這些文件、規(guī)定都不能從法律上體現(xiàn)國(guó)家意志和普通約束力，執(zhí)行較為困難。

政協(xié)民主要更好地為社會(huì)主義建議服務(wù)，就必須與現(xiàn)代法制相結(jié)合。現(xiàn)代民主之所以強(qiáng)大，是因?yàn)橛蟹傻谋Ｕ?，沒(méi)有法律保障的民主即使再完善，也顯得蒼白無(wú)力。以民主監(jiān)督為例，2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》明確規(guī)定了民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，但在立法上國(guó)家并沒(méi)有可操作性的立法將人民政協(xié)規(guī)定在民主監(jiān)督的環(huán)節(jié)內(nèi)，所以在實(shí)踐中，有些地方黨政負(fù)責(zé)人很難真正做到把民主監(jiān)督作為決策的重要基礎(chǔ)。

人民政協(xié)履行職能制度化、規(guī)范化、程序化是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政協(xié)的要求，其前提是人民政協(xié)履行職能的法律化；人民政協(xié)履行職能法律化是法理型合法性政治統(tǒng)治的必然結(jié)果，其前提是人民政協(xié)法律地位的明確。所以，正確認(rèn)識(shí)人民政協(xié)的法律地位重要性是首要問(wèn)題，明確賦予人民政協(xié)的法律地位是保障人民政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化途徑，同時(shí)也是真正實(shí)施依法治國(guó)和有力實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的要求。

[1]江澤民論有中國(guó)特色社會(huì)主義[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2002.

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編（中）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國(guó)文史出版社，2009.

[4]人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編（下）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社，2009.

[5]馬克斯·韋伯.論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律[M].張乃根，譯.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1998.

[6]馬克·夸克.合法性與政治[M].北京：中央編譯出版社，2002.

[7]中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)人民代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，1997.