論傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變
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2013-04-10 21:19:25張貴群胡象明
湖北社會科學(xué) 2013年12期
張貴群,胡象明
（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191）
▲社會建設(shè)研究
論傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變
——基于路徑依賴?yán)碚摰难芯恳暯?/p>
張貴群,胡象明
（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191）
隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會管理模式賴以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)日益薄弱，迫切需要進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。然而，在由傳統(tǒng)社會管理模式向社會治理模式的轉(zhuǎn)變過程中，面臨著傳統(tǒng)社會管理模式憑借其初始地位和自我強(qiáng)化機(jī)制形成的路徑依賴效應(yīng)，并在一定程度上導(dǎo)致了對傳統(tǒng)社會管理模式的“鎖定”，而要破解該鎖定效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，需要盡快采取針對性的措施。具體來說，應(yīng)從以下幾個方面著手：制定完善的社會管理創(chuàng)新戰(zhàn)略，明確社會治理方向；創(chuàng)新社會管理理念，樹立以人為本的社會治理理念；轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)社會自治能力建設(shè)；創(chuàng)新社會管理制度，完善社會治理機(jī)制。
傳統(tǒng)社會管理；社會治理；社會自治；路徑依賴；創(chuàng)新
引言
社會是人們依據(jù)一定的關(guān)系彼此結(jié)合而成的生活共同體，是人們相互交往的產(chǎn)物，是各種社會關(guān)系的總和。人作為一種“社會存在物”，其自身的非自足性、有限性和不完整性，決定了人的發(fā)展必然要以社會共同體為根基，而在“自由人聯(lián)合體”中發(fā)展自身乃是人的發(fā)展的最高境界和目標(biāo)追求。[1](p1-7)從這個角度而言，良好的社會秩序和有效的社會管理理應(yīng)成為人類社會的不懈追求。正所謂，“每一個時代的理論思維，以及我們時代的理論思維，都是一種歷史的產(chǎn)物，在不同的時代具有非常不同的形式，并因而具有非常不同的內(nèi)容”，[2](p465)每一個時代的社會管理都具有其自身特點(diǎn)。作為人類社會必不可少的管理活動，社會管理伴隨著人類社會發(fā)展的全過程，理應(yīng)伴隨人類社會的發(fā)展而不斷地進(jìn)行調(diào)整和演化。
一、問題的提出
新中國成立之初，我國仿照蘇聯(lián)模式建立了高度集權(quán)的“指令性”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。與之相適應(yīng)，我國在社會領(lǐng)域也采取了高度集中統(tǒng)一的管理模式，即傳統(tǒng)的社會管理模式，其顯著特征就是主張政府對于公共事務(wù)和社會管理的大包大攬，強(qiáng)調(diào)政府的一元主體地位。這一具有鮮明時代特征的傳統(tǒng)社會管理模式在新中國成立之后的很長一段時期內(nèi)發(fā)揮了積極的作用，適應(yīng)了當(dāng)時社會整合的需要，克服了戰(zhàn)后中國社會“一盤散沙”式的總體性危機(jī)，使國家具備了強(qiáng)大的社會動員和社會控制能力，保證了當(dāng)時國家戰(zhàn)略意圖的順利實(shí)施。
改革開放以來，我國開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的“雙重轉(zhuǎn)型”，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進(jìn)程的加快，以行政關(guān)系為紐帶的單位制逐步解體，城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)戶籍管理制度逐漸松動，人口流動性加劇，社會結(jié)構(gòu)、組織形式、利益格局、思想觀念發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)社會管理模式賴以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)日益薄弱，傳統(tǒng)社會管理模式無論是在管理理念，還是在體制機(jī)制、方式手段等方面都已經(jīng)越來越不適應(yīng)時代發(fā)展的要求。正如皮埃爾·卡蘭默在《治理的憂思》一書中所提到的：“每個社會都需要創(chuàng)造適合于自己的治理方式，社會的演變要求更新每個時代的治理模式。這一更新的必要性在21世紀(jì)初尤為迫切，因?yàn)槲覀冞@個時代的治理模式?jīng)]有跟上社會發(fā)展的步伐?！盵3]如果沿襲過去的社會管理模式，勢必導(dǎo)致社會管理模式與社會發(fā)展需求之間產(chǎn)生難以逾越的鴻溝。從這個意義上說，我國的社會管理面臨著歷史性的挑戰(zhàn)，如何實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，探索建立與建設(shè)社會主義和諧社會相適應(yīng)的現(xiàn)代社會管理模式，已成為新的歷史時期我國面臨的一項(xiàng)嶄新而又亟待解決的重大課題。
治理理論作為20世紀(jì)90年代興起的社會科學(xué)理論，折射了當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會重大轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求，對全球范圍內(nèi)“不可治理性”激增帶來的挑戰(zhàn)進(jìn)行了有力回應(yīng)。該理論拓展了國家與社會關(guān)系的分析框架，反映了對于政府與公民社會合作共治的價(jià)值追求，超越了自由主義與國家主義的傳統(tǒng)對立，順應(yīng)了世界民主潮流的發(fā)展和社會管理創(chuàng)新的時代要求，有助于克服國家與公民社會各自能力的局限性，因此，其一經(jīng)提出便迅速在社會管理領(lǐng)域獲得了話語權(quán)并得到了廣泛的運(yùn)用。然而，如馬克思所言：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承的條件下創(chuàng)造?！盵4](p603)社會治理模式的“立”與傳統(tǒng)社會管理模式的“破”是一個辯證統(tǒng)一的過程，社會治理模式的構(gòu)建必然面臨著與原有社會管理模式的競爭，也就意味著社會管理創(chuàng)新需要面對傳統(tǒng)社會管理模式憑借其初始地位形成的路徑依賴效應(yīng)。
二、作為研究視角的路徑依賴?yán)碚?/h2>
路徑依賴思想最早源于生物學(xué)研究領(lǐng)域，美國學(xué)者布萊恩·阿瑟和保羅·大衛(wèi)等人率先將生物學(xué)中的路徑依賴思想引入到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域技術(shù)變遷的研究中，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者道格拉斯·諾思進(jìn)一步把路徑依賴的相關(guān)概念和分析方法引入到制度變遷的分析之中。在演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家們看來，技術(shù)系統(tǒng)和制度系統(tǒng)的演變是具有正反饋機(jī)制的隨機(jī)非線性動態(tài)過程，即一項(xiàng)技術(shù)或一種制度一旦為某種偶然事件所影響而被選定，其自我強(qiáng)化機(jī)制就會使其沿著既定的路徑或軌道演化下去，即使面臨更優(yōu)的替代技術(shù)或制度選擇，既定的路徑也難以發(fā)生改變，[5](p63-66)形成技術(shù)和制度發(fā)展軌跡的路徑依賴。
這種路徑依賴與物理學(xué)中的慣性相類似，根據(jù)其性質(zhì)不同又可分為良性路徑依賴（也稱作“諾斯路徑依賴Ⅰ”）和非良性路徑依賴（“諾思路徑依賴Ⅱ”）。所謂良性的路徑依賴是指一項(xiàng)制度在獲得初始優(yōu)勢后，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期等一系列報(bào)酬遞增機(jī)制的作用下，使得自身的演化朝著有利的方向進(jìn)行，并在此過程中得以不斷優(yōu)化和完善；而非良性路徑依賴則意味著報(bào)酬遞增的自我強(qiáng)化機(jī)制使得制度的演化表現(xiàn)出剛性和僵化的特征，從而影響對先進(jìn)制度的選擇，阻礙制度的創(chuàng)新，導(dǎo)致社會發(fā)展沿著低效的制度路徑陷入惡性循環(huán)。顯然，后者是我們所要極力避免的，因?yàn)?，一旦進(jìn)入制度“鎖定”，想要擺脫則相對比較困難，通常需要改變造就和維系該路徑的各種機(jī)制，甚至需要借助外力實(shí)現(xiàn)對原有路徑的替代和對良性路徑依賴的創(chuàng)造。當(dāng)然，這兩種路徑依賴并非涇渭分明、截然分開的，隨著條件的變化，良性的路徑依賴有可能轉(zhuǎn)換為非良性的路徑依賴。事實(shí)上，多數(shù)制度在制定初期，往往是良性的或者說是初衷良好的，也確實(shí)能夠發(fā)揮積極作用并在一定范圍和程度上完善自身，但隨著制度施行時間的延長，其自我強(qiáng)化機(jī)制使其表現(xiàn)出固化的特征并落后于現(xiàn)實(shí)條件的變化，進(jìn)而成為制度創(chuàng)新的阻礙?？梢哉f，路徑依賴?yán)碚摓槔斫庵贫饶Ｊ降淖冞w提供了一個獨(dú)特的視角，該理論同樣適用對于社會管理模式變遷的研究，對于該理論的準(zhǔn)確把握和合理應(yīng)用無疑將有利于促進(jìn)社會管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。
三、傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變過程中面臨的路徑依賴：對于傳統(tǒng)社會管理模式的鎖定
近年來，圍繞建立一套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、滿足社會轉(zhuǎn)型需要的現(xiàn)代社會治理模式，從中央到地方，都在積極地進(jìn)行探索，并取得了顯著成效：初步明確了社會管理創(chuàng)新的治理趨向，在改革政府與社會關(guān)系方面邁出了較大步伐，一定程度上實(shí)現(xiàn)了對現(xiàn)有體制的突破，積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)與做法，為改革創(chuàng)新社會管理模式，促進(jìn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變奠定了良好基礎(chǔ)。然而，如吳敬璉先生所言，“改革能否成功……不僅取決于改革者的主觀愿望和最終目標(biāo)，而且會依賴于一開始選擇的路徑”，[6](p59)一種制度上更合理、經(jīng)濟(jì)上更有效、觀念上更先進(jìn)的管理模式并不必然會迅速取代原有模式，成為主導(dǎo)者，相反可能會面臨原有模式憑借其初始地位在自我強(qiáng)化機(jī)制作用下形成的“鎖定”效應(yīng)，使得自身的發(fā)展“舉步維艱”?？傮w看來，由于受到傳統(tǒng)社會管理模式長期以來形成的路徑依賴效應(yīng)影響，社會治理模式的構(gòu)建面臨著許多困境，社會管理領(lǐng)域的創(chuàng)新也明顯滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，尚不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會全面進(jìn)步的要求，一些深層次、根本性的問題依然沒有得到解決。
（一）傳統(tǒng)社會管理理念根深蒂固影響了社會治理理念的形成。
所謂社會管理理念就是社會管理主體對社會管理目的、對象、方式等本質(zhì)問題的基本信念和根本看法，是社會管理主體開展社會管理活動的指導(dǎo)思想和行動指南。作為上位性、綜合性的哲學(xué)性質(zhì)的概念，社會管理理念不僅反映了社會管理的本質(zhì)，而且涉及時代、政府、社會等諸方面的因素，對于社會管理主體的管理行為具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向性。缺乏先進(jìn)理念為指導(dǎo)的社會管理，往往會導(dǎo)致目標(biāo)的片面性、行為的短時性和發(fā)展的被動性。長期以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下形成的傳統(tǒng)社會管理理念，盡管歷經(jīng)了30余年的改革開放，發(fā)生了一定的變化和調(diào)整，但由于其自身強(qiáng)大的慣性，仍留有深刻的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，存在明顯的思想誤區(qū)，鉗制著人們的思想。具體來說，其落后性或者說局限性突出表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)的關(guān)系問題上，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)與管理，輕社會建設(shè)與管理；其二，在社會管理主體和力量的組成上，重政府管理，輕社會自治；其三，在政府社會管理方式的選擇上，管理重社會管控，輕社會服務(wù)。以上誤區(qū)的存在，阻礙了“以人為本”社會治理理念的形成和發(fā)展。
（二）社會自治能力不足制約了社會管理格局的優(yōu)化。
如俞可平教授所言，“一個國家的社會治理狀況，既取決于政府對社會生活的管理能力，更取決于公民的自我管理水平。要實(shí)現(xiàn)良好的社會治理，既需要強(qiáng)有力的社會管理（即本文所說的政府對于社會的管理），更需要高度的社會自治”。[7](p8-9)而傳統(tǒng)社會管理模式強(qiáng)調(diào)政府對于社會管理的全權(quán)負(fù)責(zé)，抑制了經(jīng)濟(jì)、文化、社會領(lǐng)域的分化和協(xié)調(diào)發(fā)展。在該模式下，政府作為唯一的管理中心，地位和權(quán)力被無限放大，“政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時地?zé)o限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領(lǐng)域的指導(dǎo)思想”。[8](p3)其結(jié)果就是，一方面，政府控制著一切社會資源，包攬了社會生活的方方面面，管了很多不該管、管不了也管不好的事情，導(dǎo)致規(guī)模膨脹、效率低下；另一方面，社會已習(xí)慣了全能政府的邏輯和受國家強(qiáng)控的局面，[9](p43)既缺乏參與社會管理的熱情，也缺乏相應(yīng)的渠道和資源，自治能力的發(fā)展也因此受到了很大限制。盡管改革開放以來，我國開展了多次以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼畽C(jī)構(gòu)改革，但往往因?yàn)樯鐣灾文芰Σ蛔悖瑹o法有效承接政府轉(zhuǎn)移出來的那部分社會管理職能，以致政府改革陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，社會管理格局仍停留在傳統(tǒng)的“政府一元管理”的層面，社會管理本身則表現(xiàn)出“一放就亂，一抓就死”的特點(diǎn)。
（三）社會管理制度和機(jī)制不健全影響了社會管理創(chuàng)新活動的開展。
健全的社會管理制度和機(jī)制是進(jìn)行有效社會管理的重要保障，社會管理制度和機(jī)制制約并決定著社會管理系統(tǒng)功能的發(fā)揮。社會管理創(chuàng)新活動需要相應(yīng)的社會管理制度和機(jī)制的指導(dǎo)和支持，其創(chuàng)新成果也需要制度化來加以鞏固和提升。我國傳統(tǒng)的社會管理制度和機(jī)制建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會保持高度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，而傳統(tǒng)社會管理制度和機(jī)制的形成又進(jìn)一步固化了當(dāng)時的社會結(jié)構(gòu)，盡管其自身隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行了一些適應(yīng)性的調(diào)整，但這種局部、瑣碎的微調(diào)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會管理創(chuàng)新活動的現(xiàn)實(shí)需求。具體說來，傳統(tǒng)社會管理制度和機(jī)制的不健全突出反映在以下兩個方面：第一，社會管理職能界定不清。政府和社會（包括社會組織和公眾）在社會管理中各自應(yīng)扮演什么角色，缺乏合理而準(zhǔn)確的定位；第二，政府與社會之間的良性互動機(jī)制尚未形成，二者在社會管理過程中的合力未能實(shí)現(xiàn)最大化。從制度的供給和需求的角度來看，制度供給是相對制度需求的滯后反映，人們對制度的需求會隨著技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境變化和意識形態(tài)的調(diào)整而在較短時間內(nèi)發(fā)生變化，但制度供給卻是相對剛性的，需要一個相對較長的學(xué)習(xí)、設(shè)計(jì)、實(shí)施和磨合的過程。在這個過程中，原有的社會管理制度和機(jī)制將繼續(xù)發(fā)揮作用，延緩甚至阻礙新的社會管理制度和機(jī)制的形成，進(jìn)而影響社會管理創(chuàng)新活動的開展。
四、破解對于傳統(tǒng)社會管理模式的鎖定，加速向社會治理轉(zhuǎn)變的對策建議
由以上分析可知，傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的過程中難免遇到由于非良性路徑依賴導(dǎo)致的路徑鎖定問題，但并不意味著傳統(tǒng)社會管理模式的“鎖定”效應(yīng)不能被打破，更不意味著社會管理模式的變遷是一個“命中注定”而無法改變的過程。相反，路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為在制度變遷中存在著持續(xù)變革的可能性，沿著某一路徑演變的政治、經(jīng)濟(jì)制度在其演化的每一步都存在多種可能的選擇，“不同的組合方式?jīng)Q定了在不同情況下的不同的機(jī)會集合”，[10](p95)“先前切實(shí)可行的選擇可能在以后正反饋持續(xù)的時期里被排除在外，而且對現(xiàn)行的路徑不斷地認(rèn)可通常使變革變得很困難，但是它又是新的分岔出現(xiàn)的條件”，[11](p218)“理解了這一點(diǎn)，就容易理解為何制度是穩(wěn)定的，但它卻又能產(chǎn)生諸多不同的選擇情況”。[10](p95)也就是說，在社會管理模式創(chuàng)新的過程中既受到原有模式和原有發(fā)展路徑的影響，同時又充滿了新的實(shí)現(xiàn)路徑替代的可能，關(guān)鍵在于采取合適的行動，爭取盡快破解非良性路徑依賴，設(shè)法進(jìn)入并努力維持良性的路徑依賴。
（一）制定完善的社會管理創(chuàng)新戰(zhàn)略，明確社會治理方向。
加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，促進(jìn)傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)變既是實(shí)現(xiàn)社會安定有序的重要條件，更是建設(shè)社會主義和諧社會的必然要求和重要內(nèi)容。而一種新的社會管理模式要最終實(shí)現(xiàn)對原有模式的替代，注定是一個長期的過程，具有較大的不確定性，一方面過去的選擇在很大程度上影響和制約著當(dāng)前的選擇，另一方面，當(dāng)前的選擇又可能成為未來選擇的影響和制約因素。正所謂“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，一份從實(shí)際出發(fā)、考慮因素全面、思路清晰的戰(zhàn)略將有助于克服行動過程中的片面性和盲目性，為克服非良性路徑依賴、形成良性路徑依賴指明方向。因此，在加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，促進(jìn)傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變的過程中，需要制定完善的社會管理創(chuàng)新戰(zhàn)略，具體來說，應(yīng)充分考慮我國社會管理的當(dāng)前特征和發(fā)展趨勢，兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治建設(shè)進(jìn)程，明確社會管理創(chuàng)新方向，合理設(shè)定各階段發(fā)展目標(biāo)，選擇切實(shí)可行的轉(zhuǎn)變路徑和實(shí)施方案，確保近期目標(biāo)與中長期目標(biāo)的有效銜接，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的有序推進(jìn)，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、與社會主義和諧社會建設(shè)相適應(yīng)的中國特色社會治理模式。
（二）創(chuàng)新社會管理理念，樹立以人為本的社會治理理念。
“社會管理創(chuàng)新不僅僅是一個追求技術(shù)理性的過程，更重要的是實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的過程。如果忽視基本的價(jià)值選擇問題，社會管理可能變成一種缺乏靈魂的盲動”。[12](p15)因此，創(chuàng)新社會管理理念，樹立以人為本的社會治理理念可以說是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的重要前提。傳統(tǒng)社會管理理念過于強(qiáng)調(diào)政府對于社會的管控，忽視社會自治的基礎(chǔ)性作用，顯然不具備現(xiàn)代社會管理的品格，也不符合社會管理的發(fā)展趨勢。創(chuàng)新社會管理理念就是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，準(zhǔn)確把握我國社會建設(shè)和社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求，自覺順應(yīng)人民群眾的新期待，改變那些片面的、落后的、過時的思想觀念和思維模式，樹立以人為本的社會治理理念。社會治理理念作為一種比傳統(tǒng)社會管理理念更高歷史形態(tài)的社會管理理念，理應(yīng)將尊重和保障人民的主體地位作為政府管理的重要德行和價(jià)值追求，做到以人為本，服務(wù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)社會管理與社會服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，寓管理于服務(wù)之中；同時，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)社會自治在社會管理中的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮人民群眾的積極性與主動性，保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利，鼓勵其在法律和政策的框架下實(shí)現(xiàn)自我教育、自我服務(wù)、自我管理。
（三）轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)社會自治能力建設(shè)。
創(chuàng)新社會管理，社會管理主體的能力是基礎(chǔ)。離開政府管理和社會自治能力的協(xié)調(diào)發(fā)展，傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變將成為無源之水、無本之木。轉(zhuǎn)型時期社會管理的綜合性和復(fù)雜性以及政府和社會自身能力的局限性，決定了單純依靠政府或社會的能力都難以做到讓整個社會即充滿活力又安定有序。作為社會管理的兩種基本形式，同時也是社會管理的兩種基本力量來源，以強(qiáng)制力為保障的政府管理和以民主為基礎(chǔ)的社會自治相輔相成，共同作用于維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧。長期以來，在傳統(tǒng)社會管理模式的作用下，我國社會自治能力嚴(yán)重不足，而這種能力上的不足直接影響了社會治理合力的最大化，從而為傳統(tǒng)社會管理模式的延續(xù)提供了理由和借口，并陷入“社會自治能力不足——政府全權(quán)負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)社會管理模式得以延續(xù)——社會自治能力的發(fā)展進(jìn)一步受到限制”的惡性循環(huán)。針對該現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)把社會自治能力建設(shè)放在更加突出的位置，通過政府職能的轉(zhuǎn)變，打破政府對于社會事務(wù)管理權(quán)的壟斷，將本應(yīng)由社會行使的而當(dāng)前卻被政府掌握的那部分社會管理職能交還給社會，由社會實(shí)行自主管理。需要注意的是，這種政府職能的轉(zhuǎn)變或者說政府管理的社會化并非簡單地把職能移交給社會，而是要求政府通過不斷調(diào)整自身定位來積極地影響社會進(jìn)程，有意識地營造良好的政策環(huán)境，培育公民意識，發(fā)展社會組織，加強(qiáng)社會自治能力建設(shè)，進(jìn)而有選擇、有計(jì)劃地退出其直接控制的社會領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府管理與社會自治的有效銜接和良性互動。
（四）創(chuàng)新社會管理制度，完善社會治理機(jī)制。
鄧小平同志曾經(jīng)說過：“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵13](p333)在現(xiàn)代社會中，社會管理制度深嵌于社會管理模式之中，對于社會管理模式起著重要的支撐和保障作用。要破解對于傳統(tǒng)社會管理模式的路徑依賴，僅靠局部地區(qū)或部分領(lǐng)域管理方式、方法的創(chuàng)新，尚難以形成整體推進(jìn)和協(xié)同發(fā)展的局面，還需要從國家制度層面和社會管理運(yùn)行機(jī)制方面進(jìn)行一系列安排和設(shè)計(jì)，一方面減少社會管理創(chuàng)新面臨的阻力，另一方面對社會管理創(chuàng)新活動及其成果予以支持和鞏固。具體說來，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行社會管理制度和機(jī)制的創(chuàng)新：其一，推進(jìn)社會管理領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)，以立法形式明確政府與社會在社會管理中的法律地位以及黨委、政府、社會組織、公眾等利益相關(guān)方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)；其二，制定完善“民生導(dǎo)向”的社會政策體系，明確政府在社會事業(yè)建設(shè)中投入主體的角色，建立起同國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長的公共財(cái)政投入暢銷增長機(jī)制；[14](p141)其三，創(chuàng)新社會組織管理制度，加大對社會組織的引導(dǎo)和支持，簡化社會組織登記、審批程序，適當(dāng)降低其準(zhǔn)入門檻，規(guī)范其活動范圍和行動方式；其四，將競爭機(jī)制與合作機(jī)制引入到政府與社會互動關(guān)系的構(gòu)建過程中，完善民主參與、民意表達(dá)和科學(xué)決策機(jī)制，健全社會規(guī)范體系。
結(jié)語
伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革，傳統(tǒng)社會管理模式受到了來自現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈沖擊，其賴以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)日益薄弱，迫切需要進(jìn)行社會管理理論和實(shí)踐的創(chuàng)新。超越自由主義與國家主義傳統(tǒng)對立的公共治理理論較好地順應(yīng)了這一時代要求，日益受到各界的重視，得以在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用。然而，“在價(jià)值多元化、利益多元化、結(jié)構(gòu)多樣化、高速流動的開放社會如何實(shí)現(xiàn)有效的社會管理，其挑戰(zhàn)一點(diǎn)也不亞于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮”，[12](p15)傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變過程中面臨的由于非良性路徑依賴導(dǎo)致的對于傳統(tǒng)社會管理模式的鎖定效應(yīng)，更是進(jìn)一步放大了這種挑戰(zhàn)。唯有將對傳統(tǒng)社會管理模式的“破”與社會治理的“立”結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮、綜合施策，方能實(shí)現(xiàn)有效的路徑替代和創(chuàng)造，最終確立社會治理模式的主導(dǎo)地位，為構(gòu)建社會主義和諧社會奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
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責(zé)任編輯申華
C916
A
1003-8477（2013）12-0032-04
張貴群（1981—），男，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。胡象明（1959—），男，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師。
中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室委托課題“當(dāng)代中國行政改革的基礎(chǔ)理論研究”（2012）。
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張貴群,胡象明
（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191）
▲社會建設(shè)研究
論傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變
——基于路徑依賴?yán)碚摰难芯恳暯?/p>
張貴群,胡象明
（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191）
隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會管理模式賴以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)日益薄弱，迫切需要進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。然而，在由傳統(tǒng)社會管理模式向社會治理模式的轉(zhuǎn)變過程中，面臨著傳統(tǒng)社會管理模式憑借其初始地位和自我強(qiáng)化機(jī)制形成的路徑依賴效應(yīng)，并在一定程度上導(dǎo)致了對傳統(tǒng)社會管理模式的“鎖定”，而要破解該鎖定效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，需要盡快采取針對性的措施。具體來說，應(yīng)從以下幾個方面著手：制定完善的社會管理創(chuàng)新戰(zhàn)略，明確社會治理方向；創(chuàng)新社會管理理念，樹立以人為本的社會治理理念；轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)社會自治能力建設(shè)；創(chuàng)新社會管理制度，完善社會治理機(jī)制。
傳統(tǒng)社會管理；社會治理；社會自治；路徑依賴；創(chuàng)新
引言
社會是人們依據(jù)一定的關(guān)系彼此結(jié)合而成的生活共同體，是人們相互交往的產(chǎn)物，是各種社會關(guān)系的總和。人作為一種“社會存在物”，其自身的非自足性、有限性和不完整性，決定了人的發(fā)展必然要以社會共同體為根基，而在“自由人聯(lián)合體”中發(fā)展自身乃是人的發(fā)展的最高境界和目標(biāo)追求。[1](p1-7)從這個角度而言，良好的社會秩序和有效的社會管理理應(yīng)成為人類社會的不懈追求。正所謂，“每一個時代的理論思維，以及我們時代的理論思維，都是一種歷史的產(chǎn)物，在不同的時代具有非常不同的形式，并因而具有非常不同的內(nèi)容”，[2](p465)每一個時代的社會管理都具有其自身特點(diǎn)。作為人類社會必不可少的管理活動，社會管理伴隨著人類社會發(fā)展的全過程，理應(yīng)伴隨人類社會的發(fā)展而不斷地進(jìn)行調(diào)整和演化。
一、問題的提出
新中國成立之初，我國仿照蘇聯(lián)模式建立了高度集權(quán)的“指令性”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。與之相適應(yīng)，我國在社會領(lǐng)域也采取了高度集中統(tǒng)一的管理模式，即傳統(tǒng)的社會管理模式，其顯著特征就是主張政府對于公共事務(wù)和社會管理的大包大攬，強(qiáng)調(diào)政府的一元主體地位。這一具有鮮明時代特征的傳統(tǒng)社會管理模式在新中國成立之后的很長一段時期內(nèi)發(fā)揮了積極的作用，適應(yīng)了當(dāng)時社會整合的需要，克服了戰(zhàn)后中國社會“一盤散沙”式的總體性危機(jī)，使國家具備了強(qiáng)大的社會動員和社會控制能力，保證了當(dāng)時國家戰(zhàn)略意圖的順利實(shí)施。
改革開放以來，我國開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的“雙重轉(zhuǎn)型”，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進(jìn)程的加快，以行政關(guān)系為紐帶的單位制逐步解體，城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)戶籍管理制度逐漸松動，人口流動性加劇，社會結(jié)構(gòu)、組織形式、利益格局、思想觀念發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)社會管理模式賴以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)日益薄弱，傳統(tǒng)社會管理模式無論是在管理理念，還是在體制機(jī)制、方式手段等方面都已經(jīng)越來越不適應(yīng)時代發(fā)展的要求。正如皮埃爾·卡蘭默在《治理的憂思》一書中所提到的：“每個社會都需要創(chuàng)造適合于自己的治理方式，社會的演變要求更新每個時代的治理模式。這一更新的必要性在21世紀(jì)初尤為迫切，因?yàn)槲覀冞@個時代的治理模式?jīng)]有跟上社會發(fā)展的步伐?！盵3]如果沿襲過去的社會管理模式，勢必導(dǎo)致社會管理模式與社會發(fā)展需求之間產(chǎn)生難以逾越的鴻溝。從這個意義上說，我國的社會管理面臨著歷史性的挑戰(zhàn)，如何實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，探索建立與建設(shè)社會主義和諧社會相適應(yīng)的現(xiàn)代社會管理模式，已成為新的歷史時期我國面臨的一項(xiàng)嶄新而又亟待解決的重大課題。
治理理論作為20世紀(jì)90年代興起的社會科學(xué)理論，折射了當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會重大轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求，對全球范圍內(nèi)“不可治理性”激增帶來的挑戰(zhàn)進(jìn)行了有力回應(yīng)。該理論拓展了國家與社會關(guān)系的分析框架，反映了對于政府與公民社會合作共治的價(jià)值追求，超越了自由主義與國家主義的傳統(tǒng)對立，順應(yīng)了世界民主潮流的發(fā)展和社會管理創(chuàng)新的時代要求，有助于克服國家與公民社會各自能力的局限性，因此，其一經(jīng)提出便迅速在社會管理領(lǐng)域獲得了話語權(quán)并得到了廣泛的運(yùn)用。然而，如馬克思所言：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承的條件下創(chuàng)造?！盵4](p603)社會治理模式的“立”與傳統(tǒng)社會管理模式的“破”是一個辯證統(tǒng)一的過程，社會治理模式的構(gòu)建必然面臨著與原有社會管理模式的競爭，也就意味著社會管理創(chuàng)新需要面對傳統(tǒng)社會管理模式憑借其初始地位形成的路徑依賴效應(yīng)。
二、作為研究視角的路徑依賴?yán)碚?/h2>
路徑依賴思想最早源于生物學(xué)研究領(lǐng)域，美國學(xué)者布萊恩·阿瑟和保羅·大衛(wèi)等人率先將生物學(xué)中的路徑依賴思想引入到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域技術(shù)變遷的研究中，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者道格拉斯·諾思進(jìn)一步把路徑依賴的相關(guān)概念和分析方法引入到制度變遷的分析之中。在演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家們看來，技術(shù)系統(tǒng)和制度系統(tǒng)的演變是具有正反饋機(jī)制的隨機(jī)非線性動態(tài)過程，即一項(xiàng)技術(shù)或一種制度一旦為某種偶然事件所影響而被選定，其自我強(qiáng)化機(jī)制就會使其沿著既定的路徑或軌道演化下去，即使面臨更優(yōu)的替代技術(shù)或制度選擇，既定的路徑也難以發(fā)生改變，[5](p63-66)形成技術(shù)和制度發(fā)展軌跡的路徑依賴。
這種路徑依賴與物理學(xué)中的慣性相類似，根據(jù)其性質(zhì)不同又可分為良性路徑依賴（也稱作“諾斯路徑依賴Ⅰ”）和非良性路徑依賴（“諾思路徑依賴Ⅱ”）。所謂良性的路徑依賴是指一項(xiàng)制度在獲得初始優(yōu)勢后，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期等一系列報(bào)酬遞增機(jī)制的作用下，使得自身的演化朝著有利的方向進(jìn)行，并在此過程中得以不斷優(yōu)化和完善；而非良性路徑依賴則意味著報(bào)酬遞增的自我強(qiáng)化機(jī)制使得制度的演化表現(xiàn)出剛性和僵化的特征，從而影響對先進(jìn)制度的選擇，阻礙制度的創(chuàng)新，導(dǎo)致社會發(fā)展沿著低效的制度路徑陷入惡性循環(huán)。顯然，后者是我們所要極力避免的，因?yàn)?，一旦進(jìn)入制度“鎖定”，想要擺脫則相對比較困難，通常需要改變造就和維系該路徑的各種機(jī)制，甚至需要借助外力實(shí)現(xiàn)對原有路徑的替代和對良性路徑依賴的創(chuàng)造。當(dāng)然，這兩種路徑依賴并非涇渭分明、截然分開的，隨著條件的變化，良性的路徑依賴有可能轉(zhuǎn)換為非良性的路徑依賴。事實(shí)上，多數(shù)制度在制定初期，往往是良性的或者說是初衷良好的，也確實(shí)能夠發(fā)揮積極作用并在一定范圍和程度上完善自身，但隨著制度施行時間的延長，其自我強(qiáng)化機(jī)制使其表現(xiàn)出固化的特征并落后于現(xiàn)實(shí)條件的變化，進(jìn)而成為制度創(chuàng)新的阻礙?？梢哉f，路徑依賴?yán)碚摓槔斫庵贫饶Ｊ降淖冞w提供了一個獨(dú)特的視角，該理論同樣適用對于社會管理模式變遷的研究，對于該理論的準(zhǔn)確把握和合理應(yīng)用無疑將有利于促進(jìn)社會管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。
三、傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變過程中面臨的路徑依賴：對于傳統(tǒng)社會管理模式的鎖定
近年來，圍繞建立一套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、滿足社會轉(zhuǎn)型需要的現(xiàn)代社會治理模式，從中央到地方，都在積極地進(jìn)行探索，并取得了顯著成效：初步明確了社會管理創(chuàng)新的治理趨向，在改革政府與社會關(guān)系方面邁出了較大步伐，一定程度上實(shí)現(xiàn)了對現(xiàn)有體制的突破，積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)與做法，為改革創(chuàng)新社會管理模式，促進(jìn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變奠定了良好基礎(chǔ)。然而，如吳敬璉先生所言，“改革能否成功……不僅取決于改革者的主觀愿望和最終目標(biāo)，而且會依賴于一開始選擇的路徑”，[6](p59)一種制度上更合理、經(jīng)濟(jì)上更有效、觀念上更先進(jìn)的管理模式并不必然會迅速取代原有模式，成為主導(dǎo)者，相反可能會面臨原有模式憑借其初始地位在自我強(qiáng)化機(jī)制作用下形成的“鎖定”效應(yīng)，使得自身的發(fā)展“舉步維艱”?？傮w看來，由于受到傳統(tǒng)社會管理模式長期以來形成的路徑依賴效應(yīng)影響，社會治理模式的構(gòu)建面臨著許多困境，社會管理領(lǐng)域的創(chuàng)新也明顯滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，尚不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會全面進(jìn)步的要求，一些深層次、根本性的問題依然沒有得到解決。
（一）傳統(tǒng)社會管理理念根深蒂固影響了社會治理理念的形成。
所謂社會管理理念就是社會管理主體對社會管理目的、對象、方式等本質(zhì)問題的基本信念和根本看法，是社會管理主體開展社會管理活動的指導(dǎo)思想和行動指南。作為上位性、綜合性的哲學(xué)性質(zhì)的概念，社會管理理念不僅反映了社會管理的本質(zhì)，而且涉及時代、政府、社會等諸方面的因素，對于社會管理主體的管理行為具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向性。缺乏先進(jìn)理念為指導(dǎo)的社會管理，往往會導(dǎo)致目標(biāo)的片面性、行為的短時性和發(fā)展的被動性。長期以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下形成的傳統(tǒng)社會管理理念，盡管歷經(jīng)了30余年的改革開放，發(fā)生了一定的變化和調(diào)整，但由于其自身強(qiáng)大的慣性，仍留有深刻的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，存在明顯的思想誤區(qū)，鉗制著人們的思想。具體來說，其落后性或者說局限性突出表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)的關(guān)系問題上，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)與管理，輕社會建設(shè)與管理；其二，在社會管理主體和力量的組成上，重政府管理，輕社會自治；其三，在政府社會管理方式的選擇上，管理重社會管控，輕社會服務(wù)。以上誤區(qū)的存在，阻礙了“以人為本”社會治理理念的形成和發(fā)展。
（二）社會自治能力不足制約了社會管理格局的優(yōu)化。
如俞可平教授所言，“一個國家的社會治理狀況，既取決于政府對社會生活的管理能力，更取決于公民的自我管理水平。要實(shí)現(xiàn)良好的社會治理，既需要強(qiáng)有力的社會管理（即本文所說的政府對于社會的管理），更需要高度的社會自治”。[7](p8-9)而傳統(tǒng)社會管理模式強(qiáng)調(diào)政府對于社會管理的全權(quán)負(fù)責(zé)，抑制了經(jīng)濟(jì)、文化、社會領(lǐng)域的分化和協(xié)調(diào)發(fā)展。在該模式下，政府作為唯一的管理中心，地位和權(quán)力被無限放大，“政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時地?zé)o限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領(lǐng)域的指導(dǎo)思想”。[8](p3)其結(jié)果就是，一方面，政府控制著一切社會資源，包攬了社會生活的方方面面，管了很多不該管、管不了也管不好的事情，導(dǎo)致規(guī)模膨脹、效率低下；另一方面，社會已習(xí)慣了全能政府的邏輯和受國家強(qiáng)控的局面，[9](p43)既缺乏參與社會管理的熱情，也缺乏相應(yīng)的渠道和資源，自治能力的發(fā)展也因此受到了很大限制。盡管改革開放以來，我國開展了多次以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡恼畽C(jī)構(gòu)改革，但往往因?yàn)樯鐣灾文芰Σ蛔悖瑹o法有效承接政府轉(zhuǎn)移出來的那部分社會管理職能，以致政府改革陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，社會管理格局仍停留在傳統(tǒng)的“政府一元管理”的層面，社會管理本身則表現(xiàn)出“一放就亂，一抓就死”的特點(diǎn)。
（三）社會管理制度和機(jī)制不健全影響了社會管理創(chuàng)新活動的開展。
健全的社會管理制度和機(jī)制是進(jìn)行有效社會管理的重要保障，社會管理制度和機(jī)制制約并決定著社會管理系統(tǒng)功能的發(fā)揮。社會管理創(chuàng)新活動需要相應(yīng)的社會管理制度和機(jī)制的指導(dǎo)和支持，其創(chuàng)新成果也需要制度化來加以鞏固和提升。我國傳統(tǒng)的社會管理制度和機(jī)制建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會保持高度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，而傳統(tǒng)社會管理制度和機(jī)制的形成又進(jìn)一步固化了當(dāng)時的社會結(jié)構(gòu)，盡管其自身隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行了一些適應(yīng)性的調(diào)整，但這種局部、瑣碎的微調(diào)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會管理創(chuàng)新活動的現(xiàn)實(shí)需求。具體說來，傳統(tǒng)社會管理制度和機(jī)制的不健全突出反映在以下兩個方面：第一，社會管理職能界定不清。政府和社會（包括社會組織和公眾）在社會管理中各自應(yīng)扮演什么角色，缺乏合理而準(zhǔn)確的定位；第二，政府與社會之間的良性互動機(jī)制尚未形成，二者在社會管理過程中的合力未能實(shí)現(xiàn)最大化。從制度的供給和需求的角度來看，制度供給是相對制度需求的滯后反映，人們對制度的需求會隨著技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境變化和意識形態(tài)的調(diào)整而在較短時間內(nèi)發(fā)生變化，但制度供給卻是相對剛性的，需要一個相對較長的學(xué)習(xí)、設(shè)計(jì)、實(shí)施和磨合的過程。在這個過程中，原有的社會管理制度和機(jī)制將繼續(xù)發(fā)揮作用，延緩甚至阻礙新的社會管理制度和機(jī)制的形成，進(jìn)而影響社會管理創(chuàng)新活動的開展。
四、破解對于傳統(tǒng)社會管理模式的鎖定，加速向社會治理轉(zhuǎn)變的對策建議
由以上分析可知，傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的過程中難免遇到由于非良性路徑依賴導(dǎo)致的路徑鎖定問題，但并不意味著傳統(tǒng)社會管理模式的“鎖定”效應(yīng)不能被打破，更不意味著社會管理模式的變遷是一個“命中注定”而無法改變的過程。相反，路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為在制度變遷中存在著持續(xù)變革的可能性，沿著某一路徑演變的政治、經(jīng)濟(jì)制度在其演化的每一步都存在多種可能的選擇，“不同的組合方式?jīng)Q定了在不同情況下的不同的機(jī)會集合”，[10](p95)“先前切實(shí)可行的選擇可能在以后正反饋持續(xù)的時期里被排除在外，而且對現(xiàn)行的路徑不斷地認(rèn)可通常使變革變得很困難，但是它又是新的分岔出現(xiàn)的條件”，[11](p218)“理解了這一點(diǎn)，就容易理解為何制度是穩(wěn)定的，但它卻又能產(chǎn)生諸多不同的選擇情況”。[10](p95)也就是說，在社會管理模式創(chuàng)新的過程中既受到原有模式和原有發(fā)展路徑的影響，同時又充滿了新的實(shí)現(xiàn)路徑替代的可能，關(guān)鍵在于采取合適的行動，爭取盡快破解非良性路徑依賴，設(shè)法進(jìn)入并努力維持良性的路徑依賴。
（一）制定完善的社會管理創(chuàng)新戰(zhàn)略，明確社會治理方向。
加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，促進(jìn)傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)變既是實(shí)現(xiàn)社會安定有序的重要條件，更是建設(shè)社會主義和諧社會的必然要求和重要內(nèi)容。而一種新的社會管理模式要最終實(shí)現(xiàn)對原有模式的替代，注定是一個長期的過程，具有較大的不確定性，一方面過去的選擇在很大程度上影響和制約著當(dāng)前的選擇，另一方面，當(dāng)前的選擇又可能成為未來選擇的影響和制約因素。正所謂“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，一份從實(shí)際出發(fā)、考慮因素全面、思路清晰的戰(zhàn)略將有助于克服行動過程中的片面性和盲目性，為克服非良性路徑依賴、形成良性路徑依賴指明方向。因此，在加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，促進(jìn)傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變的過程中，需要制定完善的社會管理創(chuàng)新戰(zhàn)略，具體來說，應(yīng)充分考慮我國社會管理的當(dāng)前特征和發(fā)展趨勢，兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治建設(shè)進(jìn)程，明確社會管理創(chuàng)新方向，合理設(shè)定各階段發(fā)展目標(biāo)，選擇切實(shí)可行的轉(zhuǎn)變路徑和實(shí)施方案，確保近期目標(biāo)與中長期目標(biāo)的有效銜接，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的有序推進(jìn)，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、與社會主義和諧社會建設(shè)相適應(yīng)的中國特色社會治理模式。
（二）創(chuàng)新社會管理理念，樹立以人為本的社會治理理念。
“社會管理創(chuàng)新不僅僅是一個追求技術(shù)理性的過程，更重要的是實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的過程。如果忽視基本的價(jià)值選擇問題，社會管理可能變成一種缺乏靈魂的盲動”。[12](p15)因此，創(chuàng)新社會管理理念，樹立以人為本的社會治理理念可以說是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的重要前提。傳統(tǒng)社會管理理念過于強(qiáng)調(diào)政府對于社會的管控，忽視社會自治的基礎(chǔ)性作用，顯然不具備現(xiàn)代社會管理的品格，也不符合社會管理的發(fā)展趨勢。創(chuàng)新社會管理理念就是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，準(zhǔn)確把握我國社會建設(shè)和社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求，自覺順應(yīng)人民群眾的新期待，改變那些片面的、落后的、過時的思想觀念和思維模式，樹立以人為本的社會治理理念。社會治理理念作為一種比傳統(tǒng)社會管理理念更高歷史形態(tài)的社會管理理念，理應(yīng)將尊重和保障人民的主體地位作為政府管理的重要德行和價(jià)值追求，做到以人為本，服務(wù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)社會管理與社會服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，寓管理于服務(wù)之中；同時，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)社會自治在社會管理中的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮人民群眾的積極性與主動性，保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利，鼓勵其在法律和政策的框架下實(shí)現(xiàn)自我教育、自我服務(wù)、自我管理。
（三）轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)社會自治能力建設(shè)。
創(chuàng)新社會管理，社會管理主體的能力是基礎(chǔ)。離開政府管理和社會自治能力的協(xié)調(diào)發(fā)展，傳統(tǒng)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變將成為無源之水、無本之木。轉(zhuǎn)型時期社會管理的綜合性和復(fù)雜性以及政府和社會自身能力的局限性，決定了單純依靠政府或社會的能力都難以做到讓整個社會即充滿活力又安定有序。作為社會管理的兩種基本形式，同時也是社會管理的兩種基本力量來源，以強(qiáng)制力為保障的政府管理和以民主為基礎(chǔ)的社會自治相輔相成，共同作用于維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧。長期以來，在傳統(tǒng)社會管理模式的作用下，我國社會自治能力嚴(yán)重不足，而這種能力上的不足直接影響了社會治理合力的最大化，從而為傳統(tǒng)社會管理模式的延續(xù)提供了理由和借口，并陷入“社會自治能力不足——政府全權(quán)負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)社會管理模式得以延續(xù)——社會自治能力的發(fā)展進(jìn)一步受到限制”的惡性循環(huán)。針對該現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)把社會自治能力建設(shè)放在更加突出的位置，通過政府職能的轉(zhuǎn)變，打破政府對于社會事務(wù)管理權(quán)的壟斷，將本應(yīng)由社會行使的而當(dāng)前卻被政府掌握的那部分社會管理職能交還給社會，由社會實(shí)行自主管理。需要注意的是，這種政府職能的轉(zhuǎn)變或者說政府管理的社會化并非簡單地把職能移交給社會，而是要求政府通過不斷調(diào)整自身定位來積極地影響社會進(jìn)程，有意識地營造良好的政策環(huán)境，培育公民意識，發(fā)展社會組織，加強(qiáng)社會自治能力建設(shè)，進(jìn)而有選擇、有計(jì)劃地退出其直接控制的社會領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府管理與社會自治的有效銜接和良性互動。
（四）創(chuàng)新社會管理制度，完善社會治理機(jī)制。
鄧小平同志曾經(jīng)說過：“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵13](p333)在現(xiàn)代社會中，社會管理制度深嵌于社會管理模式之中，對于社會管理模式起著重要的支撐和保障作用。要破解對于傳統(tǒng)社會管理模式的路徑依賴，僅靠局部地區(qū)或部分領(lǐng)域管理方式、方法的創(chuàng)新，尚難以形成整體推進(jìn)和協(xié)同發(fā)展的局面，還需要從國家制度層面和社會管理運(yùn)行機(jī)制方面進(jìn)行一系列安排和設(shè)計(jì)，一方面減少社會管理創(chuàng)新面臨的阻力，另一方面對社會管理創(chuàng)新活動及其成果予以支持和鞏固。具體說來，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行社會管理制度和機(jī)制的創(chuàng)新：其一，推進(jìn)社會管理領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)，以立法形式明確政府與社會在社會管理中的法律地位以及黨委、政府、社會組織、公眾等利益相關(guān)方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)；其二，制定完善“民生導(dǎo)向”的社會政策體系，明確政府在社會事業(yè)建設(shè)中投入主體的角色，建立起同國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長的公共財(cái)政投入暢銷增長機(jī)制；[14](p141)其三，創(chuàng)新社會組織管理制度，加大對社會組織的引導(dǎo)和支持，簡化社會組織登記、審批程序，適當(dāng)降低其準(zhǔn)入門檻，規(guī)范其活動范圍和行動方式；其四，將競爭機(jī)制與合作機(jī)制引入到政府與社會互動關(guān)系的構(gòu)建過程中，完善民主參與、民意表達(dá)和科學(xué)決策機(jī)制，健全社會規(guī)范體系。
結(jié)語
伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革，傳統(tǒng)社會管理模式受到了來自現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈沖擊，其賴以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)日益薄弱，迫切需要進(jìn)行社會管理理論和實(shí)踐的創(chuàng)新。超越自由主義與國家主義傳統(tǒng)對立的公共治理理論較好地順應(yīng)了這一時代要求，日益受到各界的重視，得以在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用。然而，“在價(jià)值多元化、利益多元化、結(jié)構(gòu)多樣化、高速流動的開放社會如何實(shí)現(xiàn)有效的社會管理，其挑戰(zhàn)一點(diǎn)也不亞于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮”，[12](p15)傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變過程中面臨的由于非良性路徑依賴導(dǎo)致的對于傳統(tǒng)社會管理模式的鎖定效應(yīng)，更是進(jìn)一步放大了這種挑戰(zhàn)。唯有將對傳統(tǒng)社會管理模式的“破”與社會治理的“立”結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮、綜合施策，方能實(shí)現(xiàn)有效的路徑替代和創(chuàng)造，最終確立社會治理模式的主導(dǎo)地位，為構(gòu)建社會主義和諧社會奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
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責(zé)任編輯申華
C916
A
1003-8477（2013）12-0032-04
張貴群（1981—），男，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。胡象明（1959—），男，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師。
中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室委托課題“當(dāng)代中國行政改革的基礎(chǔ)理論研究”（2012）。
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