蔣悟真 馬 媛

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌，330013)

社會(huì)救助制度是社會(huì)保障體系的重要支柱。“社會(huì)救助的權(quán)利化、法定化與制度化是現(xiàn)代社會(huì)國家職能轉(zhuǎn)變和人權(quán)觀念變化的重要成果之一?！保?］社會(huì)救助功能有效的發(fā)揮離不開救助方式的科學(xué)選擇與運(yùn)用。當(dāng)前我國社會(huì)救助立法理念的相對滯后，客觀上制約了人們對救助方式的深刻認(rèn)知，進(jìn)而阻礙了社會(huì)救助效率的提高。一個(gè)完善的社會(huì)救助體系不僅需要及時(shí)全面地將社會(huì)救助對象納入救助網(wǎng)絡(luò)，更要有促進(jìn)困難群體生活自立，幫助他們走出救助行列的退出機(jī)制。［2］造血救助機(jī)制正是基于上述理念而提出的，這將為我國社會(huì)救助制度的反思、改革與立法完善，提供有益的思路。

一、我國社會(huì)救助造血機(jī)制的變遷

社會(huì)救濟(jì)制度作為衡量社會(huì)文明進(jìn)步的重要指標(biāo)，自古以來，備受珍視。我國早在西周時(shí)，就已形成了較為完整的災(zāi)荒救助體系。①據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時(shí)的倉儲(chǔ)賑濟(jì)制度稱為“委積”，并設(shè)有“遺人”一職，負(fù)責(zé)掌管“鄉(xiāng)里之委積，以恤民之難阨”。參見孫詒讓:《周禮正義·地官·遺人》，第968頁，臺(tái)灣，中華書局，1987。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，各派政治主張?jiān)诩ち覡庌q中孕育著一場偉大的思想的變革，使社會(huì)救濟(jì)制度有了人性支撐，如孔子所倡導(dǎo)的“仁”、孟子所提倡的“民為貴，社稷次之，君為輕”等。從道德理想到政治現(xiàn)實(shí)，傳統(tǒng)的社會(huì)救助理念在歷史洪流中幾經(jīng)演變，逐漸形成以儲(chǔ)糧備荒為主的常態(tài)化救助機(jī)制。先進(jìn)救助理念在救助實(shí)踐中得以貫徹運(yùn)用，放貸救助、減免救助和“以工代賑”等救助方式的出臺(tái)，［3］預(yù)示了中國早期造血救助機(jī)制的萌芽。濃厚的人道主義價(jià)值傾向和富國養(yǎng)民等核心救助理念，共同推動(dòng)著早期社會(huì)救助制度的形成與發(fā)展，并對歷代社會(huì)救助制度的構(gòu)建產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響。

晚清以降，受西方思潮的沖擊，中國傳統(tǒng)社會(huì)救助理念中原本樸素的慈善施舍觀念逐漸為國家責(zé)任觀所取代。自民國政府1943年《社會(huì)救濟(jì)法》之始，傳統(tǒng)承載著道德色彩的救助制度在救助方式上實(shí)現(xiàn)了從“養(yǎng)”向“以教代養(yǎng)”②“以教代養(yǎng)”能使收養(yǎng)之人獲得基本的謀生手段，達(dá)到“救人救徹”的效果。參見蔡勤禹、李元峰:《試論近代中國社會(huì)救濟(jì)思想》，載《東方論壇》，2002(5)。過渡，造血救助理念已初顯雛形。民國政府采取一系列措施使傳統(tǒng)的消極施舍向積極救助的轉(zhuǎn)變。①當(dāng)時(shí)的國民政府社會(huì)部在陳述《社會(huì)救濟(jì)法草案》的立法意義時(shí)指出:“我國過去之救濟(jì)事業(yè)，既本諸慈善觀念。所采方法，自不免偏于消極。今則政治進(jìn)步，社會(huì)救濟(jì)不僅屬于事后之補(bǔ)救，抑且著重事前之預(yù)防，不僅屬于解除受救濟(jì)人之痛苦，抑且著重扶助受救濟(jì)人，使能獨(dú)立生活?！眳⒁娗匦x主編:《革命文獻(xiàn)》(第99輯)，第58頁，“中央”文物供應(yīng)社，1984。在法律中明確規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)對“有工作能力者，應(yīng)參酌人數(shù)多寡、工作類別及當(dāng)?shù)丨h(huán)境，妥為分配，給予相當(dāng)工作”，［4］如對懶惰成習(xí)或沒有正當(dāng)職業(yè)的游民，做出了“強(qiáng)制其勞作并授以必要之智識(shí)及技能，養(yǎng)成其勤儉之習(xí)慣”［5］的規(guī)定;在農(nóng)村災(zāi)害救助方面，推行“以貸代賑、變救為助”的救助模式，大力扶植農(nóng)民銀行，辦理農(nóng)民押借與貸款業(yè)務(wù);［6］為使戰(zhàn)爭難民擺脫對政府的完全依賴，采取“寓賑濟(jì)于生產(chǎn)”措施，旨在使“壯有所用，如為農(nóng)夫可資助其墾殖，如為工人可介紹其工作，俾能發(fā)揮生產(chǎn)力，以維持國民經(jīng)濟(jì)繁榮”。［7］以上制度的出現(xiàn)，揭示了當(dāng)時(shí)社會(huì)內(nèi)部深刻的思想變革，盡管囿于時(shí)局難以有所突破，但已為社會(huì)走向文明積攢下前進(jìn)的動(dòng)力。

時(shí)至今日，盡管經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長為改善人民的生活水平奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但我國以傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的現(xiàn)行社會(huì)救助體系，無論是救助范圍、內(nèi)容，還是救助方式都顯得差強(qiáng)人意，使救助功效始終徘徊于“低水平、廣覆蓋”的初級救助階段。相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國的社會(huì)救助機(jī)制明顯存在起步晚、發(fā)展慢、層次低等特點(diǎn)，特別是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來的國家——單位保障模式，②在此模式下，人民享受著國家的“父愛”，在遇到生計(jì)困難時(shí)依靠國家，各單位之間亦是如此，接受著各種補(bǔ)貼。參見鄭功成:《中國社會(huì)保障制度的變遷與評估》，第11頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2002一定程度上影響了其后救助制度的建設(shè)與發(fā)展，以至我國已出臺(tái)大部分救助政策中(典型的如《城市居民最低生活保障條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》)，輸血救助仍然占據(jù)者絕對優(yōu)勢。從近年我國社會(huì)救助具體實(shí)施情況亦可發(fā)現(xiàn)，因資源分配失范而導(dǎo)致的受助群體利益受損事件在救助工作中時(shí)有發(fā)生，扶貧貸款效用得不到有效發(fā)揮、③迫于“還貸”壓力，貧困居民缺乏有效擔(dān)保，無法得到貸款，扶貧資金與小額信貸資金往往貸給了當(dāng)?shù)氐摹案辉Ｕ摺?。參見曹艷春:《我國城鄉(xiāng)社會(huì)救助系統(tǒng)建設(shè)研究》，第79頁，上海，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2009。就業(yè)促進(jìn)政策不能落實(shí)、“下游干預(yù)”無法對受助群體施加決定性影響等問題長期存在，直接導(dǎo)致我國社會(huì)救助事業(yè)面臨停滯狀態(tài)。然而，社會(huì)救助機(jī)制發(fā)展到今天，已然演變?yōu)橐粋€(gè)向受助群體傳遞多種利益資源的繁復(fù)過程。過去單純的物質(zhì)傳遞和帶有福利色彩的技術(shù)性服務(wù)，易置受助群體于被動(dòng)，并不利于現(xiàn)代救助事業(yè)的深入開展，也無法滿足新形勢下救助制度改革環(huán)境的整體需要。因此，強(qiáng)化造血救助機(jī)制在社會(huì)救助立法完善過程中的必要性，既能督促受助群體自我價(jià)值的升華，又可滿足我國對社會(huì)救助機(jī)制建構(gòu)完善的現(xiàn)實(shí)需求。

二、社會(huì)救助造血機(jī)制的理論基礎(chǔ)分析

傳統(tǒng)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，越有效率的規(guī)范越能比其他規(guī)范促進(jìn)效率和財(cái)富的最大化，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)行的社會(huì)救助體制，由于缺乏洞悉市場交換過程的動(dòng)態(tài)性和不確定因素的能力，［8］效率絕非調(diào)節(jié)救助資源分配的“萬能之手”。社會(huì)救助制度是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、平衡社會(huì)公共利益的重要手段，社會(huì)救助立法除需要將效率作為價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)注重其所彰顯的實(shí)質(zhì)公平正義精神。事實(shí)上，社會(huì)救助的產(chǎn)生和發(fā)展正是對正義價(jià)值不斷追求的過程與結(jié)果，社會(huì)在追求效率的同時(shí)理應(yīng)體現(xiàn)出更多的人性關(guān)懷。［9］當(dāng)前，各種法律制度的相對效率越來越依賴于我們對各種收入分配進(jìn)行分類的能力。由于制度總和一定的利益分配有關(guān)，制度結(jié)構(gòu)的變遷將暗示著那些利益分配的變化，并決定著這些成本和收益的發(fā)生率，所以為了提高經(jīng)濟(jì)效率，就必須提高制度安排的精確性。［10］筆者認(rèn)為，社會(huì)救助制度所秉承的公平正義精神的實(shí)質(zhì)，就是希冀立法者能夠出于對社會(huì)整體利益的考慮，激發(fā)受助群體內(nèi)在動(dòng)力，同時(shí)，恰當(dāng)處理好公平與效率間的和諧關(guān)系，而造血機(jī)制正是此理念的承載機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

造血機(jī)制是激勵(lì)理念的制度承載，是公平與效率的統(tǒng)一。管理學(xué)范疇內(nèi)，激勵(lì)理念通常被理解為調(diào)動(dòng)人的積極性，即主體追求行為目標(biāo)的愿意程度，可以視為一種激發(fā)動(dòng)機(jī)、鼓勵(lì)行為。但在法學(xué)領(lǐng)域，法律似乎更習(xí)慣通過強(qiáng)制規(guī)定，迫使行為個(gè)體對自身行為的優(yōu)化來推動(dòng)法律整體社會(huì)效果最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)。由于發(fā)展奮斗與惰性在個(gè)人生活和社會(huì)中都是固有的，所以人為了實(shí)現(xiàn)人所具有的建設(shè)性和創(chuàng)造性的能力，就必須采取一切可能的合理手段激勵(lì)其在發(fā)展和奮斗方面的欲求。［11］激勵(lì)功能是法的重要的功能，法的激勵(lì)功能是通過法律激發(fā)個(gè)體合法行為的產(chǎn)生，使個(gè)體受到鼓勵(lì)去做出法律所要求和期望的行為最終實(shí)現(xiàn)法律所設(shè)定的整個(gè)社會(huì)關(guān)系的模式系統(tǒng)的要求，取得預(yù)期的法律效果，造成理想的法律秩序。［12］對社會(huì)救助制度而言，其理想法律秩序應(yīng)是最大限度地確保公平與效率的統(tǒng)一。多數(shù)情況下，一項(xiàng)有效的法律制度必然是個(gè)人滿足與社會(huì)激勵(lì)機(jī)制相一致的產(chǎn)物。激勵(lì)理念剛好迎合了造血救助機(jī)制創(chuàng)設(shè)的功能性需要。它不僅可以調(diào)動(dòng)受助群體參與工作的積極性，也引導(dǎo)他們從社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，進(jìn)行一些相對有效的社會(huì)活動(dòng)，從而使個(gè)人滿足感與社會(huì)利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)公平與效率和諧統(tǒng)一的理想目標(biāo)。

況且，隨著我國社會(huì)救助體系日臻完善，一些受助群體在獲得必要的物質(zhì)幫助后，產(chǎn)生了較高層次的精神追求。將激勵(lì)理念適時(shí)地引入救助制度中，也正是緣于日后構(gòu)建這種多元社會(huì)救助體系的深層需要。①這種需要表現(xiàn)在:一是要探索出現(xiàn)行社會(huì)救助體制下增強(qiáng)救助效率的有效途徑;二是要盡可能地規(guī)避和降低受助群體因“救助依賴”而形成的潛在道德風(fēng)險(xiǎn)。激勵(lì)理念下形成的造血救助機(jī)制，既要求我們將激勵(lì)受助群體的勞動(dòng)潛力和創(chuàng)新潛力作為開展救助工作首要目標(biāo)，又強(qiáng)調(diào)受助群體整體生存權(quán)益的長期可持續(xù)發(fā)展與鞏固。一般而言，發(fā)展權(quán)是社會(huì)救助制度的起點(diǎn)與歸宿。發(fā)展權(quán)的最低目標(biāo)在于保障公民能得到持續(xù)的生存資料，并進(jìn)一步提高生存質(zhì)量。應(yīng)該說，發(fā)展權(quán)是全體個(gè)人及其集合體有資格自由地向國內(nèi)和國家社會(huì)主張參與，促進(jìn)和享受經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)各個(gè)方面全面發(fā)展所獲利益的一項(xiàng)基本權(quán)利，是關(guān)于發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展機(jī)會(huì)共享的權(quán)利。［13］作為受助群體脫貧解困的根本途徑，以發(fā)展權(quán)為依托的造血救助機(jī)制更關(guān)注受助群體內(nèi)部的能力建設(shè)與提升。實(shí)踐中，相關(guān)部門應(yīng)全面推廣心理輔導(dǎo)、資產(chǎn)建設(shè)、社會(huì)融合等有助于開發(fā)受救助者可持續(xù)生計(jì)的能力的救助措施，提供充足的就業(yè)機(jī)會(huì)，使之自助自立、自食其力，過著有尊嚴(yán)地生活。［14］

社會(huì)救助是全體社會(huì)成員獲得生存權(quán)的底線，救助資源稀缺的客觀事實(shí)不容許其成為市場博弈中的“犧牲品”。將造血機(jī)制嵌入社會(huì)救助理論中，旨在擺脫現(xiàn)有制度中暗藏的“零和”屬性，使社會(huì)成員在選擇救助方式時(shí)能及時(shí)回歸理性，兼顧公平與效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益價(jià)值的最大化。社會(huì)救助方式是社會(huì)救助立法的重要組成部分，作為有限社會(huì)救助資源配置的關(guān)鍵性制度，是形式理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一，關(guān)乎有限社會(huì)救助資源配置的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效率，關(guān)乎單個(gè)被救助主體利益的實(shí)現(xiàn)和各方利益配置帕累托最優(yōu)，反之，效用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度更關(guān)乎其自身正當(dāng)性的證成，正如邊沁所說，一項(xiàng)制度正當(dāng)性判斷的標(biāo)準(zhǔn)就在于其能否具有增進(jìn)最大多數(shù)人幸福的效用。［15］要使社會(huì)救助立法能最大限度地保障社會(huì)主體的人格尊嚴(yán)和生存權(quán)，增進(jìn)最大多數(shù)人的幸福，實(shí)現(xiàn)有限社會(huì)救助資源最優(yōu)化配置，在社會(huì)救助方式的建構(gòu)上就必須秉承輸血與造血同步的理念。人們對物質(zhì)資料的滿足度，會(huì)隨著物質(zhì)資料的增加而逐步遞減。在社會(huì)救助中，同樣如是。對無生存能力的人員的生活救助、災(zāi)難救助前期關(guān)于生命和生存的救助等急難性的救助，國家使用金錢或?qū)嵨锏戎苯拥妮斞戎绞綗o疑對于人格尊嚴(yán)的維護(hù)和生命的保護(hù)可以達(dá)到效用的最大化。然而，隨著時(shí)間的推移，針對不同主體情形，必須采取不同的救助方式，否則必然會(huì)產(chǎn)生養(yǎng)懶漢現(xiàn)象，出現(xiàn)有限資源配置的不合理。為了克服以上不合理現(xiàn)象，在社會(huì)救助制度建構(gòu)中必須注意發(fā)揮被救助主體的自我造血功能。如瑞典在失業(yè)保險(xiǎn)改革中就對領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格予以限制，對那些拒絕參加就業(yè)培訓(xùn)和不接受政府推薦工作的失業(yè)者必須在進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查后符合條件的才發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)，從而減少了利用失業(yè)保險(xiǎn)制度的“食利者”。

三、社會(huì)救助造血機(jī)制的立法完善

現(xiàn)代社會(huì)救助制度不僅在于對貧困成員實(shí)施底線救助，更在于傳遞社會(huì)公正價(jià)值，矯正社會(huì)成員的社會(huì)問題，進(jìn)而幫助其融入社會(huì)主流。［16］中國的社會(huì)救助制度置身于歷史滄桑巨變中，歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整后，正逐步褪去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩轉(zhuǎn)而加緊向市場化邁進(jìn)。然而，橫亙于舊模式與新制度間尚不可調(diào)和的矛盾，使社會(huì)救助制度方式轉(zhuǎn)型過程歧路多艱。造血救助機(jī)制的提出、建構(gòu)和完善，不僅可改變現(xiàn)階段我國社會(huì)救助政策“高成本、低收益”的客觀實(shí)情，提高被救助主體自我造血的能力，維護(hù)被救助主體的人格尊嚴(yán)，更在法的應(yīng)然層面和實(shí)然層面為社會(huì)救助制度的改進(jìn)提供了可行性進(jìn)路。

(一)合理發(fā)揮國家與市場機(jī)制的作用

社會(huì)救助制度本質(zhì)上是對有限救助資源進(jìn)行合理調(diào)配，這是由其本身所具備公共產(chǎn)品屬性和資源消耗性所決定的。［17］在社會(huì)救助多元化主體中，政府因肩負(fù)著社會(huì)救助資源再分配職能，無疑扮演了舉足輕重的角色，但自市場競爭機(jī)制介入社會(huì)救助領(lǐng)域后，受助群體各方面利益訴求日漸增多，單純依靠國家主導(dǎo)型救助方式獲得的社會(huì)效益已明顯弱化。尤其在社會(huì)救助實(shí)施過程中，經(jīng)常發(fā)生政府干預(yù)和市場機(jī)制共同失靈的現(xiàn)象。這正是由于缺乏有效的決策監(jiān)管體制和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)救助管理辦法導(dǎo)致的。受政出多頭、分工不明等制度痼疾影響，政府和市場即使竭盡所能，仍然會(huì)有相當(dāng)部分的受助成員無法納入到社會(huì)救助體系中，從而影響整體救助績效水平提升。社會(huì)救助制度是貧困者謀求生存的最后一道防線，如何消除因共同失靈而對其產(chǎn)生的負(fù)外部性影響，合理發(fā)揮國家與市場機(jī)制的作用，是當(dāng)前社會(huì)救助立法工作應(yīng)當(dāng)予以明確的首要任務(wù)。

我國現(xiàn)行的社會(huì)救助制度面臨全面政府化。政府承擔(dān)起救助義務(wù)，是義不容辭的責(zé)任。但實(shí)踐已表明，在一切都由國家保障的條件下，人們會(huì)逐漸養(yǎng)成依賴，甚至懶惰的品質(zhì)，其生存能力會(huì)逐漸退化。因此，社會(huì)救助需要借助社會(huì)公益團(tuán)體或民間組織力量對政府救助進(jìn)行必要補(bǔ)充。時(shí)下，我國尚未出臺(tái)能夠有效規(guī)范民間救助組織成立條件的專門立法，致使大部分社會(huì)公益團(tuán)體處境尷尬、無法可依，加之團(tuán)體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)混亂，造成普遍缺乏公信力。所以立法過程中，應(yīng)適當(dāng)借鑒其他地區(qū)成熟的救助經(jīng)驗(yàn)，①如美國十分重視非營利組織在社會(huì)管理和服務(wù)中的巨大作用，早在1964年就制定了《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》，并實(shí)施包括“服務(wù)美國志愿者組織”、“國內(nèi)和平護(hù)衛(wèi)隊(duì)”、“失業(yè)者工作隊(duì)”等諸多救助計(jì)劃在內(nèi)的救助措施。依照國家、市場機(jī)制各自優(yōu)勢，加緊完善民間社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的管理體制，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，促進(jìn)“國助民營、民辦公助”多元化救助格局的形成，充分發(fā)揮社會(huì)與市場機(jī)制在社會(huì)救助中的積極造血作用。

首先，政府應(yīng)加緊制定相應(yīng)的法律規(guī)范(如《社會(huì)救助法》、《慈善組織法》)，改革現(xiàn)行社會(huì)公益團(tuán)體的登記、稅收和審計(jì)監(jiān)督管理機(jī)制，對符合設(shè)立資質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體或已承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任的公益企業(yè)，給予適度政策傾斜，從制度上保障其合法的社會(huì)地位。其次，拓寬救助資金來源渠道，加大政策扶持力度，重視物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合。國家應(yīng)架構(gòu)起社會(huì)公益團(tuán)體長效激勵(lì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)受助群體的積極性和主觀能動(dòng)性，充分尊重社會(huì)公益團(tuán)體在社救助體系中的主體性。最后，引入市場競爭機(jī)制，打破行政監(jiān)管與行業(yè)壟斷，積極推行“一業(yè)多會(huì)”模式，②廣東省已開始了相關(guān)體制改革的試點(diǎn)。參見吳睿鶇:《讓民間組織與社會(huì)救助無縫對接》，載《法制日報(bào)》，2012-10-29有效分配利用救助資源。堅(jiān)持“以人為本”，持續(xù)發(fā)掘家庭、社區(qū)服務(wù)等個(gè)體在救助中蘊(yùn)藏的巨大潛力，并進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)公益團(tuán)體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，維護(hù)社會(huì)公益團(tuán)體正常運(yùn)行秩序。

(二)建構(gòu)被救助主體的教育培訓(xùn)機(jī)制

“貧困文化”相關(guān)研究理論認(rèn)為，窮人由于長期生活于貧困之中，結(jié)果形成了一套特定的生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值觀念等。［18］而“在現(xiàn)代社會(huì)里，貧困不僅是指缺少維持人的生存所必需的起碼物質(zhì)條件，而且還包括缺少獲得這些條件的機(jī)會(huì)和能力”。［19］教育是人類社會(huì)邁向文明的產(chǎn)物，是衡量國家制度健全與否的一項(xiàng)重要指標(biāo)。但由于教育水平總是以一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)的困窘也可能會(huì)誘發(fā)教育的不平等化。歷史上，偉大的思想先哲孔子，早于兩千多年以前既已提出“有教無類”的主張。在社會(huì)文明程度高度發(fā)達(dá)的今天，作為公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，國家有義務(wù)保障公民在最低限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)。故將教育機(jī)制引入社會(huì)救助制度中，不僅有助于提升受助群體的職業(yè)技能、智力和思想意識(shí)水平，也是受助群體增強(qiáng)自我造血機(jī)能，健全社會(huì)救助制度的基本要求。

因此，必須將教育培訓(xùn)作為社會(huì)救助立法中的長效機(jī)制，建立起“資金是關(guān)鍵，項(xiàng)目是載體，智力是保障”三位一體的全方位救助體系。具體而言，應(yīng)做到以下幾點(diǎn):第一，強(qiáng)化政府責(zé)任，加強(qiáng)教育救助的制度建設(shè)。充分發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建立層次分明，分工明確的教育救助體系。細(xì)化受助對象的分類標(biāo)準(zhǔn)，在追求教育機(jī)會(huì)均等化的同時(shí)，有針對性地對教育救助政策的布局實(shí)施做出適當(dāng)調(diào)整，提高教育救助機(jī)制的運(yùn)行管理效率;第二，構(gòu)建政府救助為主，社會(huì)資助為輔，與受助對象自我救助相結(jié)合的新型救助模式。政府首先應(yīng)從制度上優(yōu)先保證教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，走因地制宜確定發(fā)展的救助路徑，消除城鄉(xiāng)、地域間的教育差異。普及基礎(chǔ)義務(wù)教育，重視高等教育，樹立“脫貧”意識(shí)，杜絕“代際續(xù)貧”。同時(shí)，加大教育經(jīng)費(fèi)的支出力度，通過減免收費(fèi)、獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款等多元化救助形式，切實(shí)保障受助群體及其子女的受教育權(quán)。其次，鼓勵(lì)更多的社會(huì)公益團(tuán)體參與其中，共同推動(dòng)“希望工程”、“春雨行動(dòng)”、“春雷計(jì)劃”、“扶殘助學(xué)”、“愛心助學(xué)”等教育救助計(jì)劃深入發(fā)展。重點(diǎn)扶持具備勞動(dòng)能力受助群體的生產(chǎn)能力或再生產(chǎn)能力，鞏固成就動(dòng)機(jī)，使受助群體能夠依靠自我積累和自我發(fā)展獲得穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入;第三，以職業(yè)教育培訓(xùn)和就業(yè)扶助為先導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度與勞動(dòng)力市場政策的有機(jī)結(jié)合。如政府可依據(jù)市場崗位需求情況開展“訂單式”培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)和就業(yè)有機(jī)結(jié)合。［20］對此，在救助立法中，應(yīng)專門設(shè)立就業(yè)救助一章，并對《就業(yè)促進(jìn)法》中關(guān)于職業(yè)教育和培訓(xùn)的內(nèi)容加以整合借鑒，制定出完整、可行的職業(yè)培訓(xùn)制度。通過實(shí)行彈性救助方式，逐步減少對具備勞動(dòng)能力受助者的輸血救助力度，增加其就業(yè)緊迫感，幫助受助者將救助外力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動(dòng)力。①激勵(lì)的目的就是把個(gè)體行為的外部性內(nèi)部化，通過規(guī)則的強(qiáng)制，迫使產(chǎn)生外部性的個(gè)體將社會(huì)的成本和社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為私人成本好私人收益，使得行為主體對自己的行為承擔(dān)完全責(zé)任，從而通過個(gè)體的最有選擇實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)。參見張維迎:《信息、信任與法律》，第72頁，三聯(lián)書店，2003。

(三)強(qiáng)化金融信貸及其監(jiān)督管理機(jī)制

《世界人權(quán)宣言》第22條指出:每個(gè)人作為社會(huì)的一員，有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受他的個(gè)人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這種實(shí)現(xiàn)是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況。與國外相比，我國救助水平因受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化背景條件以及所處的發(fā)展階段不同等多重因素限制，兩者間的救助差距短時(shí)間內(nèi)消除難以消除。所以促成救助資金完成制度化合理分配就顯得至關(guān)重要。金融信貸是我國當(dāng)前救助資金運(yùn)作的主要方式之一，作為造血救助機(jī)制建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措，其意在使受助群體能夠?qū)崿F(xiàn)由“輸血——造血——活血”的徹底轉(zhuǎn)變。具體實(shí)施中，金融信貸一般由小額貸款這一特殊救助方式來實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，小額貸款不單是一種救助方式，同時(shí)也是金融服務(wù)領(lǐng)域的一次大膽創(chuàng)新。它以低收入群體或個(gè)體經(jīng)營者為服務(wù)對象，向其提供小額度、持續(xù)性、制度化的短期無抵押的貸款，并配合一系列綜合技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，使貧困群體獲得生存與自我發(fā)展的機(jī)會(huì)。［21］

我國小額貸款制度自引入至今，雖小有成效，卻也廣受詬病。因在農(nóng)村實(shí)施救助過程中，存在貸款挪作他用、資金無法達(dá)到受助者手中、到期還款率低等現(xiàn)象，客觀上制約著該項(xiàng)制度的長足發(fā)展。因此，建構(gòu)和完善金融信貸監(jiān)督管理機(jī)制迫在眉睫。首先，要在《社會(huì)救助法》中詳細(xì)規(guī)定監(jiān)督審核受助助者身份確認(rèn)的操作細(xì)則，完善信息披露制度。定期對受助者的信用度和脫貧能力進(jìn)行評估。對信用度等級較高的受助者，可有限度地提供無擔(dān)?；驘o抵押貸款;其次，推行市場化運(yùn)作模式，健全小額貸款機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。制定靈活多樣的利率政策，對有條件的信貸機(jī)構(gòu)，可允許其在法律管控范圍內(nèi)按照市場規(guī)律自由決定利率;最后，向符合貸款條件的受助者，提供方便、快捷、高效的信貸服務(wù)政策。應(yīng)督促金融信貸等輔助立法及時(shí)出臺(tái)，對受助者實(shí)行相應(yīng)的利率補(bǔ)貼或減免政策，根除高利率剝削，減輕還款負(fù)擔(dān)，充分挖掘受助群體的自我造血潛力，使之能徹底擺脫“救助依賴”。

［1］林莉紅、孔繁華:《社會(huì)救助法研究》，53頁，北京，法律出版社，2008。

［2］張彥君:《國外社會(huì)救助經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示》，載《理論探索》，2011(2)。

［3］王君南:《基于救助的社會(huì)保障體系——中國古代社會(huì)保障研究論綱》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003(5)。

［4］秦孝儀:《革命文獻(xiàn)》(第96 輯)，430 ～431頁，臺(tái)灣，國民黨黨史會(huì)，1973。

［5］岳宗福、楊樹標(biāo):《近代中國社會(huì)救濟(jì)理念嬗變與立法訴求》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007(3)。

［6］孔祥成:《“變救為助”與“以貸代賑”——1931年江淮打水農(nóng)賑理念及其機(jī)制研究》，載《安徽史學(xué)》，2008(5)。

［7］秦孝儀:《革命文獻(xiàn)》(第96 輯)，430 ～431頁，臺(tái)灣，國民黨黨史會(huì)，1973。

［8］［美］羅賓·保羅·馬洛伊:《法律和市場經(jīng)濟(jì)——法律經(jīng)濟(jì)學(xué)價(jià)值的重新詮釋》，錢弘道、朱素梅譯，147頁，北京，法律出版社，2006。

［9］劉光華:《社會(huì)救助:理論界定與中國的實(shí)踐展開》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008(4)。

［10］［美］丹尼爾·W·布羅姆利:《經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度——公共政策的理論基礎(chǔ)》，陳郁等譯，37～40、266頁，上海，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2006。

［11］［美］E.博登海默:《法理學(xué):法哲學(xué)及其方法》，407頁，鄧正來譯，北京，中國政法大學(xué)出版社，2004。

［12］付子堂:《法律的行為激勵(lì)功能論析》，載《法律科學(xué)》，1999(6)。

［13］汪習(xí)根:《發(fā)展權(quán)含義的法哲學(xué)分析》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，2004(6)。

［14］林莉紅、孔繁華:《社會(huì)救助法研究》，63頁，北京，法律出版社，2008。

［15］［英］邊沁:《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，59頁，北京，商務(wù)印書館，2000。

［16］江治強(qiáng):《我國社會(huì)救助建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)、議題與展望》，載《社會(huì)保障研究》，2009(5)。

［17］葛慶敏、許明月:《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中政府角色及其實(shí)現(xiàn)的法制保障》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，2011(6)。

［18］鄭航生、李迎生:《全面建設(shè)小康社會(huì)與弱勢群體的社會(huì)救助》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003(1)。

［19］施德容:《從社會(huì)救濟(jì)到社會(huì)救助——城市社會(huì)救助體系探索》，載《中國民政》，1996(5)。

［20］賴志杰、傅聯(lián)英:《我國新型社會(huì)救助體系構(gòu)建原則與途徑探析》，載《社會(huì)保障研究》，2009(6)。

［21］張揚(yáng):《從孟加拉國小額信貸成功模式解析我國小額信貸的困境》，載《商業(yè)研究》2009(9)。