李昊天

（北京市西城區(qū)人民法院，北京 100044）

●法學論壇

反思行政機關(guān)負責人高出庭率

李昊天

（北京市西城區(qū)人民法院，北京 100044）

近年來，行政機關(guān)負責人出庭應訴已經(jīng)逐漸成為主流話語，從中央到地方都在推廣實施該機制。行政機關(guān)負責人出庭應訴的新聞頻頻見諸報端，“高出庭率”也成為媒體報道中最搶眼的詞匯。在媒體追捧的同時，實務界和學界也在積極肯定該項機制。但是冷靜地觀察分析后，我們看到“高出庭率”背后其實是高度的形式化。本文嘗試著用成本收益分析的方法對這種形式化進行研究，認為目前的行政機關(guān)負責人出庭應訴的運行模式實質(zhì)上是一種法院提出建議，政府強力推動，機關(guān)負責人被迫執(zhí)行的被動型模式。其主要缺陷是未能真正調(diào)動機關(guān)負責人出庭應訴的積極性。應當建立能充分調(diào)動機關(guān)負責人積極性的主動型模式。從賦予合法性，減少成本，增加收益，完善配套措施四個方面對如何建立主動型模式提出了初步的建議。

行政機關(guān)負責人；高出庭率；應訴；被動型模式；主動型模式

近年來，有關(guān)行政審判中行政機關(guān)負責人出庭應訴的新聞頻頻見諸報端，某些地方行政機關(guān)負責人出庭率逐年提高，而“高出庭率”又成為媒體報道中最搶眼的詞匯。①如江西婺源行政機關(guān)負責人出庭應訴率2007年是7.1%，2008年達到81.3%，到2011年已經(jīng)達到93.8%。參見章志遠：《行政訴訟中的行政首長出庭應訴制度研究》，《法學雜志》2013年第3期。行政機關(guān)負責人出庭率似乎成了各地政府競相追逐的一個“法治GDP”的指標。②法治GDP的概念由馬懷德教授提出，參見馬懷德：《法律實施有賴于“法治GDP”的建立》，《人民論壇》2011年第29期。根據(jù)媒體的報道，從整體上來看，行政機關(guān)負責人出庭應訴一片繁榮景象，官方力推，媒體盛贊，民眾擁護。

表面上看，高出庭率反映了各地行政機關(guān)負責人法治意識的增強，他們的高出庭率也有利于促進行政糾紛的實質(zhì)性解決。然而，唯物辯證法告訴我們，對事物的認識不能只停留在表象，有時候表象會掩蓋事物的本質(zhì)，為了全面深刻地認識事物，必須努力透過現(xiàn)象看本質(zhì)。

面對高出庭率的表象，我們需要追問的是：高出庭率背后的原因是什么？主要是靠政府（本文中所說的“政府”是指地方各級政府，不包括政府部門和直屬機構(gòu)等）的強力推動，還是靠各機關(guān)（本文中所說的“機關(guān)”是指地方各級政府的組成部門和直屬機構(gòu)等）負責人的自覺性和積極性？如果主要是靠政府的強力推動，各政府機關(guān)負責人是迫不得已從“幕后走向前臺”，那么，這種“迫不得已”是否表明高出庭率可能隱含著高度的形式化？這種形式化又反映出了什么樣的本質(zhì)？

筆者認為，當前我國本土化內(nèi)生的行政機關(guān)負責人出庭應訴機制實質(zhì)上是一種法院提出建議，政府強力推動，機關(guān)負責人被迫執(zhí)行的被動型模式，這種被動型模式不可避免地出現(xiàn)了形式主義的傾向。為了有效發(fā)揮行政機關(guān)負責人出庭應訴的功能，必須探索建立一種能充分調(diào)動各政府機關(guān)負責人出庭應訴積極性的主動型模式。

一、被動型模式

（一）歷史與現(xiàn)狀

據(jù)相關(guān)報道，1998年6月，陜西省合陽縣率先在全國實施行政機關(guān)負責人出庭應訴機制。①朱云峰：《合陽行政首長出庭制度14年之調(diào)查》，《人民法院報》2012年8月20日。首創(chuàng)之所以發(fā)生在合陽，主要是由于當?shù)匦姓V訟中被告經(jīng)常缺席，縣法院為了解決這種尷尬困境向縣政府提出了行政機關(guān)負責人出庭應訴的司法建議，得到了縣政府的認可。在縣政府的大力支持下，這項機制最終正式實施。2003年，江蘇省南京下關(guān)、南通海安、蘇州吳江等地又將“法院倡導、黨委領導、政府主導”的行政機關(guān)負責人出庭應訴模式逐漸完善，并取得了較大的反響。②參見江蘇省高級人民法院行政庭：《拓展服務優(yōu)化——推進行政審判司法環(huán)境良性循環(huán)的“江蘇模式”》，《法律適用》2008年第10期。

之后，最高人民法院和國務院開始對行政機關(guān)負責人出庭應訴給與了更多的關(guān)注。2009年，最高人民法院在《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》提出“要通過推動行政機關(guān)法定代表人出庭應訴制度，為協(xié)調(diào)、和解提供有效的溝通平臺?！?010年，《國務院關(guān)于加強法治政府建設的意見》國發(fā)（2010）33號第25條規(guī)定：“對重大行政訴訟案件行政機關(guān)負責人要主動出庭應訴。”至此，在行政和審判機關(guān)的最高層已經(jīng)就實施行政機關(guān)負責人出庭應訴達成共識，并合力推動。

在最高層的推動下，行政機關(guān)負責人出庭應訴機制在地方上“遍地開花”，越來越多的文件出臺，越來越多的行政機關(guān)負責人坐在了被告席上。

（二）高出庭率與形式化

1.高出庭率成因分析

行政機關(guān)負責人出庭應訴機制“席卷全國”的同時，出庭率似乎也成為各地競相角逐的一個指標，高出庭率的記錄不斷被刷新，100%出庭率的報道也不算是什么新聞了。③吳興國：《青海湟中行政首長出庭應訴率100%》，《人民法院報》2012年1月8日。李忠好：《合肥：行政首長出庭應訴率百分百》，《人民法院報》2013年4月10日。劉德生：《江蘇東臺：行政首長出庭率達百分之百》，http://www. chinacourt.org/article/detail/2009/06/id/359868.shtml，中國法院網(wǎng)，2013年6月9日訪問。陳默：《出庭率6個100%彰顯依法理政正能量》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2012/12/id/797764.shtml，中國法院網(wǎng)，2013年6月9日訪問。

為什么在行政訴訟中會由最初的被告缺席發(fā)展到現(xiàn)在的高出庭率？從表面原因上分析，一是紅頭文件的硬性約束。從出庭率高的地方政府出臺的文件來看，均是強制要求出庭應訴，甚至有的地方文件直接規(guī)定了出庭率。如《東臺市行政訴訟應訴工作規(guī)則》規(guī)定：“下列行政訴訟案件，行政機關(guān)負責人必須出庭應訴”，《合肥市行政首長出庭應訴工作辦法》規(guī)定：“有下列情形之一的行政訴訟案件，行政首長應當出庭應訴”。在江蘇省，則要求行政首長出庭應訴率要達到50%。二是政績考核的倒逼。如《湟中縣行政首長出庭應訴辦法》直接規(guī)定：“沒有按規(guī)定出庭應訴的單位，不得評為先進單位，行政首長不得評為先進個人?！苯K省則提出對行政首長出庭率達不到50%的，要在考核中扣3分。在這種情形下，各行政機關(guān)負責人不得不按要求出庭應訴，一是不敢“犯上”、“有令不從”，二是擔心影響與個人仕途密切相關(guān)的政績考核。

從深層次原因上分析，政府之所以用紅頭文件和政績考核強推機關(guān)負責人出庭應訴機制，根本上是法院與政府的“合謀”?！昂现\”的具體邏輯就是法院提出建議，政府認可推行。從合陽縣和其他各地的實際情況很容易看出這種“合謀”的邏輯。從法院的角度分析，一方面，鑒于目前行政案件申訴率和信訪率居高不下的現(xiàn)狀，機關(guān)負責人的出庭有助于行政糾紛的協(xié)調(diào)和解。如果機關(guān)只委托代理人出庭，關(guān)鍵時刻，代理人不能拍板，需要向機關(guān)負責人匯報，匯報時因為信息的二次傳遞，又難免發(fā)生信息失真，這都嚴重影響了審判效率和糾紛的實質(zhì)性化解。另一方面，機關(guān)負責人坐上被告席給足了法院“面子”，讓原告從中感受到了法庭的威嚴，形式上滿足了法院樹立司法權(quán)威的需求。因此，法院會積極地建議政府推行該項機制。從政府的角度分析，一方面，機關(guān)負責人積極出庭應訴可以彰顯其法治意識強，契合了中央提出的“依法行政”的政策理念，高出庭率可以成為政府施政的“亮點工程”；①需要指出的是，法院也存在著將高出庭率作為工作亮點的傾向，因為最高法院認可并推動行政機關(guān)負責人出庭應訴，高出庭率可以表明地方法院在認真貫徹落實最高法院的司法政策。另一方面，在當下矛盾多發(fā)期，行政訴訟案件逐年增加，政府在社會治理的過程中需要借助法院聯(lián)手來化解矛盾，創(chuàng)建和諧，因此出于“合作”的考慮，對法院提出的機關(guān)負責人出庭應訴的建議，政府也是樂于接受的。

2.出庭應訴的成本收益分析

通過上文的分析，揭示了推動機關(guān)負責人出庭應訴是法院和政府基于利益考量“合謀”的結(jié)果。那么出庭應訴的機關(guān)負責人又是如何考量的？②本文的“機關(guān)負責人”是指政府各部門和直屬機構(gòu)的負責人，不包括一級政府的首長。如前文分析，一級政府的首長是出庭應訴的推動者，而非被動執(zhí)行者，雖然其也要按照規(guī)定出庭應訴，但其心態(tài)及考量和機關(guān)負責人是截然不同的，其出庭應訴的案件也屈指可數(shù)。因此，本文不將政府首長考慮在內(nèi)，并不影響對高出庭率反思的分析?？梢蕴子媒?jīng)濟學上的成本收益的分析框架來進行探討。

筆者認為，機關(guān)負責人出庭應訴的預期成本主要有：一是時間成本。出庭顯然要占用時間，一次開庭短則半天，長則一天，而且有的案件可能會數(shù)次開庭。對于公務繁忙的機關(guān)負責人而言，時間無疑是一項較大的成本。二是準備成本。機關(guān)負責人也有出庭應訴的準備成本。機關(guān)負責人為了應對開庭，需要在庭前了解案件情況，熟悉法律規(guī)則和開庭程序，做好各項應訴準備。③換個角度講，這項成本也可以說是機關(guān)負責人需要承擔的庭前準備的時間成本。三是機會成本。開庭時間需要提前確定，如果機關(guān)負責人臨時有更重要的行政工作要做的話，則需要更改開庭時間。雖然說可以和法院協(xié)商更改開庭時間，但是原告不會輕易同意，他們會認為政府蔑視原告的訴權(quán)，法院過于遷就政府。在難以協(xié)商更改開庭時間的情況下，機關(guān)負責人則不可避免地支出了機會成本。四是心理成本。行政案件的原告通常會有過激的言行舉止，機關(guān)負責人即使庭審時能冷靜應對，但也不可避免地存在著忍受原告過激言行舉止的心理負擔。五是物質(zhì)成本。出庭要安排車輛，要準備各類資料，這些物質(zhì)成本由政府財政負擔，而且成本不高，但出于力圖全面分析的角度，筆者仍將其列為一項成本。

機關(guān)負責人出庭應訴的預期收益主要有：一是政治收益。這項收益在諸多收益中權(quán)重最大。按照政府文件規(guī)定出庭應訴，在政治上講，既貫徹了上級領導的意圖，又不影響政績考核。但這項收益并不是一項“加分”的收益，因為出庭應訴是工作要求、是行政責任，各機關(guān)負責人都要遵照執(zhí)行。出庭了不“加分”，但不出庭肯定要“扣分”。二是訴訟收益。機關(guān)負責人出庭應訴一定程度上可以緩解原告的怨氣，可以和原告面對面協(xié)商，有利于行政糾紛的協(xié)調(diào)和解或者實質(zhì)性解決。三是行政收益。通過出庭應訴，機關(guān)負責人可以直觀、具體地了解到本機關(guān)在依法行政方面存在的問題，從而通過整改來提高本機關(guān)依法行政的水平。

雖然上述的成本與收益無法轉(zhuǎn)化為貨幣進行量化考核，但是站在機關(guān)負責人的立場，仍然能從整體上對其進行權(quán)衡。因為機關(guān)負責人日常工作繁重，在各項成本中，他們最關(guān)心的應該就是時間成本和準備成本。而在各項收益中，作為政府官員，機關(guān)負責人最關(guān)心的應該就是政治收益。在付出了機關(guān)負責人看來異常寶貴的時間、精力后，得到的卻是“不扣分”的政治收益，對他們的政績卻不能“加分”，那么出庭應訴對他們來講就是 “不劃算”的，“得不償失”。

3.形式化

雖然是“不劃算的買賣”，但是迫于政府文件硬性約束和政績考核的壓力，機關(guān)負責人迫不得已出庭應訴。表面上看，出庭率屢創(chuàng)新高，但實際上卻是形式化日益嚴重。這種形式化的主要表現(xiàn)就是“出庭不出聲”。例如，根據(jù)媒體報道，曾率先在浙江省推行行政機關(guān)負責人出庭應訴的溫州市在2011年行政機關(guān)負責人出庭應訴率達到87.4%。但該市中級法院相關(guān)負責人稱，總體看，該市行政機關(guān)在執(zhí)行出庭應訴方面存在“走過場”、“重形式”的現(xiàn)象，九成以上的行政首長“出庭不出聲”。①芮文正：《九成一把手“出庭不出聲”》，http://www.wzrb.com.cn/article385779show.html，甌網(wǎng)，2013年6月9日訪問。于是我們尷尬地看到，87.4%的高出庭率背后卻是九成以上的形式化。這種形式化被老百姓不客氣地批評為作秀。為了解決形式化的問題，某區(qū)法院推行了“行政首長發(fā)言制度”，要求行政機關(guān)負責人在出庭的同時還要出聲。②余寧等：《從出庭到“出言”——行政首長的跨越》，《人民法院報》2012年2月6日。甚至，有地方政府出臺硬性規(guī)定要求行政機關(guān)負責人出庭發(fā)言時長不少于被告發(fā)言總時長的50%。③李立：《行政首長“出庭不出聲”被指“作秀”，江蘇海門規(guī)定不得少于被告發(fā)言總時長的50%》，http://www. legaldaily.com.cn/bm/content/2011-04/06/content_2573158.htm?node=20734，法制網(wǎng)，2013年6月9日訪問。暫且不說這種強制發(fā)言的可操作性，即使按照規(guī)定發(fā)言了，也可以試想一下這種強制發(fā)言的效果，帶來的只能是另外一種形式化，那就是“出聲不出效果”。

（三）被動型模式及消極影響

1.什么是被動型模式

一方面是機關(guān)負責人“積極地”出庭，一方面卻又是消極地“不出聲”，或者“出聲不出效果”。這種形式化背后折射出的便是我國目前行政機關(guān)負責人出庭應訴的被動型模式。這種被動型模式便是法院提出建議，政府強力推動，機關(guān)負責人被迫出庭應訴的模式。這種被動型模式的特征便是“待外力推動而行動”，其缺陷就是未能真正調(diào)動行政機關(guān)負責人出庭應訴的積極性。

2.消極影響

因為沒有真正調(diào)動積極性，這種被動型模式不可避免地導致了嚴重的形式化。這種形式化浪費了行政資源。因為機關(guān)負責人出庭要花時間，花成本，如果沒有發(fā)揮出庭應有的作用，被動地走形式只能造成國家行政資源的浪費。

除此之外，被動型模式導致的形式化還可能發(fā)生“反作用”。行政機關(guān)出庭應訴本是為了更好地樹立政府依法行政的形象，樹立政府和法院威信，促進行政爭議實質(zhì)性解決，但是形式化將可能產(chǎn)生如下相反的結(jié)果。一是削弱政府威信。正如法律的權(quán)威在于實施，政府文件的權(quán)威也在于實施。如果機關(guān)負責人對政府文件的規(guī)定陽奉陰違，出庭不出聲，那么久而久之，政府文件便被架空，權(quán)威性受到損害，政府的威信也難免受到民眾的質(zhì)疑。二是削弱法院威信?？紤]到機關(guān)負責人的身份地位，即使其出庭不出聲，法官也不便，甚至不敢在庭審時對其提出強制性要求。主持審判的法官在法庭上無奈地對行政機關(guān)負責人“讓三分”，對原告來講，法院的威信也將大打折扣。三是有可能激化原告的對立情緒。如果機關(guān)負責人自始至終沒有出庭，原告如果有對立情緒，這種對立情緒在沒有其它因素刺激時也不會升級。但是機關(guān)負責人一旦出庭，原告就在庭審現(xiàn)場，這種面對面而不出聲，或者應付式的出聲很有可能會給原告造成一種被告沒有解決問題誠意、不尊重自己、出庭就是走過場的感覺，這種感覺會潛在地激化原告的對立情緒，從而增大了平息原告怨氣、實質(zhì)性解決爭議的難度。

二、主動型模式

為了消除被動型模式帶來的消極影響，真正發(fā)揮行政機關(guān)負責人出庭應訴的功能，應當嘗試建立一種能夠調(diào)動機關(guān)負責人出庭應訴積極性的主動型模式。在討論如何建構(gòu)主動型模式之前，有必要對行政機關(guān)出庭應訴的合法性進行探討，從而更全面、理性地認識該機制。

（一）合法性分析

1.違反《行政訴訟法》

我國《行政訴訟法》第29條明確規(guī)定：“當事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。”從法理上講，這一條規(guī)定顯然是一種授權(quán)性規(guī)范，明確授予了作為當事人的行政機關(guān)委托他人出庭應訴的權(quán)利。各地出臺的紅頭文件中要求行政機關(guān)負責人“必須”或者“應當”出庭應訴的規(guī)定則意味著行政機關(guān)不可以委托他人代為訴訟，這顯然違反《行政訴訟法》的規(guī)定。

2.違反《立法法》

根據(jù)法律保留原則，在國家法秩序的范圍內(nèi)，某些專屬立法機構(gòu)規(guī)定的事項，不能由其他機構(gòu)規(guī)定。①陳新民：《行政法總論》，三民出版社1994年版，第53頁。我國的《立法法》也接受了這一理論，在第9條明確規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”從中可以看出，司法制度屬于絕對的法律保留事項，《立法法》明確指出，對于司法制度只能由全國人大或其常務委員會制定法律來規(guī)定。

出庭應訴是一種訴訟程序，屬于司法制度的范疇，因此，關(guān)于出庭應訴的規(guī)定只能由全國人大或全國人大常委會制定法律。各地政府，也包括有些地方的人大，出臺文件對行政機關(guān)負責人出庭應訴做出強制性規(guī)定，這顯然是違反《立法法》的規(guī)定。

綜上所述，強制要求行政機關(guān)負責人出庭應訴是違法的，建構(gòu)主動型模式首先要從法律上賦予其合法地位，為其披上“合法性”的外衣。

（二）主動型模式的建構(gòu)

1.賦予合法性

為了給行政機關(guān)負責人出庭應訴機制披上“合法性”的外衣，建議在《行政訴訟法》第4章“訴訟參與人”處增加行政機關(guān)負責人應當出庭應訴的條款，原有的第29條規(guī)定無需修改。

關(guān)于稱謂。筆者認為，稱謂應當采用“行政機關(guān)法定代表人”?！靶姓组L”和“行政機關(guān)負責人”的稱謂都非嚴謹?shù)姆尚g(shù)語，不宜在法律中使用?！靶姓C關(guān)法定代表人”既是法律術(shù)語，同時又表述嚴謹，將出庭應訴的主體限定在了機關(guān)一把手身上。筆者不同意將出庭應訴的主體擴大化，即行政機關(guān)的副職領導也可以代為出庭應訴。這樣存在的一個隱憂就是機關(guān)一把手可以將出庭應訴的任務都安排給副職領導，而自己躲避出庭。雖然說副職領導出庭應訴也能發(fā)揮重要作用，但在首長負責制下，一把手和副職領導的作用是不可同日而語的。而事實上，最高人民法院在《關(guān)于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中使用的表述就是“行政機關(guān)法定代表人出庭應訴制度”。

關(guān)于案件范圍。從各地出臺的文件來看，關(guān)于機關(guān)負責人應當出庭應訴的案件范圍莫衷一是。正如最高人民法院行政審判庭庭長趙大光所言，“行政首長承擔的責任重，日常工作繁忙，所有的行政訴訟案件都去親自應訴，不太可能，也沒有必要。行政首長出庭應訴的應當是比較典型、重大的，或者是疑難復雜的案件，有選擇地出庭。人民法院根據(jù)案件的具體情況，認為某個案件行政首長出庭效果會更好時，可向行政機關(guān)提出建議?！雹偻跻嗑骸秾W者吁立法明確行政首長出庭應訴》，http://news.cqnews.net/html/2012-11/25/ content_21796489_2.htm，華龍網(wǎng)，2013年6月9日訪問。筆者認為，案件范圍的設定主要依據(jù)應該是案件影響較大并且機關(guān)負責人出庭應訴對案件爭議的實質(zhì)性化解確有必要。比如在本轄區(qū)有重大影響的案件，原告為三人以上的群體性案件，行政賠償案件等。另外，針對部分地方行政訴訟中行政機關(guān)消極應訴甚至缺席的現(xiàn)狀，也為了更有效地查明事實，提高審判效率，法院建議機關(guān)負責人出庭應訴的案件也應當列入到機關(guān)負責人應當出庭應訴的案件范圍。

同時需要指出的是，由法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為行政訴訟的被告時，其性質(zhì)與行政機關(guān)相同，故而行政機關(guān)負責人應當出庭應訴的規(guī)定對其也應該同樣適用。

綜上所述，在《行政訴訟法》第4章“訴訟參與人”處增加的條款可具體表述為：“符合下列情形之一的案件，行政機關(guān)的法定代表人應當出庭應訴：（一）在本轄區(qū)有重大影響的；（二）原告為三人以上的；（三）屬于行政賠償?shù)?；（四）人民法院建議行政機關(guān)法定代表人出庭應訴的；（五）其他應當出庭應訴的。由法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為被告時，適用上述規(guī)定?！?/p>

2.減少成本與增加收益

在為行政機關(guān)負責人出庭應訴賦予合法性之后，需要通過減少成本，增加收益的方式嘗試建構(gòu)一種能盡可能調(diào)動機關(guān)負責人出庭應訴積極性的模式。

在行政機關(guān)出庭應訴的5項預期成本中，機會成本和物質(zhì)成本是剛性的固定支出，難以改變，而時間成本、準備成本和心理成本則是彈性的，可以采取措施減少這些成本。建議采取以下措施：

第一，建立法制課堂和邀請旁聽制度。法院可以和政府法制辦聯(lián)合舉辦法制課堂，由行政庭的資深法官向各機關(guān)負責人講解出庭應訴的法律程序和需要掌握的法律知識。同時，法院可以定期邀請各機關(guān)負責人旁聽行政審判，進一步熟悉庭審程序。通過上述措施，可以培養(yǎng)提高機關(guān)負責人出庭應訴的能力，使機關(guān)負責人熟悉出庭應訴，減少因為要準備出庭應訴而付出的時間和精力，從而減少其準備成本。

第二，建立出庭應訴提示函制度。對于機關(guān)負責人出庭應訴的案件，法院的承辦法官可以結(jié)合個案，從爭議焦點、應舉證內(nèi)容、舉證方法等方面制作出庭應訴提示函，在庭審前送達給機關(guān)負責人，以加強訴訟指導，進一步減少機關(guān)負責人出庭應訴的準備成本。

第三，建立院庭長審理制度。對于機關(guān)負責人出庭應訴的案件，可以安排院庭長親自開庭審理。院庭長審判經(jīng)驗豐富，可以提高庭審效率，從而減少機關(guān)負責人出庭應訴的時間成本。另外，院庭長庭審駕馭能力強，可以較好地處理原告在庭審時的過激表現(xiàn)，維持正常通暢的庭審秩序，消除機關(guān)負責人的精神顧慮，從而減少其心理成本。

關(guān)于如何增加行政機關(guān)負責人出庭應訴的預期收益，建議采取如下措施：

第一，建立回饋制度和激勵考核制度。政府法制辦可以作為考核部門對各機關(guān)負責人是否按照規(guī)定出庭應訴進行監(jiān)督考核，法院可以在庭審后向政府法制辦就機關(guān)負責人是否準時出庭、是否對原告進行解答、是否發(fā)表辯論意見等情況進行回饋通報，政府法制辦通過制定考核辦法對上述情況進行監(jiān)督考核，如果表現(xiàn)不到位，則相應扣分。同時，可以在每個考核周期評選優(yōu)秀案例，先由法院向政府法制辦推薦機關(guān)負責人出庭應訴表現(xiàn)優(yōu)異的案例，政府法制辦通過觀看庭審光盤等形式進行核查確認，如果確實表現(xiàn)優(yōu)異，則在考核中加分，并適當加大加分力度。這樣的話，機關(guān)負責人如果在出庭應訴中表現(xiàn)優(yōu)異則可獲得考核加分，從而增加其政治收益。

第二，建立專案協(xié)調(diào)制度?？蓪⑿姓组L出庭應訴案件統(tǒng)一列為專案，在法院與行政機關(guān)之間建立常態(tài)化、規(guī)范化的專案協(xié)調(diào)制度。通過互通信息，共謀對策，必要時聯(lián)系其他部門共同協(xié)調(diào)，以此提高案件的實質(zhì)性化解的成功率，從而增加機關(guān)負責人的訴訟收益。

第三，建立聯(lián)席會議制度。法院、政府法制辦和各行政機關(guān)可以定期召開聯(lián)席會議，法院可以將機關(guān)負責人出庭應訴案件中暴露出的執(zhí)法過程中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，向機關(guān)負責人詳細說明，并就完善執(zhí)法活動提出建議。機關(guān)負責人通過親自參加庭審和聯(lián)席會議能夠更直觀、全面地了解本機關(guān)執(zhí)法活動中的問題，從而有針對性地進行整改，提高本機關(guān)依法行政的水平，進而增加其行政收益。

3.其他配套措施

為了確保行政機關(guān)負責人出庭應訴機制有效運行，還應當制定以下配套措施：

第一，建立出庭應訴通知制度。法院應根據(jù)法律規(guī)定，向應當出庭應訴的行政機關(guān)負責人發(fā)送出庭應訴通知書，同時抄告政府法制辦。政府法制辦一方面可以督促協(xié)調(diào)，另一方面可以備案考核。在通知書上應明示應當出庭應訴的理由，并列明相關(guān)法律規(guī)定。

第二，建立特別庭審程序。法院可以在庭審中設立介紹行政機關(guān)負責人環(huán)節(jié)，以增強機關(guān)負責人參與庭審的意識。另外，可以設立機關(guān)負責人獨立發(fā)言環(huán)節(jié)，由法官引導機關(guān)負責人就原告訴訟請求、行政機關(guān)執(zhí)法情況、執(zhí)法依據(jù)以及案件如何處理等發(fā)表意見，避免“出庭不出聲，出聲不出效果”。

第三，完善行政審判白皮書制度。法院可以在每年的行政審判白皮書中增設專門的一章對本年度行政機關(guān)負責人出庭應訴案件進行總結(jié)，分析這些案件的審理情況和發(fā)現(xiàn)的問題，并對如何完善出庭應訴提出意見建議，供各行政機關(guān)參考?？梢詫⑸鲜隹偨Y(jié)作為行政機關(guān)負責人出庭應訴年終通報報送政府辦，以便政府辦備案考核。

根據(jù)上文所述，賦予合法性為建構(gòu)主動型模式掃清了法律上的障礙，使得機關(guān)負責人出庭應訴機制有法可依。然后，站在機關(guān)負責人的角度，通過各項措施來減少成本、增加收益，盡可能地調(diào)動其積極性，使其能從出庭應訴中真正受益。最后，為了使機關(guān)負責人出庭應訴機制有效運行，又建立了相關(guān)配套措施，從而完成了主動型模式的系統(tǒng)性建構(gòu)。

三、結(jié) 語

行政機關(guān)負責人出庭應訴是內(nèi)生于我國行政審判實踐的一項本土化機制，機制的產(chǎn)生有其必要的現(xiàn)實需求。但是，由于其生成模式的被動性，不可避免地導致了形式化的傾向。高出庭率背后卻是高度形式化，而這種形式化的隱憂和危害似乎并沒有引起足夠的重視。為了克服被動型模式導致的形式化危害，真正發(fā)揮出機關(guān)負責人出庭應訴機制的應有功能，①關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應訴的功能詳見江必新：《行政機關(guān)負責人出庭應訴不能做表面文章》，《人民法院報》2011年7月13日。我們必須科學謀劃，積極推進，建立一種能夠盡可能調(diào)動行政機關(guān)負責人出庭應訴積極性的主動型模式，實現(xiàn)從被動向主動的轉(zhuǎn)型。

（責任編輯：馬 斌）

D922.1

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1674-9502(2013)05-020-07

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2013-08-12