姜 麗 范曉婷 羅婷婷 公衍芬 王 群

(國(guó)家海洋信息中心，天津 300171)

公海保護(hù)區(qū)是一種全新的公海保護(hù)方法。盡管目前在公海建立海洋保護(hù)區(qū)存在諸多亟待解決的問(wèn)題，但公海保護(hù)區(qū)作為一種全新的生物多樣性就地保護(hù)形式已被付諸國(guó)際實(shí)踐。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)，我國(guó)歷來(lái)重視公海事務(wù)。在公海保護(hù)區(qū)問(wèn)題上，我國(guó)既享有潛在的全方位利益，也需要應(yīng)對(duì)建立公海保護(hù)區(qū)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。本文基于公海保護(hù)區(qū)理論與實(shí)踐，分析了我國(guó)建立公海保護(hù)區(qū)的潛在利益和挑戰(zhàn)以及相應(yīng)策略。

1 公海保護(hù)區(qū)的理論與實(shí)踐

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)86條規(guī)定，公海是指“不包括在任何國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；蛘邇?nèi)水或者群島國(guó)的群島水域內(nèi)的全部海域”。［1］《公約》第87條規(guī)定，“公海對(duì)所有國(guó)家開(kāi)放”，不受任何國(guó)家的支配和管轄，即公海自由原則。公海自由原則是海洋法確定的公海制度的基石。20世紀(jì)90年代以后，沿海國(guó)逐漸完成國(guó)家管轄范圍以內(nèi)的海域確權(quán)問(wèn)題。隨著海洋環(huán)境和海洋資源問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，國(guó)際社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)開(kāi)始從國(guó)家管轄以內(nèi)海域擴(kuò)展到國(guó)家管轄以外的海域制度的修改和調(diào)整上。同時(shí)，深海捕撈的迅猛發(fā)展和捕撈能力的迅速提高導(dǎo)致公海生物多樣性風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升，公海保護(hù)問(wèn)題逐步納入人們視域，“公海保護(hù)區(qū)”概念應(yīng)運(yùn)而生。

所謂的公海保護(hù)區(qū)，是指為保護(hù)和有效管理海洋資源、環(huán)境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)。21世紀(jì)后，隨著國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)問(wèn)題愈益受到國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注，公海保護(hù)區(qū)日漸成為熱點(diǎn)。在2000年的第二屆世界保護(hù)大會(huì)、2002年的可持續(xù)發(fā)展世界峰會(huì)、2003年的世界保護(hù)區(qū)大會(huì)以及2006年的第八屆《生物多樣性公約》締約方大會(huì)等大量的國(guó)際會(huì)議均明確提出“建立公海保護(hù)區(qū)”的議題［2］。而2003年在“公海保護(hù)區(qū)專家研討會(huì)”上提議確定的六個(gè)公海保護(hù)區(qū)候選區(qū)以及2008年在《生物多樣性公約》大會(huì)上通過(guò)的《建立包括公海和深海生境在內(nèi)的代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)的選址的科學(xué)指導(dǎo)意見(jiàn)》，無(wú)疑對(duì)公海保護(hù)區(qū)的制度與實(shí)踐起到積極推進(jìn)作用和科學(xué)指導(dǎo)意義。

雖然公海保護(hù)區(qū)為公海生物多樣性保護(hù)與公海海洋環(huán)境保護(hù)提供全新方法，但保護(hù)區(qū)的設(shè)定無(wú)疑會(huì)限制傳統(tǒng)意義上的公海自由，造成國(guó)家國(guó)內(nèi)法律制度與公海新環(huán)境政策間的矛盾［3］。這種矛盾也引發(fā)了國(guó)際社會(huì)關(guān)于建立公海保護(hù)區(qū)合理性問(wèn)題的討論:澳大利亞、美國(guó)等國(guó)家積極推進(jìn)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)進(jìn)程，歐盟甚至提議制定重點(diǎn)規(guī)范建立公海保護(hù)區(qū)的《公約》第三執(zhí)行協(xié)定;而挪威則以建立公海保護(hù)區(qū)違背公海自由原則為由明確反對(duì)建立公海保護(hù)區(qū)。

盡管關(guān)于公海保護(hù)區(qū)合理性的爭(zhēng)論未定，公海保護(hù)區(qū)的制度框架也尚未統(tǒng)一，但國(guó)際社會(huì)已將此制度付諸實(shí)踐。經(jīng)過(guò)國(guó)際社會(huì)、區(qū)域組織及相關(guān)國(guó)家的不懈努力，目前已在公海建立了三個(gè)公海保護(hù)區(qū)，即1999年法國(guó)、意大利與摩洛哥三國(guó)建立的地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)［4］、2009年11月通過(guò)的南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)［5］以及2010年9月通過(guò)的大西洋中央海脊海洋保護(hù)區(qū)。

2 我國(guó)關(guān)于公海保護(hù)事務(wù)的態(tài)度

盡管公海保護(hù)區(qū)的發(fā)展歷史比較短暫，但在國(guó)際社會(huì)日益重視公海環(huán)境和資源的大背景下，建立公海保護(hù)區(qū)業(yè)已成為保護(hù)國(guó)家管轄以外海域海洋環(huán)境和資源可持續(xù)利用的重要手段，并得到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。我國(guó)作為一個(gè)海洋大國(guó)，對(duì)于國(guó)際海洋事務(wù)的參與是從20世紀(jì)70年代參加聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議開(kāi)始的。盡管目前我國(guó)尚未開(kāi)展公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)工作和實(shí)際行動(dòng)，但我國(guó)政府歷來(lái)積極開(kāi)展生物資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的國(guó)際合作，并在多個(gè)國(guó)際會(huì)議場(chǎng)合表明和闡述我國(guó)關(guān)于國(guó)家管轄以外海域環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)利用的立場(chǎng)和態(tài)度，雖然并非直指公海保護(hù)區(qū)，但是這些立場(chǎng)和態(tài)度對(duì)指導(dǎo)我國(guó)與其他國(guó)家及國(guó)際組織在公海保護(hù)區(qū)方面的合作無(wú)疑起到積極作用。

2.1 密切關(guān)注公海保護(hù)相關(guān)海洋事務(wù)

我國(guó)政府歷來(lái)重視公海保護(hù)，積極開(kāi)展公海保護(hù)事務(wù)。不僅積極參加保護(hù)公海漁業(yè)資源協(xié)定的制定工作，還批準(zhǔn)或參加各個(gè)區(qū)域的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理公約，并加入有影響的國(guó)際或區(qū)域性漁業(yè)組織。另外，為了履行我國(guó)在公海生物資源養(yǎng)護(hù)、漁業(yè)管理方面的義務(wù)，我國(guó)還在公海上開(kāi)展獨(dú)立巡航執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)。

2.2 主張資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的兼顧

涉及公海生物多樣性問(wèn)題，我國(guó)主張“利用中保護(hù)”原則。我國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表劉振民大使在2006年第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題時(shí)發(fā)言指出，我們應(yīng)著眼于尋求資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用之間的平衡，而不是簡(jiǎn)單禁止或限制利用海洋［6］?？梢?jiàn)，我國(guó)政府主張妥善處理養(yǎng)護(hù)與利用之間的矛盾，主張利用中保護(hù)。

2.3 主張以現(xiàn)有法律框架規(guī)范公海事務(wù)

我國(guó)重視現(xiàn)有國(guó)際海洋法律框架，認(rèn)為現(xiàn)有框架是解決海洋領(lǐng)域新問(wèn)題、處理新挑戰(zhàn)的重要依據(jù)。我國(guó)在2006年第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題的發(fā)言就指出，養(yǎng)護(hù)國(guó)家管轄范圍外海域海洋生物多樣性的措施和手段，應(yīng)在《公約》及其他國(guó)際公約框架內(nèi)確定，充分考慮現(xiàn)行公海制度和國(guó)際海底制度?？梢?jiàn)，我國(guó)主張尊重《公約》及現(xiàn)有海洋法律制度，按照《公約》規(guī)定處理公海保護(hù)事務(wù)。

3 我國(guó)建立公海保護(hù)區(qū)的潛在利益

隨著世界范圍內(nèi)建立公海保護(hù)區(qū)趨勢(shì)的發(fā)展，公海保護(hù)區(qū)這一國(guó)際海洋法律制度和國(guó)際海洋實(shí)踐的新前沿、新熱點(diǎn)，不得不引起我國(guó)的應(yīng)有重視。我國(guó)不可能置身趨勢(shì)之外。問(wèn)題在于我國(guó)參與建立公海保護(hù)區(qū)的實(shí)際影響有多大、潛在利益體現(xiàn)在何處。對(duì)我國(guó)而言，須以發(fā)展的眼光，從我國(guó)戰(zhàn)略利益的高度出發(fā)，全方位確定我國(guó)在建立公海保護(hù)區(qū)問(wèn)題上的戰(zhàn)略利益之所在，維護(hù)我國(guó)分享公海和“區(qū)域”資源的戰(zhàn)略利益，最大限度維護(hù)我國(guó)在公海應(yīng)有的海洋權(quán)益。

3.1 建立公海保護(hù)區(qū)的管轄利益

從公海保護(hù)區(qū)建立的實(shí)踐來(lái)看，不論是依《公約》還是若干國(guó)家之間的協(xié)議建立的，從客觀實(shí)踐觀察，公海保護(hù)區(qū)的實(shí)際管理最終須置于某些具體國(guó)家的實(shí)際管轄之下。因此，從本質(zhì)上講，建立公海保護(hù)區(qū)并實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效管理能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家管轄權(quán)的實(shí)際擴(kuò)張;從實(shí)際效果來(lái)看，部分沿海國(guó)和國(guó)際組織推動(dòng)設(shè)立公海保護(hù)區(qū)，往往以此方式限制了其他國(guó)家在該公海海域內(nèi)開(kāi)展科學(xué)研究和資源勘探等活動(dòng)的權(quán)利，從而保護(hù)本國(guó)或組織業(yè)已獲得的利益。可見(jiàn)通過(guò)建立公海保護(hù)區(qū)并實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效管理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家管轄權(quán)的實(shí)際擴(kuò)張已不可避免。通過(guò)建設(shè)公海保護(hù)區(qū)，以海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)為名的“新海洋圈地運(yùn)動(dòng)”正悄然興起。

以加拿大為例。加拿大在其1976年頒布《漁業(yè)區(qū)域法》中對(duì)大淺灘位于200海里專屬漁區(qū)范圍之外、占大淺灘總面積10%的兩個(gè)位于公海的拐角進(jìn)行長(zhǎng)臂管轄。盡管遭到他國(guó)的反對(duì)，但加拿大在2009年的《加拿大沿岸漁業(yè)保護(hù)規(guī)則》中依然沿襲了1994年《沿岸漁業(yè)保護(hù)法修正案》的基本規(guī)定，繼續(xù)聲稱對(duì)在200海里專屬漁區(qū)外的大淺灘處兩個(gè)拐角從事捕撈活動(dòng)的船舶具有管轄權(quán)?？梢?jiàn)，公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)沿海國(guó)海上管轄權(quán)的實(shí)際擴(kuò)張。擴(kuò)大了其對(duì)公海管轄范圍，就等于擴(kuò)大了沿海國(guó)的資源儲(chǔ)藏量，為本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇。

我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，面臨著資源、環(huán)境和發(fā)展空間的巨大壓力，拓展國(guó)家管轄范圍以外海域的發(fā)展空間和戰(zhàn)略利益，對(duì)于我國(guó)未來(lái)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。如何在新一輪的海洋圈地運(yùn)動(dòng)中占據(jù)首發(fā)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，保持我國(guó)在公海應(yīng)有的權(quán)益與利益，是我國(guó)推進(jìn)海洋事業(yè)不斷向前發(fā)展過(guò)程中所無(wú)法回避的新課題。適時(shí)合理地推進(jìn)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)，能夠使我國(guó)在新一輪的海洋圈地運(yùn)動(dòng)中搶占先機(jī)，主動(dòng)作為、擴(kuò)展管轄，這是建立公海保護(hù)區(qū)在擴(kuò)展國(guó)家管轄權(quán)方面的利益所在。

3.2 建立公海保護(hù)區(qū)的資源利益

國(guó)家管轄外廣闊海域蘊(yùn)藏著多種戰(zhàn)略性資源。這些資源都是人類(lèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。公海保護(hù)區(qū)的建立對(duì)于國(guó)際社會(huì)而言有著多重的潛在利益，但毋庸置疑的是，資源利益是其最直接的潛在利益。公海保護(hù)區(qū)的建立意味著沿海國(guó)本國(guó)管轄范圍和資源儲(chǔ)藏量的擴(kuò)大，這對(duì)沿海國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)疑是有利的。

公海為全人類(lèi)所有，保護(hù)公海資源不受掠奪，既是國(guó)際社會(huì)的共同義務(wù)，也是符合各沿海國(guó)共同利益的必然選擇。對(duì)于我國(guó)而言，我國(guó)面臨的資源現(xiàn)狀是人口眾多，人均資源相對(duì)匱乏。面對(duì)21世紀(jì)的海洋新世紀(jì)，中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展與興盛越來(lái)越依賴海洋。因此，我們要樹(shù)立符合科學(xué)發(fā)展觀的海洋資源戰(zhàn)略思想，研究確定中國(guó)21世紀(jì)初期海洋資源有效保護(hù)與合理利用的戰(zhàn)略方針。為拓展國(guó)家的生存與發(fā)展空間，海洋資源戰(zhàn)略研究設(shè)計(jì)區(qū)域既應(yīng)包括約300萬(wàn)平方千米的我國(guó)主權(quán)和管轄海域，更應(yīng)當(dāng)涉及到2.5億平方千米的“區(qū)域”與公海。建立公海保護(hù)區(qū)不僅契合我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的資源戰(zhàn)略利益，更為我國(guó)未來(lái)的發(fā)展預(yù)留了可觀的戰(zhàn)略資源。

3.3 建立公海保護(hù)區(qū)的科研利益

國(guó)家管轄外海域擁有眾多的重大基礎(chǔ)前沿科學(xué)問(wèn)題。過(guò)去十幾年深?？萍及l(fā)展實(shí)踐表明作為高戰(zhàn)略技術(shù)，發(fā)展深海技術(shù)和極地技術(shù)可帶動(dòng)一系列新興產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)的發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。而公海保護(hù)區(qū)本身具有重大的科學(xué)研究?jī)r(jià)值。過(guò)去，只有一些海洋強(qiáng)國(guó)有能力進(jìn)軍公海，順利開(kāi)展公海海洋科學(xué)研究，較早開(kāi)始對(duì)公海各類(lèi)海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究并初具規(guī)模;而廣大發(fā)展中國(guó)家由于資金不足和技術(shù)落后，對(duì)公海的相關(guān)科學(xué)研究才剛剛起步。從公海保護(hù)區(qū)的實(shí)際效果來(lái)看，部分沿海國(guó)和國(guó)際組織推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立，往往以此方式限制了其他國(guó)家在該公海海域內(nèi)開(kāi)展科學(xué)研究和資源勘探等活動(dòng)的權(quán)利，從而保持本國(guó)或相關(guān)組織對(duì)該海域的認(rèn)知優(yōu)勢(shì)，保護(hù)本國(guó)或組織業(yè)已獲得的利益。因此打破發(fā)達(dá)國(guó)家的認(rèn)知壟斷，增強(qiáng)自身的公海資源開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言意義重大。

我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，對(duì)公海保護(hù)區(qū)的科學(xué)認(rèn)知和法理認(rèn)知水平較低，而加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)尤其是已經(jīng)開(kāi)展公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的海洋強(qiáng)國(guó)合作，提高對(duì)包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的國(guó)家管轄外海域的科學(xué)認(rèn)知水平，不僅可以為公海保護(hù)區(qū)建設(shè)提供科研支持，體現(xiàn)我國(guó)在公海的實(shí)際存在，更有助于提高我國(guó)對(duì)于公海的實(shí)際管理水準(zhǔn)，最大限度地拓展和維護(hù)本國(guó)利益，為我國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

4 我國(guó)建立公海保護(hù)區(qū)需應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)

4.1 公海保護(hù)區(qū)對(duì)遠(yuǎn)洋捕魚(yú)產(chǎn)業(yè)的挑戰(zhàn)

對(duì)遠(yuǎn)洋捕撈國(guó)而言，他們要考慮的是如何利用“公海捕魚(yú)自由”的規(guī)定，而對(duì)沿海國(guó)而言，則是如何保證其在各自專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)利益不會(huì)受到公海捕撈活動(dòng)的不利影響［7］。建立公海保護(hù)區(qū)的題中之義是禁止或限制在保護(hù)區(qū)內(nèi)漁產(chǎn)品的捕撈，因此公海保護(hù)區(qū)對(duì)現(xiàn)有公海自由的首要沖擊是公海捕撈。

建國(guó)初期，我國(guó)未能充分行使國(guó)際法賦予的公海捕魚(yú)自由的權(quán)利，沒(méi)能有計(jì)劃地利用公海漁業(yè)資源為我國(guó)人民謀利益。中國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)1985年起步，并開(kāi)始建立自己的遠(yuǎn)洋捕魚(yú)船隊(duì)。目前，我國(guó)已擁有1500艘遠(yuǎn)洋漁船，作業(yè)海域遍及三大洋公海和32個(gè)國(guó)家的管轄海域，成為世界主要遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)家之一，也是從公海捕撈漁業(yè)資源量最大的國(guó)家之一。

隨著對(duì)公海漁業(yè)加強(qiáng)管理和限制的需要越來(lái)越迫切，我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展面臨著諸多限制與挑戰(zhàn)。從國(guó)際上目前的形勢(shì)看，對(duì)公海漁業(yè)的限制將越來(lái)越嚴(yán)格，越來(lái)越詳細(xì)。在目前國(guó)際漁業(yè)法律環(huán)境的這一大背景下，公海保護(hù)區(qū)制度的確立和禁漁措施的實(shí)施，無(wú)疑會(huì)使我國(guó)遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)首當(dāng)其沖受到一定程度的影響與沖擊。從農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局發(fā)布的2006年至2010年權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，隨著公海禁漁措施的實(shí)施，我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)量也基本呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)［8］。為了順應(yīng)國(guó)際社會(huì)對(duì)公海捕魚(yú)做出限制這一趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)不少專家也從作業(yè)方式、作業(yè)類(lèi)型、加強(qiáng)與國(guó)際接軌等方面提出了相關(guān)對(duì)策，以逐步符合國(guó)際上的要求，進(jìn)一步與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

4.2 公海保護(hù)區(qū)對(duì)區(qū)域資源開(kāi)發(fā)的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，隨著各國(guó)對(duì)“區(qū)域”資源調(diào)查活動(dòng)的逐漸開(kāi)展，海洋生物多樣性保護(hù)問(wèn)題日益凸顯。在深海海底進(jìn)行多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳殼開(kāi)采活動(dòng)的同時(shí)，會(huì)對(duì)深海平原、熱液噴口和海山的海洋生命帶來(lái)嚴(yán)重威脅。因此“區(qū)域”資源勘探開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的海洋環(huán)境問(wèn)題也日益得到國(guó)際社會(huì)的重視。雖然“區(qū)域”礦產(chǎn)資源整體受“區(qū)域”制度的管轄與支配，但“區(qū)域”的上覆水體均屬公海，公海保護(hù)區(qū)的建立勢(shì)必對(duì)勘探開(kāi)發(fā)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源及開(kāi)發(fā)利用生物資源活動(dòng)產(chǎn)生限制。國(guó)際海底管理局明確表示，愿意成為加強(qiáng)公海海底生物多樣性保護(hù)國(guó)際合作的適當(dāng)場(chǎng)所，以避免出現(xiàn)一個(gè)與現(xiàn)行“區(qū)域”制度相抵觸的公海生物多樣性保護(hù)制度。

目前，我國(guó)政府積極制定開(kāi)發(fā)國(guó)際海底多金屬結(jié)核資源的戰(zhàn)略。自上世紀(jì)70年代中期以來(lái)，我國(guó)相繼開(kāi)展了大洋海底資源的調(diào)查勘探活動(dòng)，并在中太平洋中部、西南印度洋相關(guān)區(qū)域獲得優(yōu)先開(kāi)采權(quán)。但與此同時(shí)，我國(guó)還面臨著國(guó)際上針對(duì)深海底采礦活動(dòng)而加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的局面。我國(guó)在“區(qū)域”開(kāi)展相關(guān)科學(xué)調(diào)查和研究活動(dòng)正處于快速發(fā)展階段，建立公海保護(hù)區(qū)會(huì)對(duì)我參與分享“區(qū)域”礦產(chǎn)資源和深海生物資源產(chǎn)生消極影響。為此，我國(guó)要樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光，既要積極參與公海與“區(qū)域”的調(diào)查研究與勘探開(kāi)發(fā)，又要深入研究國(guó)際社會(huì)及海底管理局對(duì)“區(qū)域”資源開(kāi)發(fā)環(huán)境問(wèn)題的各種動(dòng)向，積極調(diào)整我國(guó)的大洋戰(zhàn)略政策。

4.3 公海保護(hù)區(qū)對(duì)國(guó)內(nèi)管理體制的挑戰(zhàn)

從制度層面分析，建立公海保護(hù)區(qū)對(duì)一國(guó)現(xiàn)有的管理機(jī)制及相關(guān)安排至少存在兩方面影響:第一，雖然在國(guó)家管轄外海域海洋生物多樣性保護(hù)的法律框架已初步形成，但尚未形成建立公海保護(hù)區(qū)的相對(duì)一致的法律框架。且由于公海保護(hù)區(qū)本身對(duì)公海自由原則的限制，決定了公海保護(hù)區(qū)勢(shì)必面臨與有關(guān)國(guó)際條約相銜接的問(wèn)題，需要從現(xiàn)有的法律和機(jī)制中尋求協(xié)調(diào)兩者之間關(guān)系的最佳途徑。第二，就國(guó)內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)制度與公海保護(hù)區(qū)制度而言，兩者屬截然不同的海洋環(huán)境保護(hù)制度。要在公海設(shè)立保護(hù)區(qū)并加以有效的環(huán)境保護(hù)，不能簡(jiǎn)單地將海洋保護(hù)區(qū)制度從國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域簡(jiǎn)單照搬到國(guó)際法領(lǐng)域之中，而是需要制度的吸收與創(chuàng)新過(guò)程。

盡管公海保護(hù)區(qū)制度對(duì)于主導(dǎo)國(guó)家提出更高的要求與挑戰(zhàn)，主導(dǎo)國(guó)家在建設(shè)伊始階段會(huì)產(chǎn)生各種各樣的不適應(yīng)，但國(guó)際法對(duì)此并非就束手無(wú)策，關(guān)鍵在于主權(quán)者有關(guān)環(huán)境的政治意志的轉(zhuǎn)變［9］，尤其是可以對(duì)國(guó)內(nèi)一些與公海保護(hù)不甚相符的體制與安排做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和修正。鑒于目前國(guó)內(nèi)體制安排與管理的現(xiàn)狀，我國(guó)需要有針對(duì)性地從以下三方面加強(qiáng)與公海保護(hù)區(qū)制度的銜接與對(duì)軌:首先，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)和建全統(tǒng)籌規(guī)劃，建立適合我國(guó)國(guó)情和國(guó)家管轄外海域事務(wù)發(fā)展的高層次協(xié)調(diào)體制、機(jī)制，為我國(guó)國(guó)家管轄外海域權(quán)益維護(hù)和拓展提供保障;其次，我國(guó)須加快國(guó)內(nèi)相關(guān)法律體系建設(shè)，彌補(bǔ)現(xiàn)有國(guó)內(nèi)關(guān)于國(guó)家管轄外法律的空白，運(yùn)用法律這一維護(hù)國(guó)際海域權(quán)益的有效武器，為我國(guó)開(kāi)展公海保護(hù)區(qū)建設(shè)事務(wù)提供法律制度保障;最后，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)海洋執(zhí)法能力建設(shè)，以適應(yīng)和加強(qiáng)目前開(kāi)展的公海漁業(yè)管理執(zhí)法活動(dòng)。

5 結(jié)語(yǔ)

20世紀(jì)90年代以后，隨著海洋環(huán)境與海洋資源問(wèn)題的凸顯，國(guó)家管轄范圍以外海洋的保護(hù)問(wèn)題被廣泛討論。作為全新的就地保護(hù)形式，公海特別保護(hù)區(qū)的建立提供了一種公海生物多樣性保護(hù)的新視域。盡管公海保護(hù)區(qū)發(fā)展歷程十分短暫，但公海保護(hù)區(qū)這一國(guó)際海洋法律制度的新前沿、新熱點(diǎn)與新實(shí)踐，不得不引起我國(guó)的應(yīng)有重視。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)，我國(guó)歷來(lái)重視公海事務(wù)。在公海保護(hù)區(qū)問(wèn)題上，我國(guó)既享有潛在的全方位利益，也需要應(yīng)對(duì)建立公海保護(hù)區(qū)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

具體地說(shuō)，對(duì)我國(guó)而言，在開(kāi)展公海保護(hù)區(qū)事務(wù)之

前，首先應(yīng)以發(fā)展的眼光，從我國(guó)戰(zhàn)略利益的高度出發(fā)確定我國(guó)建立公海保護(hù)區(qū)可獲得的潛在利益，維護(hù)我國(guó)分享公海和“區(qū)域”資源的戰(zhàn)略利益。同時(shí)，厘清公海保護(hù)區(qū)制度本身對(duì)我國(guó)在遠(yuǎn)洋捕魚(yú)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域資源開(kāi)發(fā)、國(guó)內(nèi)管理體制等問(wèn)題上的固有影響，總體把握我國(guó)建立公海保護(hù)區(qū)的限制因素之所在。在對(duì)建立公海保護(hù)區(qū)的潛在利益和固有挑戰(zhàn)做出通盤(pán)考慮后，綜合權(quán)衡我國(guó)建立公海保護(hù)區(qū)的利弊得失，最大程度地獲得公海保護(hù)區(qū)的戰(zhàn)略利益、降低新制度對(duì)我國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、體制的消極影響。以此為基礎(chǔ)，正確把握我國(guó)在公海保護(hù)區(qū)事務(wù)上的應(yīng)有立場(chǎng)與談判方向，在多邊國(guó)際場(chǎng)合中有效維護(hù)自身利益，并進(jìn)一步結(jié)合國(guó)內(nèi)科研調(diào)查實(shí)際，采取相關(guān)行動(dòng)，既最大限度維護(hù)我國(guó)在公海應(yīng)有的海洋權(quán)益，又能妥善應(yīng)對(duì)設(shè)立公海保護(hù)區(qū)而引發(fā)的“新圈地運(yùn)動(dòng)”。

［1］聯(lián)合國(guó)海洋法公約［M］.北京:海洋出版社，1996.

［2］趙薇娜.公海環(huán)境保護(hù)與公海海洋保護(hù)區(qū)之辨［C］.高之國(guó)，張海文，賈宇.國(guó)際海洋法發(fā)展趨勢(shì)研究［A］.北京:海洋出版社，2007.

［3］劉惠榮，韓洋.特別保護(hù)區(qū):公海生物多樣性保護(hù)的新視域［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(5):141-145.

［4］北半球第一個(gè)公海自然保護(hù)區(qū)成立［EB/OL］.(1999-11-27).http://www.sina.com.cn.

［5］南極生物資源養(yǎng)護(hù)公約在公海上設(shè)定第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)［J］.國(guó)外極地考察信息匯編，2009(16):1.

［6］中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表劉振民大使在第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題上的發(fā)言 ［EB/OL］.(2006-12-07).http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/flyty/hyfsw/t348882.htm.

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［8］農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局.中國(guó)海洋漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2010.

［9］王曦.環(huán)境與主權(quán)［A］.邵沙平，余敏友.國(guó)際法問(wèn)題專論［C］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2002.