從法治的角度完善公安民警監(jiān)督機制研究

完善的公安民警監(jiān)督機制，是確保公安民警遵紀守法、依法行政、廉政勤政，保證政令暢通，提高公安機關執(zhí)法效能，維護正常管理秩序的一項重要措施。立足于行政法的基本理論，探討公安民警監(jiān)督管理在公安隊伍管理工作中的地位與作用，通過比較和實證的研究方法，剖析公安民警管理的現狀，尤其是在當前的時代背景下，公安民警監(jiān)督機制存在的不足之處，同時從外部監(jiān)督機制和內部監(jiān)督機制兩方面進一步完善公安民警的監(jiān)督機制，以保證廣大民警依法履行職責和依法辦事，保障和維護公安民警的合法權益。

公安民警；監(jiān)督機制；法治

公安民警是國家公職人員，掌握和行使公共權力，代表和反映國家機關的形象。依法管理、建設好公安隊伍，對維護社會政治、治安穩(wěn)定，保障人民群眾利益關系極大。權力的運行規(guī)律表明，有權力，就必須有監(jiān)督和制約。所以，應當將公安民警置于嚴格的監(jiān)督和約束之下，以保證其廉政勤政，謹慎地使用手中的權力。

一、現行公安民警監(jiān)督機制概況

目前，我國從法律、法規(guī)、規(guī)章和公安機關內部規(guī)范性文件方面，對開展公安民警監(jiān)督作了詳盡的規(guī)定，并從內部的監(jiān)察機構和外部的輿論監(jiān)督等方面進行了系統(tǒng)的設計，取得了顯著的成效，但在長時間實踐中，仍存在一些問題。

（一）公安民警監(jiān)督機制的法律法規(guī)依據

有關對公安民警監(jiān)督和管理的法律、行政法規(guī)歷來為人大和政府所重視。1995年頒布并于2012年修訂的《人民警察法》第六章執(zhí)法監(jiān)督專門規(guī)范了對公安民警的監(jiān)督行為，1997年頒布并于2010年修訂的《行政監(jiān)察法》，對各級監(jiān)察機構的職責、權限、程序作出了規(guī)定，2005年頒布的《公務員法》，進一步對公務員的紀律和懲戒作出了規(guī)定。2010年頒布的《公安機關人民警察紀律條令》，與公安部先后頒布實施的《公安機關人民警察內務條令》、《公安機關人民警察獎勵條令》配套銜接。這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的頒布施行，對于規(guī)范公安民警執(zhí)法行為，嚴肅公安隊伍紀律，保證公安機關及民警依法、廉潔、高效履行職責，具有重要意義。各級法院和人民檢察院，各級公安機關黨委的紀律檢查委員會和各級公安機關內設的監(jiān)察室，負責具體執(zhí)行這些法律法規(guī)和相關的紀律規(guī)定，對全體公安民警隊伍進行監(jiān)督。

（二）法律法規(guī)涉及公安民警監(jiān)督的主要內容

首先，《公務員法》有關公務員義務的規(guī)定有利于規(guī)范公務員的廉政行為。根據規(guī)定，我國的公務員應自覺接受人民監(jiān)督，做到清正廉潔。這既是公務員的義務，也是對其廉政方面的要求。

其次，《行政監(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察機構的職責和權限，規(guī)范了監(jiān)察行為，維護了行政紀律，促進了廉政建設。

再次，《人民警察法》規(guī)定了人民警察執(zhí)法行為必須接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關的監(jiān)督，接受社會和公民的監(jiān)督，此外還明確了公安督察制度。

最后，《公安機關人民警察紀律條令》是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范人民警察紀律的部門規(guī)章。它規(guī)定了76種違紀行為及相應處分，體現了公安機關從嚴治警。

綜上所述，可以看出，現行公安民警的監(jiān)督機制更加規(guī)范和系統(tǒng)，成為公安民警意味著要承擔更多的法律義務與責任。上述規(guī)范性文件以廣義的法規(guī)的形式督促公安民警樹立責任意識，建立公安民警監(jiān)督機制。

二、我國現行公安民警監(jiān)督機制的不足之處

在看到現行公安民警監(jiān)督機制一些積極方面的同時，我們不能否認，消極的方面同樣不容忽視。

（一）從外部監(jiān)督機制來看

一是多元的監(jiān)督主體缺乏合力，影響了監(jiān)督效能。由于監(jiān)督體制的整體設計還不夠完善，各個監(jiān)督主體之間的分工與協作關系的確定還不夠清晰，在具體的監(jiān)督事務中的職責，監(jiān)督方式、程序、范圍等方面邊界模糊，監(jiān)督體制的整體性和權威性不夠。“在實際監(jiān)督活動中，由于隸屬關系、平級關系、陌生關系、利益關系等因素……最終導致監(jiān)督系統(tǒng)很多時候只能起到事發(fā)查處的作用，而事前防范、事中督察功能卻被弱化。”[1]

二是監(jiān)督的法治程度不夠高，法律法規(guī)不夠健全，可操作性方面還有所欠缺，監(jiān)督的彈性空間過大。在立法方面，有關監(jiān)督的法律存在缺口，急需設立的法律主要有《政府信息公開法》（目前還是以條例形式存在）、《新聞法》、《政府官員財產申報法》（目前還是以內部紀律規(guī)定的形式存在）等；同時，現有的相關監(jiān)督的法律原則性太強，不利于法律的貫徹實施，影響了監(jiān)督的法治化進程。

三是對非立法性抽象行政行為的監(jiān)督缺乏制度保證。抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為（即行政立法行為）和非立法性抽象行政行為（即公安機關制定、頒布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等），[2]各級人大對于立法性抽象行政行為可給予立法監(jiān)督，但對于非立法性抽象行政行為從實體到程序都沒有明確的法律規(guī)定，甚至還規(guī)定了抽象行政行為的不可訴性，排除了司法機關的監(jiān)督，這不可避免地會產生行政機關利用非立法性抽象行政行為來躲避監(jiān)督而違法行政的可能性。

（二）從內部監(jiān)督機制來看

一是監(jiān)督主體與監(jiān)督機構的獨立性有待強化。監(jiān)督是監(jiān)督權對行政權的制約，監(jiān)督主體若不能處于一種相對獨立的地位，就很有可能失去應有的自主性，也達不到監(jiān)督效果。在目前監(jiān)督的實踐過程中，“監(jiān)督機構的獨立性、權威性還遠遠不夠，而且我們的監(jiān)督機構比較分散，難以集中形成一只強有力的拳頭；同時，對監(jiān)督部門實行的雙重領導體制已暴露出許多弊端，突出的問題是各級監(jiān)督機構對同級黨政領導成員難以行使有效的監(jiān)督”。[3]

二是內部監(jiān)督機制不健全。如財產申報制度尚不能全覆蓋，目前在公安系統(tǒng)中的執(zhí)行層面限于副處（含副調研員）以上干部，并且執(zhí)行過程缺少復核環(huán)節(jié)，實際操作中往往是根據財務部門提供的年工資、獎金收入統(tǒng)計數據填表，有的干部即使隱瞞了實際發(fā)生的一些收入項目也無人審查。事實上國家公職人員財產申報制度在西方國家已經普遍建立，我國的這項制度則尚不完善，成效尚不明顯。

三、國外警察監(jiān)督機制的特點

經濟發(fā)達國家都非常重視警察監(jiān)督機制的建設。由于各國政治制度的差別，在警察監(jiān)督機制方面也形成了各自的特點。

（一）從外部監(jiān)督來看

首先，構建對警察管理和監(jiān)督的法律法規(guī)體系是基礎。各國都是首先加強對警察監(jiān)督的法制建設，對警察的一切行為作出規(guī)范。其次，完備的司法監(jiān)督體系是保證。在這一點上各個國家的做法不盡相同。第三，新聞輿論監(jiān)督作用很大，警務活動要處于嚴密的社會和輿論監(jiān)督之下。以美國為例，其有通過聽證會和預算管理等形式對警察部門的活動進行的議會監(jiān)督，通過司法審查直接改變或撤銷行政執(zhí)法行為甚至包括改變或撤銷行政法規(guī)的司法監(jiān)督，通過《情報信息公開法》等規(guī)定執(zhí)法活動公開的公眾監(jiān)督。[4]日本則著重于構建健全的對警察管理和監(jiān)督的法律法規(guī)，并建立評價制度，從民眾中選出代表作為相談委員，擔當調查、監(jiān)察方面的工作，聽取國民意見，向行政評價局報告。[5]而新加坡除了構建完備的法律制度外，還特別注重對警察的日常行為管理，并通過法律賦予反貪部門較大的權力和有效的調查手段，對腐敗行為處罰嚴厲。

（二）從內部監(jiān)督來看

首先，獨立、權威、完備的監(jiān)督機構非常重要。國外監(jiān)督機構雖然其設置的名稱、隸屬關系、職責權限等方面各有不同，但有三個共同的特征：一是機構相對獨立；二是機構權威性強；三是機構體系比較完備。其次，有健全的信息公開制度，強調除法律規(guī)定應當保密的以外隨時公開。通過互聯網進行監(jiān)督成為重要手段。第三，建立嚴格的財產申報制度。警察必須申報自己的財產，對申報人員的范圍和申報財產的種類都規(guī)定得非常詳盡，形成了有效的約束。美國警察目前正逐步加強內部監(jiān)督制約，包括由聯邦政府或州政府對警察部門官員進行的行政考核，由聽證辦公室舉行聽證和法律事務辦公室開展審查的法制監(jiān)督，以及在聯邦或州的警察部門設立較強獨立性的監(jiān)察官、在警隊內部設立向上級警察部門主管直接負責的兼職秘密監(jiān)督警察等。日本的特色在于不設專門的行政監(jiān)察機構，而是通過完善的人事管理機制發(fā)揮對警察充分監(jiān)督的作用。新加坡的做法包括建立嚴格的財產申報制度并由常駐秘書進行詳細審閱、對收受禮品問題進行詳盡規(guī)定以及高薪養(yǎng)廉政策。

比較上述國家的警察監(jiān)督機制，有些在我國也有好的經驗，但還需要進一步鞏固和改進，有些則是值得我們學習和借鑒的。當然，監(jiān)督工作也應避免依賴某個單一方面的做法，例如，過度增加警察的工資，或者過度強化懲罰力度。因此，我國警察監(jiān)督機制的完善也需要多管齊下，從外部監(jiān)督和內部監(jiān)督兩方面共同推進。

四、對完善我國公安民警監(jiān)督機制的若干建議

孟德斯鳩在《論法的精神》中曾指出：“一切有權力的人都可能濫用權力，直到有限制的地方為止?！盵6]因此，必須多方面加強對公安民警的監(jiān)督。

（一）完善我國公安民警的外部監(jiān)督機制

各國政府都非常重視警察監(jiān)督機制中的外部監(jiān)督。我國公安民警監(jiān)督機制也應從監(jiān)督工作的立法、輿論監(jiān)督等方面加強外部監(jiān)督。

1. 加強監(jiān)督工作的立法

構建完善的法律體系是監(jiān)督有效開展的前提和保障。我們一方面要針對目前相關法規(guī)中存在的不足加以修訂和完善，另一方面要優(yōu)先制定《行政監(jiān)督程序法》、《政府信息公開法》、《財產申報法》、《互聯網信息傳播法》等法律和規(guī)范性文件，并從現行《立法法》的角度提高立法水平，處理好法律原則性與可操作性之間的關系，界定好監(jiān)督主體的權限范圍，監(jiān)督方式和程序，監(jiān)督的法律救濟等問題，并在借鑒國外立法經驗的基礎之上，整合現有的法律資源制定監(jiān)督方面的專門法典，形成以憲法為根本，以監(jiān)督法典為指導，專門的監(jiān)督法律為主體的多層面結合的法律體系。

2. 完善司法監(jiān)督體系

一定程度上來說，公安機關以外的相對獨立的監(jiān)督部門，在預防公安民警職務違法和犯罪上的作用往往強于公安機關內部的監(jiān)察部門。這里主要討論進一步發(fā)揮司法監(jiān)督體系里的重要部門人民檢察院和人民法院的監(jiān)督作用。

（1）賦予人民檢察院對國家工作人員職務違法的調查權和處置權。檢察機關是法律監(jiān)督機關，但目前檢察權的基本權能限于偵查權、公訴權、審判監(jiān)督權等司法程序上的監(jiān)督權。為了加強公安民警的外部監(jiān)督，還應賦予人民檢察院對國家工作人員也包括人民警察職務違法行為的調查權和處置權，這是從檢察機關對職務犯罪偵查職能中衍生出的權力。根據新《刑事訴訟法》第十八條第二款規(guī)定，檢察機關偵查權范圍是對職務犯罪的偵查，是刑事訴訟結構中的一部分。對于未達犯罪標準的職務違法行為的外部監(jiān)督，目前還是一個薄弱環(huán)節(jié)。當前，檢察機關偵查終結，做出不起訴或者撤案決定后，沒有針對職務違法行為的處置權，唯有提出建議或移交有關部門處理的權力，這就起不到外部監(jiān)督的應有效能。因此，為加強對職務違法行為的約束，有必要賦予檢察機關對國家工作人員包括人民警察職務違法的調查權和處置權，實現打擊職務違法和職務犯罪兩個層面上職能的統(tǒng)一。對于檢察機關職務違法處置權，可以通過制定《國家工作人員職務違法處罰法》來具體規(guī)定。

（2）賦予人民法院非立法性抽象行政行為司法審查權和終局裁決權。一是將非立法性抽象行政行為也納入司法審查權的范圍。非立法性抽象行政行為（包括行政機關制定的具有普遍約束力的行政措施、決定、命令等）都是實施法的行為，從法理上而言又不屬于立法法確定的法的形式，處于監(jiān)管的邊緣地帶，也應納入司法審查范疇。二是可以取消行政終局裁決，賦予人民法院終局裁決權，即行政復議的非終局性，改為賦予當事人提請司法審查的司法救濟權。

3. 加強輿論的監(jiān)督功能

輿論是一種強大的社會力量，西方國家對此有第四種國家權力之稱。在我國，輿論監(jiān)督雖受到一定程度的重視，但輿論的監(jiān)督功能并不強，近年來的一些網絡監(jiān)督的案例都是民間自發(fā)行為，缺乏政府引導，因而也常常產生輿論暴力的副作用。因此，必須加強有引導的輿論監(jiān)督功能。

（1）完善政務公開制度。要實現對公安民警有效的監(jiān)督，一個重要的前提條件就是要實行非涉密信息的公開。信息公開的數量、內容、質量，公開的方式途徑，公開的制度化水平等在很大程度上決定了監(jiān)督成效。

（2）建立新聞輿論監(jiān)督的法律保障機制。要充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督功能，以法律的形式明確規(guī)定輿論機構及其工作人員的權利和義務，明確規(guī)定輿論監(jiān)督的界限、監(jiān)督對象的義務等。

（3）發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。公安機關執(zhí)法行為應以人民滿意為工作準則，為人民群眾提供便利的監(jiān)督渠道。同時，建立協商對話機制，將執(zhí)法行為始終置于廣大群眾的監(jiān)督之下，鼓勵人民群眾直接參與監(jiān)督公安機關的權力運行。

（二）完善我國公安民警的內部監(jiān)督機制

我國公安民警的內部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督機制相輔相成，共同構成了我國公安民警監(jiān)督機制的完整體系。

1. 完善行政監(jiān)察制度

（1）提高行政監(jiān)察機關的法律地位，增強監(jiān)察機關的抗干擾性。公安行政監(jiān)察機關實行的是雙重領導體制，即一方面受上級監(jiān)察機關領導，另一方面又是同級公安部門的一個常設機構。應當將監(jiān)察機關單獨設置，并實行垂直領導體制，從根本上提高監(jiān)察機關的抗干擾性，而且監(jiān)察機關的人員聘用、經費預算等也必須獨立。這樣，一方面，使監(jiān)察機關具備獨立的法律地位；另一方面，也理順了監(jiān)督關系。

（2）擴大行政監(jiān)察機關的職權。有必要從以下幾個方面進一步擴大監(jiān)察機關的職權：一是擴大監(jiān)察機關的處分權限。賦予監(jiān)察機關對違法違紀的公安民警警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分的職權，而非只是對相關部門的建議權。二是賦予監(jiān)察機關一定的經濟處罰權。比如對因處警過程中指揮不當造成嚴重損失的，監(jiān)察機關應擁有責令其賠償一定經濟損失的職權。三是監(jiān)察機關應有責令申報權和沒收權。

（3）建立監(jiān)察官身份保障制度。目前，我國還沒有正式頒布監(jiān)察法，對監(jiān)察人員的身份保障方面的規(guī)定幾乎空白。因此，立法部門有必要盡快制定和頒布監(jiān)察法，規(guī)定對監(jiān)察人員必須進行專門化選拔和訓練，配備相應監(jiān)督設備，建立公開和秘密監(jiān)督途徑；監(jiān)察人員非因法定條件和程序，不受免職或撤職，不被無故調離崗位；監(jiān)察人員履行職務時受到非法侵害，有請求法律給予保護的權利。

2. 建立健全公安民警財產申報制度

1995年5月25日頒布的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，對收入申報的宗旨、主體、范圍、時間，以及受理機構、違反責任、執(zhí)行監(jiān)督等都作了規(guī)定，但在政法機關中的執(zhí)行還可以進一步深化。第一，應擴大財產申報主體的范圍，涵蓋全體公安民警，而不限于縣(處)級以上的公安民警。第二，應規(guī)定違反申報行為的法律責任。第三，在離任審計中審查并向社會公布私人財產，接受監(jiān)督。

權力約束的監(jiān)督機制在現代社會是不可缺少的，它對及時、有效地揭露職務違法和犯罪行為具有不可替代的作用。英國阿克頓說過一句名言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！盵7]所以，公安民警監(jiān)督機制的完善對推進規(guī)范執(zhí)法具有重要意義，對服務型警隊和法治警隊的建設非常有利。我們應緊密聯系實際，借鑒中外有益經驗，從推動社會進步和協調發(fā)展的高度，規(guī)范公安民警執(zhí)法行為，最終完善公安民警監(jiān)督機制。

[1] 郭黎明，楊易華．對我國公務員監(jiān)督機制的一點思考[J]． 文教資料， 2006，（ 7）．

[2] 姜明安．行政法和行政訴訟法[M]．北京大學出版社，1999 ：122．

[3] 田家祥．關于加強我國行政監(jiān)督的對策思考[J]．中國行政管理， 1999 ，（12）．

[4] 中央紀委法規(guī)室，監(jiān)察部法規(guī)司．國外反腐敗廉政法律法規(guī)選編[M]．中國方正出版社，2002：24．

[5] 王旭．日本對公務員管理和監(jiān)督的幾個特點[J]．東岳論叢，2002，（4）．

[6] [法]孟德斯鳩． 論法的精神(上冊)[M]． 陜西人民出版社， 2001：154．

[7] [英] 阿克頓．自由與權力：阿克頓勛爵論說文集[M]． 商務印書館，2001：124．

沈 峰，程一兵，何文波
（上海公安高等?？茖W校， 上海 200137）

From the Perspective of Governance by Law Study on the Perfection of Police Supervision Mechanism

Shen Feng, Cheng Yibing, He Wenbo
(Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

To perfect the police supervision mechanism is an important measure to urge police to conserve rules and laws, to administer by law, to be honest and diligent, to ensure the government’s decrees will be implemented smoothly, to improve the effectiveness of law enforcement and to maintain the normal management order. Based on the theory of the administrative law, it is necessary to probe into the role and function of police supervision theory in managing the police forces. By comparison and research, analysis is made of the current situation of the police management, in particular shortcomings of the police supervision mechanism against the background of the era. Meanwhile, further improvement should be made in the internal and external supervision mechanisms so as to ensure that the police can perform duties by law and safeguard their legal rights and interests.

Policeman; Supervision Mechanism; Governance by Law

D631.19

：B

：1008-5750(2013)04-0046-(05)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.04.009

2013-07-08 責任編輯：陳 匯

沈峰（1966- ），男， 上海公安高等?？茖W校培訓四部第一教研室主任；程一兵（1963- ），男，上海公安高等?？茖W校培訓四部副主任；何文波（1974- ），男，上海公安高等專科學校培訓四部主任。