山東行政學(xué)院課題組

（山東行政學(xué)院，濟南250014）

黨的十八大報告明確指出：“建立決策問責(zé)和糾錯制度”，“健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任、審計、引咎辭職罷免等制度”，“嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督”，表明了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度建設(shè)的高度重視。

我國領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制發(fā)端于2003年的SARS危機，其后歷經(jīng)十年不斷發(fā)展完善，逐步走向成熟并取得了一定成績，各級領(lǐng)導(dǎo)干部有權(quán)無責(zé)、權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，重行政權(quán)力、輕政府責(zé)任的傾向已開始扭轉(zhuǎn)。但不可否認(rèn)，我國領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制在發(fā)展過程中，也暴露出了諸多問題。問責(zé)制產(chǎn)生并成熟于西方國家，認(rèn)真梳理、研究西方國家問責(zé)制產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)與實踐，對于深入貫徹落實的十八大精神，健全完善我國領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制具有重要借鑒意義。

一、西方國家問責(zé)制的理論基礎(chǔ)

西方國家問責(zé)制的理論淵源是契約論和人民主權(quán)論，其體系構(gòu)建以有限政府論為基礎(chǔ)。隨著新公共管理運動的興起，問責(zé)制又得到委托－代理理論、公共選擇理論等理論的充實。

（一）契約論和人民主權(quán)論

問責(zé)制體現(xiàn)了責(zé)任政府的原則，目的在于保障公共利益不受政府及其官員不當(dāng)行為，如腐敗、失職等影響。因此，問責(zé)制產(chǎn)生的前提就是公民可以對政府的權(quán)力進行限制。在西方政治思想發(fā)展歷史中，從古希臘時期便產(chǎn)生了限制政府權(quán)力的思想，但這一思想真正形成理論還是以盧梭的契約論和人民主權(quán)論為標(biāo)志。盧梭認(rèn)為私有制使人類社會處于無保障的自然狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，每個人的利益都與其他人的利益存在著沖突，從而導(dǎo)致每個人的財產(chǎn)、自由及生命都會經(jīng)常受到威脅。為擺脫這種人人自由但人人受到威脅的狀態(tài)，人們用簽訂契約的方式來保障每個人的權(quán)利、財產(chǎn)和自由。人類社會通過這種社會契約的方式形成了政府，每個個體把自己的部分權(quán)利、財產(chǎn)和自由讓渡給政府，政府由此獲得對社會的治理權(quán)力，從而保障社會契約得以實施和每個社會個體得以生存。也就是說“國家和政府的一切權(quán)力來源于公民與公民之間的契約，其權(quán)力行使的目的是為了保障社會全體成員的公共利益，或者說，它必須將其所獲得的普遍強制力用于公意契約的維護?！保?］當(dāng)政府通過社會契約獲得了合法的公共權(quán)力的時候，也意味著政府及其官員的行為受到了契約的約束。如果政府及其官員的行為違背了社會契約的規(guī)定，使公民的利益和社會秩序受到了威脅，那么公民作為契約的簽訂方，自然有權(quán)力追究政府及其官員的責(zé)任。

在社會契約論的基礎(chǔ)上，盧梭提出了人民主權(quán)理論。既然國家和政府是社會契約的產(chǎn)物，是公民讓渡自己權(quán)利所形成的，那么國家和政府的權(quán)力就不是天然的，也不是神賜的，而是人民賦予的，因此國家的主權(quán)只能屬于人民，這便是人民主權(quán)理論。該理論論證了政府權(quán)力的來源——人民的授予，因而政府及其官員必須對人民負(fù)責(zé)、接受人民的監(jiān)督，當(dāng)人民賦予的權(quán)力被濫用時，政府及其官員也就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這正是問責(zé)制的核心價值所在。

社會契約論和人民主權(quán)論闡明了國家是因公民締結(jié)社會契約產(chǎn)生，而國家和政府的權(quán)力則來自人民的授予，這在理論上為問責(zé)制的形成奠定了基礎(chǔ)。

（二）有限政府論

有限政府的思想起源于16、17世紀(jì)古典自由主義思想。該思想主張給予個人和企業(yè)最大限度的自由，政府職責(zé)只限于保障個人最大程度的自由和私有財產(chǎn)權(quán)等方面，最好的政府應(yīng)該是管得最少的政府。作為古典自由主義思想的集大成者，洛克在其著作《政府論》中提出了政府體制構(gòu)建過程中的有限政府思想。洛克也認(rèn)為政府的權(quán)力來自人民的讓渡，而且是代理人民行使權(quán)力的工具，因此，政府權(quán)力的使用范圍僅限于保護個人的生命、財產(chǎn)和基本權(quán)利。為了實現(xiàn)政府權(quán)力的有限性，就必須進行分權(quán)，即把政府的權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán)，只有這樣才能實現(xiàn)用權(quán)力制約權(quán)力，從而防止權(quán)力被濫用。洛克的分權(quán)思想后來得到法國思想家孟德斯鳩的進一步完善。孟德斯鳩將國家權(quán)力明確分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并將三種權(quán)力分屬立法部門、司法部門和行政部門，使其相互制約、彼此制衡，從而形成系統(tǒng)的三權(quán)分立學(xué)說。這一學(xué)說最終成為西方國家憲政民主制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。有限政府論表明，政府的權(quán)力是有界限的，并非所有領(lǐng)域都需要政府的參與；同時，政府的權(quán)力是受到分隔制約的，不存在不受限制的政府權(quán)力。在實踐中，根據(jù)有限政府理論，“英美等憲政國家都通過一定的程序?qū)?quán)力劃分為若干部分，各個部門的人員又以獨立而不同的方式在不同的時間和不同的范圍內(nèi)產(chǎn)生，對不同的對象具體負(fù)責(zé)。各個部門都有憲法和政治上的獨立性，這樣政府權(quán)力就被限制在各個相對獨立的領(lǐng)域并在憲法的統(tǒng)治下協(xié)同運作，避免政府對公民權(quán)利和自由的侵犯”［2］。一旦政府官員行為不當(dāng)，不僅要面對政府內(nèi)部的問責(zé)，而且也要面對來自立法機關(guān)和司法機關(guān)的問責(zé)。因此，如果說社會契約論和人民主權(quán)論賦予了問責(zé)制法理基礎(chǔ)，那么有限政府理論則建立起了能夠確保問責(zé)制在實踐中得以實施的憲政體制。

除了社會契約論、人民主權(quán)論和有限政府理論外，隨著上世紀(jì)八十年代新公共管理運動的發(fā)展，許多經(jīng)濟學(xué)理論被公共管理學(xué)者借用，為問責(zé)制的發(fā)展和完善提供了新的視角。這些理論包括“委托－代理理論”、“公共選擇理論”等。此外，我國學(xué)者近年來也從法治政府等角度提出了行政體制改革的思路，為問責(zé)制研究做出了積極貢獻。

二、西方國家問責(zé)制的實踐

問責(zé)制是一個國家政治制度的重要組成部分，一國的政治制度決定了該國問責(zé)制的特點。從本質(zhì)上看，西方國家實行的都是資產(chǎn)階級代議民主制度，各國有著共同的思想理論基礎(chǔ)、根本原理和基本原則。就行政機關(guān)與立法機關(guān)的關(guān)系而言，西方國家表現(xiàn)出多樣的政權(quán)組織形式，有總統(tǒng)共和制、議會共和制、議會君主制以及半總統(tǒng)制。所以，西方國家問責(zé)制在宏觀層面有許多相同之處，體現(xiàn)了代議民主制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，同時在具體表現(xiàn)形式上，各國問責(zé)制又有不同，體現(xiàn)了不同政體的差異。本部分選取美國、德國、英國和法國，作為不同政體的代表，分別考察各國問責(zé)制的內(nèi)容。

（一）美國問責(zé)制實踐

美國的政體是總統(tǒng)共和制，其問責(zé)制度包括四方面的內(nèi)容：立法機關(guān)問責(zé)、司法機關(guān)問責(zé)、行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)及選民的問責(zé)。立法機關(guān)主要通過彈劾制度和調(diào)查制度對政府官員進行問責(zé)。美國國會眾議院和參議院分別享有彈劾權(quán)和彈劾審議權(quán)。彈劾提案經(jīng)眾議院提出后，交常設(shè)委員會或特別調(diào)查委員會進行調(diào)查，然后交由參議院審議。當(dāng)參議院出席議員超過三分之二多數(shù)認(rèn)定彈劾議案有效時，對被彈劾者的處分決定就生效了，而且如果參議院認(rèn)定被彈劾對象有罪，還需要移交司法機關(guān)處以刑罰。需要指出的是，上至總統(tǒng)，下至普通官員，美國所有文職官員都可能因叛國、賄賂及其他犯罪行為受到國會的彈劾。美國國會還會通過對政府的調(diào)查進行問責(zé)。最著名的例子是1973年參議院水門委員會對水門事件展開的調(diào)查，該調(diào)查最終迫使尼克松總統(tǒng)宣布辭職。正是由于這項權(quán)力的存在，美國政府各級官員對自己的言行極為謹(jǐn)慎，避免因不當(dāng)言行被調(diào)查、被問責(zé)。

美國司法機關(guān)通過司法審查制度對政府官員進行監(jiān)督。在美國，最高法院享有對憲法進行解釋的權(quán)力，這就意味著最高法院可以對行政機關(guān)行使職權(quán)的行政行為進行審查。如果行政機關(guān)的行政行為被最高法院裁定違憲，那么行政機關(guān)就將為此行政行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這就等于在司法機關(guān)的監(jiān)督下，行政相對人的權(quán)利得到了救濟。不過，最高法院對行政部門的監(jiān)督采取“不告不理”的原則，也就是說“只有在出現(xiàn)了具體糾紛并由利害關(guān)系人提出訴訟以后最高法院才進行審查。如果沒有遇到具體的訴訟案件，司法機關(guān)不能主動地對某項法律進行違憲審查，也不能以假定的事實為依據(jù)，對法律法令進行預(yù)防性違憲審查。”［3］

美國行政部門內(nèi)部有較為完善的監(jiān)督機構(gòu)，發(fā)揮著內(nèi)部問責(zé)的作用。政府道德辦公室負(fù)責(zé)推進行政系統(tǒng)內(nèi)部的廉政建設(shè)，為各部門制定廉政計劃，審閱政府官員的財產(chǎn)公開申報表。各行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察長辦公室通過審計和調(diào)查等手段，監(jiān)督各部門財政資金的使用情況，發(fā)揮著審計監(jiān)督的作用。依據(jù)不當(dāng)行為的違法程度，監(jiān)察長可以將違法案件轉(zhuǎn)交行政首長，甚至是司法部或聯(lián)邦調(diào)查局。功績制保護委員會主要受理政府公務(wù)員對于紀(jì)律處分或其他不利的行政決定的申訴，以及其他違反公務(wù)員法律和法規(guī)的爭端。功績制保護委員會有權(quán)作出包括紀(jì)律處分在內(nèi)的決定，命令有關(guān)的行政機關(guān)或行政人員遵守。

美國選民也可以通過行使罷免權(quán)對政府官員進行問責(zé)，但不是所有的州都實行罷免權(quán)制度，而且選民只能罷免本州的官員。罷免權(quán)制度的一般程序是：一定數(shù)量的合格選民簽名提出罷免申請，進行罷免投票。如擬被罷免者仍有多數(shù)票支持，可以繼續(xù)留任，如無多數(shù)票支持，則應(yīng)去職。

（二）德國問責(zé)制實踐

德國立法機關(guān)對政府官員的問責(zé)有“彈劾”、“建設(shè)性不信任投票”、“質(zhì)詢”和“調(diào)查”四種形式。雖然德國聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院的彈劾權(quán)針對的是聯(lián)邦總統(tǒng)，但由于德國實行議會共和制，總統(tǒng)沒有實權(quán)，只是虛位元首，其發(fā)布的命令必須經(jīng)總理或主管部長部署才能生效，因此，如果總統(tǒng)有不當(dāng)行為，那么聯(lián)邦政府或聯(lián)邦政府有關(guān)部長將會承擔(dān)連帶責(zé)任，于是“政治責(zé)任引起并連帶了行政責(zé)任”［4］。所以盡管議會只能對總統(tǒng)提出彈劾，但實際上彈劾權(quán)也是議會對聯(lián)邦政府的監(jiān)督問責(zé)權(quán)。建設(shè)性不信任投票是德國特有的一項制度。同其他議會共和制國家一樣，德國立法機關(guān)有權(quán)對總理提出不信任案，迫使其下臺，但聯(lián)邦議院在提出對聯(lián)邦總理不信任案的同時，必須提出一名新的聯(lián)邦總理的候選人，此候選人上任后，不信任案才算是通過。因此這種不信任案被稱為“建設(shè)性不信任投票”。質(zhì)詢是德國立法機關(guān)對聯(lián)邦政府及其成員進行問責(zé)的常用手段，通過質(zhì)詢議會黨團可以對政府的一般性政策問題或重大事件進行監(jiān)督，也可以對政府的具體工作進行監(jiān)督。此外，聯(lián)邦議院也可以成立調(diào)查委員會對行政部門及其成員進行問責(zé)。這種調(diào)查委員會獨立于行政機關(guān)和司法機關(guān)，但可以通過傳喚證人、收集證據(jù)、索要文件等刑事訴訟中司法機關(guān)采用的手段取證。調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查委員會將向聯(lián)邦議院提交書面報告，說明調(diào)查的過程和取得的結(jié)果，作為聯(lián)邦議院采取進一步行動的依據(jù)。

與美國司法機關(guān)一樣，德國司法部門也是通過行使違憲審查權(quán)對行政部門及其官員進行問責(zé)。在德國，違憲審查權(quán)由憲法法院行使。作為行使違憲審查權(quán)的專門機構(gòu)，憲法法院的性質(zhì)和地位較為特殊，因為“它既是一個政治機構(gòu)，又是一個司法機構(gòu)，其權(quán)力本質(zhì)上是一種司法化的監(jiān)督權(quán)，在監(jiān)督政府活動、制約政府權(quán)力方面發(fā)揮著其他國家機構(gòu)難以替代的重要作用?！保?］與美國高等法院行使司法審查權(quán)一樣，德國憲法法院對憲法案件的審理也是以當(dāng)事人的申請為前提。但如果審理程序開始，憲法法院便不完全局限于當(dāng)事人申請的內(nèi)容?！皯椃ǚㄔ旱臋?quán)力本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，它與議會監(jiān)督、政府監(jiān)督的區(qū)別在于這種監(jiān)督被司法化了，被納入了訴訟的程序，與一般的司法監(jiān)督相比。它又被專門化了”［5］。除憲法法院外，德國還有專門的行政法院對行政機關(guān)的行為進行司法審查。當(dāng)公民個人權(quán)利受到行政機關(guān)違法行政行為侵害時，可以向行政法院提起訴訟，如果行政法院裁定此行政行為違法，那么該行政行為將被撤銷，從而保護公民的個人權(quán)利。

除立法機關(guān)和司法機關(guān)的問責(zé)，德國還有嚴(yán)格的法律法規(guī)約束公務(wù)員的行為，公務(wù)員在職責(zé)、權(quán)利、待遇、收受禮品以及不準(zhǔn)兼職等方面違反規(guī)定就是違法，就要被問責(zé)。德國公務(wù)員的違法違紀(jì)行為主要由司法機關(guān)調(diào)查，只有非常輕微的違法違紀(jì)行為才由行政機關(guān)組織調(diào)查。司法機關(guān)申誡、罰款、減薪、降級和免職等方面對公務(wù)員追究責(zé)任。其中，前三種屬于較輕的處分或處罰，一般由違紀(jì)公務(wù)員所在行政機關(guān)作出決定，后兩種是較重的處分，必須由德國行政法院作出判決。

（三）英國問責(zé)制實踐

在英國，議會主要通過“不信任投票”、“質(zhì)詢”、“調(diào)查”和“違憲審查”三種途徑對政府及其官員進行問責(zé)。由于英國是議會內(nèi)閣制國家，內(nèi)閣只有得到議會的支持才能使自己提出的政策得以推行。如果議會認(rèn)為內(nèi)閣出現(xiàn)政策錯誤或者內(nèi)閣成員行為不當(dāng)，可以通過決議案譴責(zé)政府政策，也可以否決政府的議案，甚至是對內(nèi)閣提出不信任案。一旦議會通過對內(nèi)閣的不信任案，要么是內(nèi)閣總辭職，要么是議會解散，進行重新選舉。根據(jù)英國法律，議會下院議員有權(quán)就政府的施政方針、行政措施以及其他事項對首相或內(nèi)閣大臣提出質(zhì)疑或詢問。首相和內(nèi)閣大臣作為內(nèi)閣和部門的政治領(lǐng)導(dǎo)者，必須答復(fù)議員的質(zhì)詢。如果議員對行政官員的答復(fù)不滿意，并且質(zhì)詢事項屬于國家根本政策、事關(guān)國民利益時，議員還可以提議舉行相當(dāng)于不信任投票的表決。調(diào)查是議會對政府問責(zé)常用的方式，通常方式是議會任命一個特別委員會或授權(quán)某人對政府官員的腐敗等行為進行調(diào)查。政府官員如果被調(diào)查發(fā)現(xiàn)有違反刑法的行為，則需要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。與美國和德國一樣，英國也有違憲審查制度，但英國享有違憲審查權(quán)的機關(guān)是議會而不是法院，因為英國議會享有解釋憲法和維護憲法尊嚴(yán)的職責(zé)。

英國司法機關(guān)分為普通法院和高等法院，兩者對政府官員的問責(zé)方式不同。普通法院通過普通訴訟和上訴監(jiān)督政府行為。英國沒有公私法之分，所有的侵權(quán)行為，無論是私權(quán)利還是公權(quán)力都由普通法院提供救濟。因此，英國的普通訴訟就是法院監(jiān)督行政機關(guān)行政行為合法性的一種手段［6］。在英國，如果當(dāng)事人不服行政裁判所的裁決，可以向普通法院請求重新審查政府的行政行為，這被稱作上訴，是普通法院監(jiān)督政府的另一種方式。高等法院主要通過司法審查對政府進行問責(zé)。依據(jù)法律，英國高等法院有權(quán)依當(dāng)事人的請求對下級法院和行政機關(guān)的行為進行合法性審查，這種審查是高等法院監(jiān)督行政機關(guān)和行政裁判所行使權(quán)力、履行義務(wù)的主要手段。

英國行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督問責(zé)有兩種方式：部長監(jiān)督和行政裁判所監(jiān)督。公民權(quán)利受到地方政府不當(dāng)行政行為的侵害時，有權(quán)直接向內(nèi)閣部長申訴。行政裁判所是英國專門解決行政爭端的特別裁判機構(gòu)，它獨立于普通法院系統(tǒng)，數(shù)量大，種類多，比法院更具有專業(yè)性，在處理行政爭議方面程序上更為簡便。因此行政裁判所比法院更能有效地解決行政爭議，從而成為行政機關(guān)內(nèi)部有力地監(jiān)督力量。同德國一樣，英國也有專門的法律約束公務(wù)員的行為。例如英國文官法規(guī)定的對公務(wù)員的懲處措施包括警告、申誡，停止或延期晉升、停職、免職等。而且英國公務(wù)員還要遵守不成文的“榮譽法典”，如果不當(dāng)行為，則要分別受到警告、申誡、停職或撤職等處分。

（四）法國問責(zé)制實踐

在法國，議會通過行使彈劾權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和不信任案表決權(quán)問責(zé)政府。法國議會的國民議會和參議院可對犯有叛國罪的總統(tǒng)和有犯罪行為的政府成員行使彈劾權(quán)。彈劾案一般先由兩院議員中的至少十分之一提出，并且必須在兩院通過公開投票的方式獲得絕對多數(shù)票才能通過。然后由議會兩院議員組成的特別高等法院審理該彈劾案。如果被彈劾官員被認(rèn)定有罪，不僅要被免職，還要被追究其刑事責(zé)任。議會議員還可通過對政府提出質(zhì)詢進行問責(zé)。質(zhì)詢的形式包括書面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢。政府需要在書面質(zhì)詢發(fā)出后的一個月內(nèi)給予答復(fù)，而口頭質(zhì)詢被提出后，先由議長主席會議列入議事日程，然后在規(guī)定的時間由政府進行答辯。除了彈劾權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，國民議會還可以行使不信任案表決權(quán)對政府進行問責(zé)。如果國民議會通過不信任案，總理要么向總統(tǒng)提出內(nèi)閣總辭職，要么請求總統(tǒng)解散議會，重新進行議會選舉。如果新國民議會仍然通過了對政府的不信任案，總理就必須率內(nèi)閣總辭職。

法國司法機關(guān)通過違憲審查和行政訴訟對政府進行問責(zé)。在法國，違憲審查權(quán)既不掌握在憲法法院或最高法院手中，也不掌握在議會手中，而是由憲法委員會執(zhí)掌。憲法委員會的基本職能是：監(jiān)督總統(tǒng)選舉、議會兩院議會選舉和全民公決的合法性；審查法律和法令是否符合憲法。而且憲法委員會審查法律、行政行為既不以發(fā)生具體糾紛為前提，也不以利害關(guān)系人提出審查請求為要件，這種違憲審查方式與美國司法審查制度明顯不同，被稱為“抽象的違憲審查”或稱“預(yù)防性的違憲審查”。行政訴訟制度是法國司法機關(guān)問責(zé)的另一種方式。法國作為大陸法系的代表，最早在普通法院體系之外建立起了行政法院體系，專門審理行政訴訟。法國行政法院的一個重要職責(zé)就是追究行政機關(guān)和公務(wù)員個人因行政行為不當(dāng)而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，例如失職或以權(quán)謀私等行為。

法國行政機關(guān)的內(nèi)部問責(zé)機制比較成熟，建立了行政調(diào)解專員、財政監(jiān)察專員、財政監(jiān)察總局、內(nèi)政監(jiān)察總局、社會事務(wù)監(jiān)察局以及反腐敗斗爭中央局等專門的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。其中，行政調(diào)解專員制度是法國特有的行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)機制。行政調(diào)解專員由部長委員會任命，可監(jiān)督中央和地方各部門的活動。與行政法院只對政府行為的合法性進行監(jiān)督不同，行政調(diào)解專員不僅監(jiān)督政府行為的合法性，還監(jiān)督其適當(dāng)性。行政調(diào)解專員還可以對政府部門進行調(diào)查并提出改進建議，如果這些建議得不到相關(guān)部門的采納，行政調(diào)解專員有權(quán)采取措施進行制裁。

法國公務(wù)員問責(zé)被稱為紀(jì)律處分，是針對公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時因違反應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)而給予的一種制裁。法國公務(wù)員必須遵守的職務(wù)義務(wù)包括執(zhí)行職務(wù)的義務(wù)、廉潔奉公的義務(wù)、服從上級命令的義務(wù)、中立義務(wù)、保守秘密義務(wù)等。公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時有違反這些義務(wù)的行為，就會受到紀(jì)律處分。法國公務(wù)員的紀(jì)律處分，一般由行政主管長官斟酌而定，主要分為警告和申誡，取消晉升資格降級、不超過15天的臨時解除職務(wù)、調(diào)職，降職、臨時解除職務(wù)3個月至2年，以及強制退休和撤職等四類。

三、西方國家問責(zé)制對我國的啟示

從上述西方國家的問責(zé)實踐來看，它們有著許多相似之處，比如明確而健全的法律規(guī)定，嚴(yán)厲的立法機關(guān)問責(zé)，完備的司法機關(guān)問責(zé)，等等。這些成熟的實踐保證了西方國家問責(zé)制的有效運行，使社會契約論和人民主權(quán)論等問責(zé)制的理論基礎(chǔ)在實踐中得以貫徹。因此，它們對我國問責(zé)制的完善具有借鑒意義。

（一）抓好問責(zé)制立法頂層設(shè)計，保障問責(zé)依法有效運行

在西方國家的實踐中，問責(zé)制的施行都有明確而健全的法律制度為依據(jù)，如德國基本法明確規(guī)定了聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院享有彈劾聯(lián)邦總統(tǒng)的權(quán)力。沒有規(guī)矩不成方圓，缺少了相應(yīng)的法律制度，問責(zé)的權(quán)限、程序、對象等便模糊不清，問責(zé)制自然就會變成空中樓閣，發(fā)揮不出應(yīng)有作用。西方國家的問責(zé)實踐表明，為問責(zé)制度提供完善的法律依據(jù)十分重要。目前，我國還沒有制定統(tǒng)一的問責(zé)法，只有部分地方政府制定了行政問責(zé)規(guī)章，立法層次還較低。而且，在已制定問責(zé)規(guī)章的各地方，問責(zé)對象、問責(zé)事由等內(nèi)容也不盡相同，導(dǎo)致了問責(zé)制在我國各地區(qū)發(fā)展的不平衡。問責(zé)法律體系的欠缺造成我國問責(zé)制難以有效扼制政府及官員的不當(dāng)行政行為，因此，借鑒西方國家的經(jīng)驗，我國應(yīng)加強問責(zé)制的立法頂層設(shè)計，“盡快制定、出臺《行政問責(zé)法》，從法律層面上統(tǒng)一各省、市、自治區(qū)的地方性行政問責(zé)規(guī)章”［7］，為問責(zé)的有效運行提供完善法律依據(jù)。

（二）加大立法機關(guān)問責(zé)力度，提高人大制度權(quán)威性

西方國家問責(zé)實踐的另一個共同點是嚴(yán)厲的立法問責(zé)。由于立法機關(guān)擁有對行政部門的問責(zé)權(quán)，政府官員因為一句不當(dāng)言論就可能被追究責(zé)任，甚至要被迫辭職，因此，在西方各國，政府官員普遍對自己的言行極為謹(jǐn)慎?？梢哉f，嚴(yán)厲的立法問責(zé)，保證了西方問責(zé)制度的有效運行，確保政府部門及其官員行使職權(quán)過程中的行為合理合法。相比較而言，在我國，作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會極少直接對行政部門及其官員進行問責(zé)，往往是行政機關(guān)首先對被問責(zé)對象進行內(nèi)部問責(zé)，然后人大再啟動立法機關(guān)問責(zé)程序。這樣，在整個問責(zé)過程中，人民代表大會，較行政機關(guān)而言，顯得權(quán)威性不足；較西方國家議會問責(zé)而言，則顯得缺乏嚴(yán)厲性。當(dāng)然，西方國家立法問責(zé)的嚴(yán)厲性很大程度上源于立法機關(guān)的獨立性，即它不受任何黨派、任何政府的影響，這一點不同于我國的政治制度。但這并不妨礙加強人大問責(zé)的力度，因為我國現(xiàn)行憲法已經(jīng)賦予了各級人民代表大會調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)等問責(zé)權(quán)力，關(guān)鍵是各級人大要充分運用這些權(quán)力，真正將這些權(quán)力落到實處。只有這樣，才能提高人民代表大會制度的權(quán)威性，這也是健全問責(zé)制的一項重要措施。

（三）積極推進司法問責(zé)進程，充分發(fā)揮司法問責(zé)作用

司法問責(zé)在西方國家問責(zé)實踐中起著十分重要的作用，例如司法審查制度已經(jīng)成為美國問責(zé)制度最重要的特點。西方國家司法問責(zé)是建立在三權(quán)分立政治制度的基礎(chǔ)上的，正是因為這一點，才使得司法機關(guān)對政府官員的問責(zé)發(fā)揮了重要的監(jiān)督和制約作用。立足我國司法實際情況，司法機關(guān)可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，在某些方面推進司法問責(zé)的進步。例如，明確司法機關(guān)對政府行政行為的司法審查權(quán)，使人民法院“既有權(quán)審查行政行為的合法性，還有權(quán)審查行政行為的合理性，行政訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋違法行政、不當(dāng)行政、行政不作為等各類涉訴行政行為，通過司法審判，依法確認(rèn)行政機關(guān)及其公務(wù)員的責(zé)任”［7］。另外，司法機關(guān)還可以加強與紀(jì)檢監(jiān)察、審計、組織人事等問責(zé)主體的協(xié)調(diào)配合，形成問責(zé)的整體合力，以實現(xiàn)問責(zé)效果的最大化。

（四）加強問責(zé)配套制度建設(shè)，形成健全的問責(zé)制度體系

如同其他制度一樣，西方國家問責(zé)制的成熟與完善也需要眾多配套制度體制，如信息公開制度、績效評估制度、回避制度、申辯制度、救濟制度，等等。沒有這些制度的配合，問責(zé)制就成為空中樓閣，不可能有效發(fā)揮作用。因此，我們在借鑒西方國家問責(zé)制合理之處的同時，也要注意問責(zé)制與眾多配套制度的銜接配合，在完善問責(zé)制的同時，構(gòu)建配套制度體系，為我國問責(zé)制的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。例如，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，進一步加大對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與問責(zé)；完善政府信息公開制度，通過制定全國統(tǒng)一的《政府信息公開法》，對政府信息公開作出明確、具體的規(guī)定。再如，改進政府績效考評體系，引導(dǎo)政府部門及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)地做好各項工作，也是保障行政問責(zé)制有效運行的重要制度［8］。

注：本文為山東行政學(xué)院院級課題《領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度建設(shè)研究》（YKT201104）階段性研究成果。課題負(fù)責(zé)人：李坤軒（1975－），山東菏澤人，山東行政學(xué)院副教授；執(zhí)筆人：李磊（1981－），山東濟南人，山東行政學(xué)院講師；其他參與人員有：陳玉忠、郝勇強、邱群生。

［1］董向蕓，沈亞平．問責(zé)制的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實功能［J］．河北大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2011（04）．

［2］威爾遜．國會政體［M］．熊希齡，呂德本，譯．上海：商務(wù)印書館，1986：32．

［3］施雪華，鄧集文．西方國家行政問責(zé)制的類型與程序［J］．中共天津市委黨校學(xué)報，2009（05）．

［4］甘超英．德國聯(lián)邦議院的監(jiān)督機制［J］．山東人大工作，2003（02）．

［5］馬嶺．德國和美國違憲審查制度之比較［J］．環(huán)球法律評論，2005（02）．

［6］周亞越．行政問責(zé)制比較研究［M］．北京：中國檢察出版社，2008．

［7］張成立．西方國家行政問責(zé)法治化對我國的啟示［J］．當(dāng)代世界與社會主義，2011（01）．

［8］高學(xué)棟．山東省行政問責(zé)體系建設(shè)研究［J］．山東行政學(xué)院學(xué)報，2011（02）．