陳 冬，吳麗萍

（南京理工大學紫金學院，南京210023）

城市建設與發(fā)展很難避免征地拆遷。這是城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物。而對于農(nóng)民來說，土地與房屋是其生存的最基本生活資料，同時拆遷前后他們會面臨思想觀念、生活方式、人際交往、社會關(guān)系的處理等問題。在整個拆遷過程中，基層政府行為很大程度上影響著拆遷移民對拆遷工程的滿意度和配合度。為此，我們可以通過對基層政府在拆遷過程中的行為分析以及拆遷移民的心理活動層面的研究，找出當前我國基層政府在拆遷過程中存在的問題并提出一定對策，從而真正貫徹以人為本的拆遷工程建設，使城市化能夠和平有序地進行，在一定程度上減少不必要的社會摩擦，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

本文選取了揚州市A村作為調(diào)查對象。A村保業(yè)組作為三線船閘二期工程，需拆遷農(nóng)戶150戶，企業(yè)1個；拆除農(nóng)戶面積約4萬平方米，企業(yè)面積約3000平方米。此次調(diào)查共發(fā)放問卷60份，收回60份，有效問卷60份。同時，在調(diào)查過程中對4人進行了訪談。表1是此次調(diào)查樣本的基本情況。

表1 樣本基本情況（資料來源：根據(jù)“拆遷移民對基層政府行為的心理認同調(diào)查問卷”自制，下同）

一、基層政府在拆遷過程中的行為分析

（一）基層政府在拆遷過程中的實然行為分析

1．出讓土地，獲取收益

推進運河擴容項目是基層政府推動A村拆遷工作的出發(fā)點，但基層政府將土地建設項目招標給開發(fā)商，獲取征收土地和出讓土地存在的差價也成為其收益的主要來源。基層政府和開發(fā)商因有著共同利益與立場，兩者結(jié)為共同體，而拆遷移民則被劃為對立面，遭受基層政府和開發(fā)商的雙重剝削。

表2 群眾對本地政府在此次征地拆遷中做法的評價

表2顯示，55%的群眾認為基層政府在本次拆遷中是按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的，但仍有45%認為政府的做法是根據(jù)好惡親疏靈活處理或不顧老百姓意見我行我素。這表明拆遷移民對基層政府征地拆遷行為的認同度不高。

表3 您認為本地政府在住房拆遷安置過程中是否存在違規(guī)行為

表3顯示，認為政府不存在違規(guī)行為的只占被調(diào)查人數(shù)的3．3%，58．3%的人不確定政府是否存在違規(guī)行為，而超過38．3%的人認為政府在住房拆遷安置過程中存在違規(guī)行為。這也足以說明拆遷移民對基層政府的認同感不高。

2．追求政績

當今社會，城市開發(fā)改造工程已然成為官員與地方政府追求政績的良好工具。在A村拆遷工程中，基層政府更多的行為習慣是及時服從上級安排，但被征地農(nóng)民從簽字時的連夜排隊到政府規(guī)定的一個星期的搬遷時限，可以表現(xiàn)出政府高度重視追求自身任務與政績上的高效率，而一定程度上忽略了拆遷移民的利益訴求。

（二）基層政府在拆遷過程中的應然行為分析

1．公共利益的代表者

三線船閘的建設工程屬于市政及重大工程建設，國家只有因為公共利益才能對公民的私有財產(chǎn)（房屋）進行強制征收。而基層政府應是公共利益的代表者，在拆遷過程中，應當維護群眾利益、做好宣傳工作，及時處理群眾投訴、質(zhì)疑，在工作中保持熱心為民的態(tài)度?；鶎诱鳛楣怖娴拇碚?，在拆遷工程的建設中應當履行好代表的職責，以公共利益為行事的立足點，以廣大人民的利益為出發(fā)點，切實履行好基層政府應當承擔的責任。

2．公共事務的監(jiān)督管理者

基層政府不僅在拆遷建設過程中是公共利益的代表者，同時也是公共事務的監(jiān)督管理者，在拆遷政策制定之初就必須秉持公正、公開、透明的工作態(tài)度，及時將房屋拆遷公告進行公布，使廣大居民能夠及時獲知房屋拆遷的詳細情況，以便公民有較長時間的心理適應期。再者，基層政府也要對拆遷過程進行監(jiān)管，維持拆遷秩序，監(jiān)督拆遷流程是否嚴格按照相關(guān)法規(guī)條規(guī)進行，嚴格規(guī)范拆遷建設工程。

此外，對于拆遷糾紛，作為權(quán)威機構(gòu)的基層政府，應當進行安撫、調(diào)解和仲裁，減少矛盾與沖突的產(chǎn)生與升級。

二、拆遷移民對基層政府行為的心理認同困境

（一）心理認同困境的表現(xiàn)

從2010年6月基層政府聘請專業(yè)評估公司對拆遷村落進行初步評估，到2011年11月拆遷工程的基本竣工，拆遷移民的心理隨著拆遷工程的進展也在不斷發(fā)生改變。剛確定拆遷消息時，當?shù)鼐用竦囊庖姴⒉灰恢?。有部分居民傾向反對，特別是老年人，主要原因有對原房屋居住長久，感情深厚，也有對安置區(qū)域新環(huán)境的難以適應。有的居民憧憬拆遷后從農(nóng)民變居民的生活變化，因而支持拆遷。從A村拆遷的實際情況來看，本地拆遷移民盡管對拆遷工程認同感不高，但是在進入拆遷后期，大多數(shù)拆遷戶逐漸接受了拆遷事實，并配合政府工作。

（二）心理認同困境成因

1．自身因素影響

第一，拆遷補償?shù)恼J同影響。拆遷補償?shù)牟缓侠砣菀滓l(fā)利益沖突，加深被征地農(nóng)民和基層政府之間的矛盾，使農(nóng)民減弱甚至喪失對基層政府的認同感，加大拆遷的難度。在此次拆遷中，拆遷居民享受到的補償安置面積要低于房產(chǎn)證的面積，如有的居民房產(chǎn)證上的房屋面積有290多平方米，但拆遷后基層政府只給240平方米的新房屋面積。這使得部分居民對拆遷補償有不小的意見。

第二，拆遷后生活狀況影響。拆遷生活前后的對比也是影響拆遷移民心理認同的原因之一，表4中只有5%的人認為拆遷后的生活是“很好，拆遷順利，補償充?！薄Ｕ颊{(diào)查總?cè)藬?shù)95%的人認為拆遷后的生活一般。新環(huán)境導致了生活不便，補償不是很充裕，遇到種種問題。具體我們可以從拆遷移民的日常生活開支產(chǎn)生與文化生活兩方面來看（見表5）。

表4 您認為拆遷后的生活情況

在日常生活開支方面：81．7%的人認為對日常開支產(chǎn)生影響。探究其原因，主要有：失去耕種土地之后家庭需購買糧食、蔬菜，同時搬入小區(qū)之后沒有井水也不能用柴禾燒鍋，無形中增加了自來水、電的使用量，水電費消耗量大，所需金額比拆遷之前多。

在文化生活方面：通過訪談得知，拆遷居民可參加的文化生活相較之前豐富很多，但由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固，一時之間還不能完全適應城鎮(zhèn)生活，身份和思想的沖突在很長時間內(nèi)使拆遷移民被邊緣化。

2．政府行為影響

心理認同不只是個人問題，很多時候與政府行為有著非常緊密的關(guān)系。我們可以對基層政府行為進行一定的分解，以滿意度量表的形式考察拆遷移民對政府行為的認同情況，使考察標準更具可操作性。

表6顯示，拆遷移民對政府各個行為選擇大部分集中于“一般”和“不太滿意”之間，甚至對基層政府“工作透明度”非常滿意的只有1．7%；對基層政府在拆遷過程中“征求老百姓意見”、“監(jiān)督情況”、“補償情況”、“安置情況”這幾類選項選擇“非常不滿意”的超過總?cè)藬?shù)的13．3%，甚至個別項目“非常不滿意”指數(shù)達到18．3%。雖然拆遷移民的認同程度較低，但是在拆遷規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民仍然進行了搬遷，其中可能有政府傳統(tǒng)權(quán)威性的影響、利益的妥協(xié)、從眾心理的影響，等等。

表5 拆遷后，您認為對日常生活開支產(chǎn)生影響

表6 拆遷移民對基層政府行為的滿意度量表

三、完善基層政府行為，提高拆遷移民心理認同

（一）準確定位角色和職能，加強拆遷移民滿意度

基層政府在拆遷過程中要擺脫行政化嚴重的弊端，將“自利性”降到最低，充分認識到自身的責任，保護好公民私有財產(chǎn)，不與民爭利；另外，還應嚴格遵循拆遷方面的法律，對房屋拆遷審批程序進行嚴格把關(guān)；同時也要充當好拆遷工程中秩序的監(jiān)管者、拆遷糾紛的調(diào)解與仲裁者，準確定位自身服務職能。

在A村房屋拆遷工程的建設過程中，基層政府應當嚴格按照《揚州市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》進行拆遷補償安置工作，遵循《揚州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)施橋鎮(zhèn)征收土地及補償公告》公布的征收地面積進行拆遷工作，嚴禁私自擴大拆遷范圍。同時，基層政府應該照顧拆遷移民中的弱勢群體，盡可能公平、公正、合理的完成補償安置工作。

基層政府進行角色的準確定位和職能的轉(zhuǎn)變，從而能夠更好地站在人民群眾的角度考慮問題，維護廣大人民群眾的利益，加強拆遷移民對基層政府在拆遷過程中行為的滿意度和認同感。

（二）完善拆遷政策、相關(guān)規(guī)章制度，增強拆遷移民認同感

完善基層政府行為主要內(nèi)容之一的就是規(guī)章制度的完善，要明確拆遷政策制定的動機，通過補償安置政策、執(zhí)行操作政策等的完善，使拆遷移民提高認同感。

從橫向方面考慮，基層政府執(zhí)行的拆遷政策不應該與周邊同時期進行拆遷工作地域的政策變化太大，尤其是補償政策上涉及拆遷主體利益的角度；從縱向方面考慮，基層政府在制定具體拆遷補償?shù)纫?guī)定時，應該以本地區(qū)之前的拆遷政策為參考對象，在允許范圍內(nèi)進行上下浮動，但是差距不能太大。

幸福感是比較出來的，拆遷移民判斷拆遷是否劃算的主要參考因素就是往年本地區(qū)以及同時期周邊其他地區(qū)拆遷補償?shù)惹闆r，當拆遷移民通過對比之后發(fā)現(xiàn)自身所得利益遠遠低于別人，便不會愿意配合政府部門進行拆遷工作，有的通過“弱者的武器”進行反抗，有的通過法律武器、輿論壓力等和基層政府進行博弈；同時政府應該在關(guān)注拆遷過程中前期和中期政策實行情況的前提下，也對拆遷后的安置工作給予足夠的重視。

（三）促進監(jiān)督機構(gòu)多元化，提高拆遷移民參與感

為了監(jiān)督基層政府在拆遷中職能的正常行使，更加注重和引入專業(yè)評估機構(gòu)、新聞媒體、拆遷移民的參與和公眾的監(jiān)督。多元的監(jiān)督主體可以參與到公共利益的評定、拆遷地域的選擇、拆遷補償及安置工作拆遷的等全過程，從而更好地規(guī)范政府行為，維護公民權(quán)益，緩和或消除拆遷矛盾。

此外，拆遷過程中還需要聽證會、政務公開等透明化執(zhí)政理念的引入，通過各種途徑和渠道使拆遷過程透明化，利益分配公平公正。監(jiān)督主體的多元化利于基層政府在拆遷過程中的行為更加透明、公正、公平，從而有利于提高拆遷移民的參與感和認同程度。

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