耿寶建

●案例分析

公安部規(guī)章無權(quán)對(duì)機(jī)動(dòng)車年檢增設(shè)新的條件

耿寶建

一、案情介紹

2007年3月19日至28日，原告董某等8名出租汽車車主所有的出租汽車在經(jīng)過機(jī)動(dòng)車安全檢測(cè)后，先后向被告荊門市交通警察支隊(duì)車輛管理所提供了機(jī)動(dòng)車安全檢驗(yàn)記錄單、機(jī)動(dòng)車行駛證、機(jī)動(dòng)車交通事故強(qiáng)制保險(xiǎn)單等材料，并申請(qǐng)辦理機(jī)動(dòng)車年檢手續(xù)，核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。該車輛管理所以上述出租汽車涉嫌有交通違章行為未處理為由不予辦理，并出具了退辦單，并告知原告將違法行為處理完畢后再核發(fā)車輛檢驗(yàn)合格標(biāo)志。此前，被告已針對(duì)上述出租汽車的超速及違章?？啃袨?，向其掛靠的荊門人杰出租汽車有限公司郵寄送達(dá)了《非現(xiàn)場(chǎng)處罰告知書》，該公司拒收，信件被退回。原告對(duì)被告拒絕為其辦理年檢手續(xù)及核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的行為不服，向荊門市中級(jí)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求判令被告為其辦理機(jī)動(dòng)車年檢手續(xù)，核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。

因本案涉及的法律適用問題較為復(fù)雜，荊門市中級(jí)人民法院向湖北高院進(jìn)行了請(qǐng)示。湖北高院在審理中形成了兩種意見。

第一種意見認(rèn)為，根據(jù)《道路交通安全法》第13條的規(guī)定，只要提供機(jī)動(dòng)車行駛證、機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)單、機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)合格證，公安交通管理部門就應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗(yàn)合格標(biāo)志。《道路交通安全法實(shí)施條例》對(duì)機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及年限作了規(guī)定，并不涉及交通違章的處理。雖然根據(jù)《立法法》第71條規(guī)定，公安部可以根據(jù)法律和行政法規(guī)，在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。但公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》是為實(shí)施《道路交通安全法》及其實(shí)施條例而制定的，在沒有法律、法規(guī)依據(jù)的情況下，《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》將交通違章行為的處理作為核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的前提條件，與《道路交通安全法》的規(guī)定相沖突。被告適用《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第34條的規(guī)定，以涉嫌交通違章行為未處理為由不予核發(fā)車輛檢驗(yàn)合格標(biāo)志，沒有法律依據(jù)。

第二種意見認(rèn)為，《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》是對(duì)《道路交通安全法》的補(bǔ)充，解決行政管理中的具體事項(xiàng)。機(jī)動(dòng)車涉及道路交通違法行為未予處理，說明其違法狀態(tài)沒有消除，公安交通管理部門要求其到有關(guān)部門接受處理后再予辦理車輛檢驗(yàn)合格標(biāo)志，并不違反法律的禁止性規(guī)定，被告適用《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第34條的規(guī)定不予核發(fā)車輛檢驗(yàn)合格標(biāo)志，并無不當(dāng)。

該院審判委員會(huì)討論后向最高人民法院請(qǐng)示。

二、公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定是否合法

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于被告荊門市交通警察支隊(duì)車輛管理所根據(jù)公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》的規(guī)定，以機(jī)動(dòng)車涉嫌交通違章未處理完畢為由，不予核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志，有無法律依據(jù)?公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》有關(guān)機(jī)動(dòng)車年檢的規(guī)定是否違反《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定?而回答上述兩個(gè)互相關(guān)聯(lián)的問題，就必須先對(duì)機(jī)動(dòng)車核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的性質(zhì)及相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行疏理。

《道路交通安全法》第13條第1款規(guī)定：“對(duì)登記后上道路行駛的機(jī)動(dòng)車，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)車輛用途、載客載貨數(shù)量、使用年限等不同情況，定期進(jìn)行安全技術(shù)檢驗(yàn)。對(duì)提供機(jī)動(dòng)車行駛證和機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)單的，機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗(yàn)，任何單位不得附加其他條件。對(duì)符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗(yàn)合格標(biāo)志?！币虼?，公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的車輛頒發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志，是公安機(jī)關(guān)交通管理部門的法定職責(zé)，也是對(duì)機(jī)動(dòng)車管理所采取的一項(xiàng)行政許可措施。

本案中公安機(jī)關(guān)交通管理部門所依據(jù)的公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第34條第1款規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車所有人申請(qǐng)檢驗(yàn)合格標(biāo)志，應(yīng)當(dāng)提交行駛證、機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)憑證、機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的安全技術(shù)檢驗(yàn)合格證明?！钡?款規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車涉及道路交通安全違法行為和交通事故未處理完畢的，不予核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志?！闭且罁?jù)第3款的規(guī)定，被告荊門市交通警察支隊(duì)車輛管理所在原告提交了機(jī)動(dòng)車行駛證、機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)憑證、機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)合格證明的情況下，以機(jī)動(dòng)車涉嫌交通違章未處理完畢為由，不予核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。顯然，公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第34條第3款關(guān)于機(jī)動(dòng)車年檢的規(guī)定與《道路交通安全法》第13條第1款的規(guī)定存在不一致之處。而這種不一致，是否就是違法？需要進(jìn)一步從行政許可法的角度予以審視。

《行政許可法》第16條對(duì)行政許可的設(shè)定權(quán)作了規(guī)定，并就法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政許可的設(shè)定和行政許可的實(shí)施審批進(jìn)行了明確的規(guī)定。對(duì)于法律已經(jīng)設(shè)定行政許可事項(xiàng)的，法規(guī)和規(guī)章只能對(duì)實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可。對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，也不得增設(shè)違反上位法的其他條件。因此，公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》在對(duì)機(jī)動(dòng)車年檢合格標(biāo)志的發(fā)放作出具體規(guī)定時(shí)，不能違反《道路交通安全法》第13條第1款的規(guī)定，也不得在法律明確規(guī)定的3個(gè)條件之外增設(shè)其他條件。原公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第34條將機(jī)動(dòng)車涉及道路交通安全違法行為和交通事故是否處理完畢，作為核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的前提條件之一，與《道路交通安全法》第13條規(guī)定不一致，實(shí)際上增設(shè)了核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的條件，沒有法律依據(jù)。對(duì)該規(guī)章的此種規(guī)定，依據(jù)《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，人民法院可以不作為參照的依據(jù)。

基于上述理由，最高人民法院在征求了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)意見后，作出了（2007）行他字第20號(hào)《關(guān)于公安交警部門能否以交通違章行為未處理為由不予核發(fā)機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)合格標(biāo)志問題的答復(fù)，認(rèn)為“《道路交通安全法》第13條對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行安全技術(shù)檢驗(yàn)所需提交的單證及機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的發(fā)放條件作了明確規(guī)定：‘對(duì)提供機(jī)動(dòng)車行駛證和機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)單的，機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗(yàn)，任何單位不得附加其他條件。對(duì)符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗(yàn)合格標(biāo)志?！傻囊?guī)定是清楚的，應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定執(zhí)行?！雹倥鷱?fù)原文見最高人民法院行政庭主編：《行政執(zhí)法與行政審判》2009年第1期，第1頁(yè)。

就本案而言，原告在申請(qǐng)核發(fā)車輛檢驗(yàn)合格標(biāo)志的同時(shí)，已經(jīng)向被告提供了機(jī)動(dòng)車安全檢驗(yàn)記錄單(即該機(jī)動(dòng)車符合國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))、機(jī)動(dòng)車行駛證、機(jī)動(dòng)車交通事故強(qiáng)制保險(xiǎn)單等材料，被告就應(yīng)當(dāng)依據(jù)《道路交通安全法》第13條的規(guī)定，核發(fā)車輛檢驗(yàn)合格標(biāo)志。

三、下位法應(yīng)當(dāng)如何對(duì)上位法已經(jīng)設(shè)立的行政許可進(jìn)行具體規(guī)定

哪些事項(xiàng)可以設(shè)立行政許可、誰有權(quán)設(shè)定行政許可、在上位法已經(jīng)就行政許可作了規(guī)定之后，下位法究竟應(yīng)如何具體化？這些都是在《行政許可法》制定時(shí)一直熱議的話題。對(duì)這些問題，《行政許可法》作了較好的規(guī)定。該法規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的6種事項(xiàng)。原則上法律可以設(shè)定所有的行政許可。而尚未制定法律的管理領(lǐng)域，行政法規(guī)也可以設(shè)定行政許可。除此之外，為防止行政機(jī)關(guān)濫用行政許可對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，《行政許可法》對(duì)地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)立行政許可的權(quán)力進(jìn)行了較大幅度的限制。只有在一些尚未制定法律、行政法規(guī)的管理領(lǐng)域，且不涉及應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定行政許可的，地方性法規(guī)才可以設(shè)定行政許可。只有在沒有制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的前提下，省級(jí)人民政府規(guī)章才能基于行政管理的需要，在特定的條件下，設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。除此之外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。

《行政許可法》實(shí)施后，法律法規(guī)在設(shè)定行政許可時(shí)，就應(yīng)當(dāng)詳細(xì)、具體規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限，盡可能便于行政許可的審查和實(shí)施，也盡量避免因規(guī)定不明確，而由下位法作出具體規(guī)定。而且從理論上而言，行政許可法實(shí)施后設(shè)定行政許可的，都應(yīng)當(dāng)按照行政許可法第18條的要求，對(duì)行政許可的條件作出明確規(guī)定，也就無須規(guī)章等下位法設(shè)定條件。但由于立法語言的模糊性以及各地方的差異性，立法機(jī)關(guān)有時(shí)甚至有意只對(duì)行政許可的實(shí)施作出相對(duì)原則性的規(guī)定，也會(huì)授權(quán)下位法作出一些具體性的規(guī)定。

同樣，在上位法已經(jīng)就行政許可的實(shí)施條件進(jìn)行了規(guī)定后，下位法也不得對(duì)行政許可的授予和取得的條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的增加，而只能是對(duì)原有條件不明之處予以明確。當(dāng)然在實(shí)踐中，進(jìn)一步明確規(guī)定與設(shè)定新的條件之間必然會(huì)存在模糊地帶，而下位法的規(guī)定是否屬于增加許可條件，仍然存在一個(gè)個(gè)案判斷問題。比如《食品安全法》第27條第1項(xiàng)規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)具有與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的場(chǎng)所?；谶@樣的原則要求，某省在綜合考慮本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況后，對(duì)不同的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所具體面積進(jìn)行了具體的要求，這就不宜被視為增加了許可條件。但如果該省立法要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地歸自己所有的所有權(quán)證件，則應(yīng)當(dāng)視為增加了許可條件。

因此，基于行政許可法上述規(guī)定的精神，公安部《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第34條應(yīng)當(dāng)予以修改。公安部也正是通過不斷出現(xiàn)的行政訴訟案件逐漸意識(shí)到原有規(guī)定的不足，于2008年對(duì)《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》有關(guān)年檢的規(guī)定進(jìn)行了一定的修訂。修訂后《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第40條規(guī)定，“機(jī)動(dòng)車所有人可以在機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)有效期滿前三個(gè)月內(nèi)向登記地車輛管理所申請(qǐng)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。申請(qǐng)前，機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。申請(qǐng)時(shí)，機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)填寫申請(qǐng)表并提交行駛證、機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)憑證、機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)合格證明。車輛管理所應(yīng)當(dāng)自受理之起一日內(nèi)，確認(rèn)機(jī)動(dòng)車，審查提交的證明、憑證，核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。”

但令人遺憾的是，在新的規(guī)定中，公安部雖然明確區(qū)分了“申請(qǐng)前”和“申請(qǐng)時(shí)”兩個(gè)不同階段，申請(qǐng)人的不同的義務(wù)，似乎并沒有為機(jī)動(dòng)車年檢增加任何條件。但要求申請(qǐng)人在申請(qǐng)前處理完畢交通事故，在基層公安機(jī)關(guān)的機(jī)動(dòng)車年檢管理時(shí)，仍很可能被視為是機(jī)動(dòng)車年檢的一種前置程序。公安機(jī)關(guān)要求年檢前必須先處理完畢交通違章，雖便于行政管理，也有利于降低執(zhí)法成本，但在法律已有明確規(guī)定的情況下，作為執(zhí)法部門仍應(yīng)嚴(yán)格依法辦事。修訂后《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第40條規(guī)定是否仍然違反《道路交通安全法》第13條的規(guī)定，尚有待于司法實(shí)踐來檢驗(yàn)和回答。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

D922.11

A

1674-9502(2013)02-136-03

最高人民法院行政審判庭

2013-01-19