張繼平 熊敏思 顧 湘

（上海海洋大學(xué)，上海 201306）

引言

2012年1月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署舉辦的第三屆“保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃政府間審查會(huì)議”制定了2012-2016年陸源污染治理的行動(dòng)方案，中國(guó)及其他100多個(gè)國(guó)家承諾今后將要采取相關(guān)的治理行動(dòng)。據(jù)2012年《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告》顯示，在過(guò)去十年，陸源排海污染物持續(xù)增加，海洋生態(tài)系統(tǒng)明顯退化。澳大利亞擁有的海域面積居世界第三位、世界最大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，且海洋生物資源豐富。由于近岸人口密度大、海洋產(chǎn)業(yè)眾多，因而受到陸源污染的巨大威脅。2006年澳大利亞通過(guò)對(duì)典型案例的收集和分析，制定并實(shí)施了詳盡的陸源污染治理國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)污染源進(jìn)行了有效控制。本文將從政策執(zhí)行的主體、手段、監(jiān)督三個(gè)方面對(duì)中澳海洋環(huán)境陸源污染治理政策進(jìn)行比較，力圖為中國(guó)陸源污染治理政策的高效執(zhí)行提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、中澳陸源污染治理政策的執(zhí)行主體比較

陸源污染治理政策的執(zhí)行主體是實(shí)施公共政策的人和組織。執(zhí)行主體構(gòu)成的合理性、權(quán)責(zé)分工的明確性和主體間協(xié)調(diào)的流暢性都影響著執(zhí)行的效果。

1.陸源污染治理政策執(zhí)行主體的構(gòu)成

澳大利亞陸源污染治理執(zhí)行主體多元，目標(biāo)統(tǒng)一。首先是政府間的合作，聯(lián)邦政府在與州、地方政府的合作下開(kāi)展了海岸帶管理、國(guó)家污染物名錄編制等行動(dòng)計(jì)劃；其次是非政府機(jī)構(gòu)的合作，許多社會(huì)事務(wù)由非政府組織、公民社區(qū)自主管理。非政府組織如EDF(Environmental Defense Fund)通過(guò)社會(huì)捐助進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查和研究，并對(duì)公眾進(jìn)行宣傳和教育。再如澳大利亞零售商協(xié)會(huì)，為減少近岸白色垃圾，對(duì)政府承諾大面積減少塑料袋的生產(chǎn)。目前，澳大利亞已有越來(lái)越多的水環(huán)境保護(hù)志愿者、企業(yè)、社區(qū)參與近岸水質(zhì)監(jiān)測(cè)的工作。

中國(guó)陸源污染治理政策執(zhí)行主體的構(gòu)成較為單一，主要由環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等海洋行政部門組成①。中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部（以下稱環(huán)境保護(hù)部）在陸源污染治理過(guò)程中處于主導(dǎo)地位，通過(guò)區(qū)域督查中心及地方環(huán)保部門對(duì)其進(jìn)行治理,海洋行政部門配合開(kāi)展陸源污染治理行動(dòng)。此外，中國(guó)非政府組織已成為環(huán)境保護(hù)中的新生力量，如香港海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、藍(lán)絲帶海洋保護(hù)協(xié)會(huì)為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了積極的作用。但目前有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的非政府組織數(shù)量少、資金和專業(yè)人員短缺，沒(méi)有形成治污合力。同時(shí)，由于我國(guó)在政策執(zhí)行的過(guò)程中，多以行政命令為主，造成了公眾參與意愿較低，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)。

2.陸源污染治理政策執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)分工

執(zhí)行主體間的合理分工、權(quán)責(zé)對(duì)等有利于提升執(zhí)行效率。澳大利亞以法律的形式將海洋陸源污染治理的任務(wù)進(jìn)行明確劃分。在《澳大利亞海洋政策》(Australia's Oceans Policy)中，明確規(guī)定了各級(jí)海洋環(huán)境保護(hù)管理部門及公眾的責(zé)任。

中國(guó)陸源污染治理部門在職能上還存在邊界不清、分工不明的問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)部門在執(zhí)行過(guò)程中處主導(dǎo)地位，可利用的行政資源較多，而其它相關(guān)部門都處于被支配的地位，部門權(quán)責(zé)分配沒(méi)有量化，導(dǎo)致執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不對(duì)等，形成行政資源“一邊倒”而引發(fā)部門間的利益爭(zhēng)奪②。如在陸源污染治理專項(xiàng)“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”中，由于行政邊界模糊，使得環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等部門在政策執(zhí)行過(guò)程形成摩擦和阻滯。

3.陸源污染治理政策執(zhí)行主體間的協(xié)作方式

執(zhí)行主體合理的協(xié)作方式能夠緩解、調(diào)節(jié)矛盾及緊張關(guān)系，從而使合作關(guān)系更順暢、更高效地達(dá)到治理目標(biāo)。澳大利亞在吉普斯藍(lán)湖區(qū)陸源污染治理的過(guò)程中，利益相關(guān)者主要通過(guò)各種會(huì)議、論壇等形式來(lái)促成各利益相關(guān)者的咨詢、磋商，制定各方利益代表認(rèn)為最有效的執(zhí)行方案，最大程度地減少由于各方因利益不統(tǒng)一而造成方案執(zhí)行低效，但同時(shí)也增加了行政成本。

中國(guó)在解決海洋陸源污染問(wèn)題時(shí)，一般是由環(huán)境保護(hù)部門牽頭，其他相關(guān)部門配合，由于環(huán)保部門與專門海洋行政部門治理對(duì)象不同，在陸源污染治理過(guò)程中，現(xiàn)存的管理模式與海陸一體的現(xiàn)實(shí)相悖。條塊分割，各部門的管理目標(biāo)、對(duì)象、手段存在差異，以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致了部門協(xié)作效能低下，協(xié)作不通暢③。因此，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，是減少執(zhí)行主體間的摩擦的重要途徑。

通過(guò)以上比較可得出，澳大利亞陸源污染治理執(zhí)行主體的構(gòu)成多元、目標(biāo)統(tǒng)一且分工明確，協(xié)作方式切實(shí)、高效、靈活。而我國(guó)執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)較為單一，以政府機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，非政府組織、公眾等社會(huì)組織參與程度低、力量分散，且執(zhí)行的過(guò)程中，由于各部門責(zé)任不明確、權(quán)責(zé)不對(duì)等且缺乏協(xié)調(diào)溝通，使得陸源污染治理無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果。

二、中澳陸源污染治理政策的執(zhí)行手段比較

政策工具理論認(rèn)為，政策執(zhí)行的成敗在于是否選擇了正確的政策工具②。通過(guò)中澳陸源污染治理政策執(zhí)行手段的比較，為增強(qiáng)中國(guó)執(zhí)行手段的多樣性提供借鑒。

1.命令控制手段

命令控制手段的運(yùn)用首先要有明確的法律依據(jù)，使政策在執(zhí)行時(shí)具有權(quán)威性和強(qiáng)制性；同時(shí)還要有嚴(yán)格的處罰措施，來(lái)保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)④。

澳大利亞通過(guò)法律、政策等形式為陸源污染的治理行動(dòng)提供了重要依據(jù)。在陸源污染治理的國(guó)家行動(dòng)中，一是對(duì)治理區(qū)域的科學(xué)調(diào)查和案例分析，結(jié)合已頒布的法令，如1975年聯(lián)邦政府大堡礁海洋公園管理局為了防治陸源污染頒布的《大堡礁海洋公園法案》以及1999年頒布的《環(huán)境保護(hù)與生物多樣性保護(hù)法》，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行改進(jìn)，作為行動(dòng)框架。二是實(shí)施了形式多樣、操作靈活的輔助性政策，如區(qū)域海洋計(jì)劃，因地制宜地為各州提出具體行動(dòng)方案，指導(dǎo)地方治污工作。三是通過(guò)一些合作項(xiàng)目，如政府資助項(xiàng)目（The Community Water Grants Program），促進(jìn)社區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源保護(hù)的積極性。在澳大利亞，只要違規(guī)排污，都要受到嚴(yán)厲懲罰，并交納高額罰金。對(duì)直接犯罪人可判處高達(dá)七年的有期徒刑。如新南威爾士州在1989年頒布了《環(huán)境犯罪與懲治法》，被認(rèn)定是環(huán)境刑法中最為嚴(yán)密、最具有代表性的法典。

中國(guó)在陸源污染的治理行動(dòng)中，法律數(shù)量雖多但可操作性不強(qiáng)。例如在“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”中，可依據(jù)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)近30部，種類和數(shù)量豐富，但這些法規(guī)基于國(guó)家宏觀層面，涉及范圍較廣且頒布時(shí)間過(guò)早，對(duì)具體、典型的區(qū)域如渤海海區(qū)缺乏針對(duì)性且預(yù)防性的法規(guī)，因此，對(duì)陸源污染的治理目前處于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的狀況，也給違法者提供了“上有政策、下有對(duì)策”的空間。此外，懲罰措施不健全，這在很大程度上削弱了政策執(zhí)行力度。2008年9月，由國(guó)家環(huán)?？偩趾兔绹?guó)環(huán)保協(xié)會(huì)共同完成的《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能研究項(xiàng)目總報(bào)告》顯示，“一個(gè)在地級(jí)市的企業(yè)如果一次違法排污，平均受到的經(jīng)濟(jì)處罰是4.97萬(wàn)元，而該企業(yè)違法期間獲得的收益是232萬(wàn)元，違法與守法成本相差46倍”⑤，可見(jiàn)懸殊之大，違法排污成本過(guò)低導(dǎo)致了企業(yè)的消極行為。

2.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段

經(jīng)濟(jì)手段是為了在有效控制海洋污染的同時(shí)，保證海洋經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的一項(xiàng)調(diào)查顯示，1989年已有14個(gè)成員國(guó)使用150多種經(jīng)濟(jì)手段管理環(huán)境⑥。

澳大利亞非常重視經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境保護(hù)中的作用，在陸源污染治理過(guò)程中，形成了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)管控手段，例如實(shí)施了環(huán)境稅、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和稅收減免、押金返還制度、排污交易許可權(quán)、排污超額階梯付費(fèi)制度等經(jīng)濟(jì)手段，并已在實(shí)踐中逐步運(yùn)作成熟。

中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)手段較為單一，已實(shí)施的控制陸源污染的經(jīng)濟(jì)刺激政策有排污收費(fèi)制度、排污設(shè)施有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度等。但目前實(shí)施范圍較廣的是排污收費(fèi)制度，其他的手段尚未發(fā)揮重要作用。因此，在陸源污染政策執(zhí)行中，經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用還有很大的發(fā)掘空間。

3.宣傳教育手段

澳大利亞為了治理海洋污染，制定了澳大利亞清潔日（Clean Up Australia Day），通過(guò)法定節(jié)日增強(qiáng)公眾的海洋環(huán)保意識(shí)、調(diào)動(dòng)了公民對(duì)海洋污染治理的積極性。同時(shí)也注重引導(dǎo)對(duì)下一代的教育，例如學(xué)生進(jìn)行戶外體驗(yàn)，讓學(xué)生觀察自己生活的周圍環(huán)境，促使他們檢查自己的生活習(xí)慣和對(duì)環(huán)境保護(hù)的思考⑦。

在中國(guó)，往往通過(guò)記錄片、宣傳欄等形式對(duì)公眾進(jìn)行教育。雖然公眾對(duì)陸源污染事件的投訴和新聞媒體的曝光日漸增多，對(duì)提高執(zhí)行效率起到了積極作用，但宣傳教育形式和途徑相對(duì)滯后。如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒介進(jìn)行宣傳時(shí)，由于目標(biāo)群體受教育水平局限、宣傳內(nèi)容具有很強(qiáng)的時(shí)效性，公眾接受的海洋環(huán)保教育非常有限且影響不深，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

通過(guò)以上的比較，可以得出，澳大利亞陸源污染治理的政策執(zhí)行手段綜合且靈活，能夠適應(yīng)政策執(zhí)行過(guò)程中不同階段的需要。中國(guó)在陸源污染治理過(guò)程中，以命令控制手段為主，缺乏強(qiáng)有力的懲罰機(jī)制作為保障；經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段沒(méi)有發(fā)揮很好的作用，教育相對(duì)滯后，在陸源污染治理政策執(zhí)行手段的綜合性運(yùn)用方面還需加強(qiáng)和完善。

三、中澳陸源污染治理的政策執(zhí)行監(jiān)督比較

政策執(zhí)行監(jiān)督的主體、途徑和力度都對(duì)治理政策的貫徹落實(shí)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。中澳在陸源污染政策執(zhí)行的監(jiān)督主體、監(jiān)督途徑、監(jiān)督力度方面存在差異。

1.監(jiān)督主體的比較

澳大利亞陸源污染治理的監(jiān)督主體廣泛，涉及政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)大眾。第一，在澳大利亞，國(guó)家海洋部長(zhǎng)委員會(huì)、區(qū)域海洋計(jì)劃督導(dǎo)委員會(huì)對(duì)海洋計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察專員可以獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)、監(jiān)督建議權(quán)、責(zé)任追究權(quán)和廉政教育權(quán)。第二，企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行的自主監(jiān)督。澳大利亞企業(yè)監(jiān)督體系完善、誠(chéng)實(shí)守信、自我監(jiān)控能力強(qiáng)。發(fā)生違法行為后主動(dòng)承擔(dān)法律制裁。第三，以公眾監(jiān)督為主。澳大利亞激勵(lì)大學(xué)、工業(yè)部門、地方政府等權(quán)威的專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與調(diào)查研究，大大提高了調(diào)查結(jié)果的可信度，不僅節(jié)省了行政成本，同時(shí)還激發(fā)了利益相關(guān)者的積極性和責(zé)任感。在澳大利亞的西南威爾士，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r常被作為環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)指標(biāo),發(fā)生嚴(yán)重污染時(shí)，漁民將會(huì)主動(dòng)報(bào)告有關(guān)當(dāng)局⑧。

中國(guó)陸源污染政策執(zhí)行的監(jiān)督主體主要以政府內(nèi)部監(jiān)督為主，企業(yè)及公眾參與意愿較低?！吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)海洋行政部門及軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)全國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。由于各自負(fù)責(zé)的水域有所分工，又缺乏統(tǒng)一的海洋污染治理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在陸源污染治理的過(guò)程中，各部門的工作處于多龍治水水仍泛濫的狀況。中國(guó)企業(yè)缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)。中國(guó)大多數(shù)企業(yè)仍過(guò)多關(guān)注眼前利益，對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極性不高，意識(shí)不強(qiáng)，更談不上自我監(jiān)督及相互監(jiān)督。近年來(lái)，在我國(guó)陸源污染排海的重大事件中，公眾在控制陸源污染、保護(hù)海洋環(huán)境中的監(jiān)督和維權(quán)已漸露頭角。例如近期江蘇啟東市民因王子紙業(yè)污染排海項(xiàng)目獲批而進(jìn)行了群體性的抗議活動(dòng)，引起了媒體及社會(huì)各界的高度關(guān)注，最終，當(dāng)?shù)卣€是決定永久取消王子紙業(yè)的排海工程項(xiàng)目，這預(yù)示著公眾參與意愿及公眾監(jiān)督意識(shí)的不斷增強(qiáng)。

2.監(jiān)督途徑的比較

澳大利亞的監(jiān)督途徑較為完善，通過(guò)合作機(jī)構(gòu)間的相互監(jiān)督、設(shè)立申訴體系及社會(huì)調(diào)查等方式進(jìn)行監(jiān)督。首先，政府與非政府機(jī)構(gòu)間形成相互監(jiān)督的局面。聯(lián)邦政府、州政府和地方政府都有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)調(diào)查和研究，一方面為陸源污染治理政策的制定提供科學(xué)的數(shù)據(jù)，另一方面對(duì)執(zhí)行的效果進(jìn)行監(jiān)督。其次，完善的監(jiān)督保障機(jī)制。在澳大利亞，各行業(yè)都設(shè)有獨(dú)立的申訴體系，澳大利亞政府及各州專設(shè)機(jī)構(gòu)專門調(diào)查、調(diào)解公民對(duì)政府或公務(wù)員的不滿行為及腐敗行為，建立公眾對(duì)政府的信任。最后，廣泛的社會(huì)調(diào)查。例如澳大利亞生態(tài)健康監(jiān)測(cè)計(jì)劃（EHMP）是綜合的海洋、河口、淡水監(jiān)測(cè)計(jì)劃。它通過(guò)對(duì)東部昆士蘭18個(gè)近海海域的區(qū)域生態(tài)環(huán)境評(píng)估、18個(gè)河口和摩頓灣的整體評(píng)估，來(lái)確定水質(zhì)的好壞⑨。這項(xiàng)計(jì)劃為管理措施的制定提供了大量可靠的數(shù)據(jù)，同時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)將這些數(shù)據(jù)反饋給公眾，并通過(guò)發(fā)放民意調(diào)查問(wèn)卷使公眾主動(dòng)參與對(duì)陸源污染治理質(zhì)量的監(jiān)督中來(lái)。

中國(guó)陸源污染政策執(zhí)行的監(jiān)督包括行政部門的監(jiān)督、社會(huì)媒體及大眾的監(jiān)督。一是政府內(nèi)部的監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)察部門及人大的走訪、巡視等方式，對(duì)各級(jí)環(huán)境部門的政策執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督；二是通過(guò)社會(huì)媒體、大眾的網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、媒體曝光等途徑對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。但由于一些地方政府存在不同程度的數(shù)據(jù)、信息不透明、不準(zhǔn)確、不對(duì)稱等問(wèn)題，削弱了社會(huì)大眾的監(jiān)督力量。

3.監(jiān)督力度的比較

陸源污染治理政策執(zhí)行的監(jiān)督力度包括對(duì)陸源污染監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的范圍、站點(diǎn)的數(shù)量和監(jiān)測(cè)指標(biāo)的設(shè)定，這些因素直接影響了政策執(zhí)行的效果。

澳大利亞開(kāi)展的生態(tài)健康監(jiān)測(cè)計(jì)劃是最全面的海灣、河口、流域監(jiān)測(cè)計(jì)劃之一，旨在評(píng)估管理活動(dòng)的有效性。一是監(jiān)測(cè)的范圍廣，監(jiān)測(cè)的范圍涵蓋了澳大利亞的昆士蘭州，評(píng)價(jià)區(qū)域面積約為2.3萬(wàn)平方公里；二是站點(diǎn)數(shù)量多，在近海沿岸共設(shè)248個(gè)站點(diǎn)，這些站點(diǎn)監(jiān)測(cè)陸源污染對(duì)近岸流域的排放；三是監(jiān)測(cè)指標(biāo)綜合，利用生態(tài)健康的生物學(xué)指標(biāo)和理化指標(biāo)來(lái)測(cè)定水域的健康狀況，評(píng)價(jià)結(jié)果每年發(fā)布一次。生物指標(biāo)和理化指標(biāo)能根據(jù)不同站點(diǎn)因地制宜地設(shè)定，同時(shí)監(jiān)測(cè)結(jié)果給出了人類活動(dòng)對(duì)水生生態(tài)系統(tǒng)的影響。

在我國(guó)，《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》是目前歷時(shí)最久的陸源污染治理行動(dòng)。從2001年起展開(kāi)了對(duì)9.5萬(wàn)平方公里海域面積的監(jiān)控；在監(jiān)控區(qū)近岸共設(shè)49個(gè)站點(diǎn)，并通過(guò)水環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)健康度等構(gòu)建指標(biāo)體系。《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》中期報(bào)告顯示污染治理有一定效果，但不盡人意。例如渤海海區(qū)未達(dá)到清潔水域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，入海排污口和入海河流的污染物超標(biāo)排放量居高不下。因此，中國(guó)在監(jiān)控范圍、站點(diǎn)布局、指標(biāo)設(shè)定等方面還有很大的提高空間。

通過(guò)以上比較可知，澳大利亞監(jiān)督主體廣泛、監(jiān)督途徑多樣、監(jiān)督力度高效為陸源污染治理政策的貫徹實(shí)施提供了保障。中國(guó)目前監(jiān)督主體主要以行政機(jī)構(gòu)為主，構(gòu)成較單一；監(jiān)督的途徑還需拓展；監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的力度還應(yīng)加強(qiáng)。

四、陸源污染治理政策的啟示

澳大利亞陸源污染治理起步較早，也曾經(jīng)歷了管理措施缺乏、政策執(zhí)行低效、陸源污染嚴(yán)重的時(shí)期，但這些問(wèn)題引起了整個(gè)澳大利亞對(duì)海洋環(huán)境的重視和保護(hù)，在陸源污染治理過(guò)程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。以上的比較，為中國(guó)陸源污染政策執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、執(zhí)行手段的加強(qiáng)和執(zhí)行監(jiān)督的強(qiáng)化提供了啟示。

1.重塑陸源污染治理政策的執(zhí)行主體

陸源污染源分散、范圍廣、牽涉的部門多、治理過(guò)程非常復(fù)雜，在陸源污染治理過(guò)程中，不僅是上級(jí)給下級(jí)分派任務(wù)，還需要政府與非政府間的溝通、協(xié)作。

一要加強(qiáng)政府、非政府組織和公眾的合作。鼓勵(lì)有關(guān)污染治理的非政府組織的建立、增強(qiáng)公眾參與的積極性，促進(jìn)政府、民間團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人在陸源污染治理政策執(zhí)行過(guò)程中的廣泛合作。二要權(quán)責(zé)明晰。盡快建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)海洋環(huán)境污染治理的政策執(zhí)行部門，有利于海洋污染治理工作的統(tǒng)一部署、逐層落實(shí)，同時(shí)緩解在政策執(zhí)行過(guò)程中，由于部門利益的爭(zhēng)奪造成政策執(zhí)行的低效率。三要建立可行的協(xié)調(diào)機(jī)制，為執(zhí)行主體間高效的溝通和協(xié)作提供平臺(tái)。

2.改進(jìn)陸源污染治理政策的執(zhí)行手段

陸源污染治理的手段并沒(méi)有優(yōu)劣之分，要根據(jù)政策目標(biāo)，剛?cè)岵?jì)，通權(quán)達(dá)變，才能使不同的手段發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進(jìn)陸源污染治理政策的高效實(shí)施。

首先，加強(qiáng)懲罰力度，完善懲罰機(jī)制，保證命令控制手段的有力實(shí)施。其次，參考澳大利亞的做法，多管齊下、全面謀劃。再次，在陸源污染治理的過(guò)程中，理性使用命令手段。防止過(guò)多依賴行政手段而造成的局限性。因此，要根據(jù)實(shí)際情況因地制宜地促進(jìn)綜合手段的運(yùn)用，才能更有效地達(dá)到治污目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明的戰(zhàn)略。

3.增強(qiáng)陸源污染治理政策的執(zhí)行監(jiān)督

政策執(zhí)行的監(jiān)督是政策高效實(shí)施的必要保障，為了使陸源污染治理政策卓有成效地實(shí)施，一要著力擴(kuò)大監(jiān)督主體。參考澳大利亞的做法，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，鼓勵(lì)更多的非政府組織、非營(yíng)利組織和其他社會(huì)團(tuán)體以及普通民眾參與到海洋陸源污染治理政策執(zhí)行監(jiān)督的隊(duì)伍中來(lái)，以確保政策執(zhí)行的有效性和政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。二要著力推進(jìn)多元的監(jiān)督方式。要通過(guò)互相監(jiān)督、同行評(píng)審等方式發(fā)現(xiàn)亮點(diǎn)和不足，進(jìn)一步加強(qiáng)量化績(jī)效管理模式。三要著力加強(qiáng)監(jiān)督力度，科學(xué)合理地設(shè)定監(jiān)測(cè)指標(biāo)，提升監(jiān)測(cè)力度和質(zhì)量，同時(shí)擴(kuò)大監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開(kāi)的范圍，這不僅有利于增強(qiáng)政府的公信力和透明度，更有利于擴(kuò)大公眾監(jiān)督的途徑。

注釋：

①中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部：《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，1990年。

②涂峰：《政策執(zhí)行中的治理困境--基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析》，中山大學(xué)博士論文，2009年，第99頁(yè)。

③王琪、叢冬雨：《中國(guó)海洋環(huán)境區(qū)域管理的政府橫向協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2011年第4期，第63-64頁(yè)。

④宋國(guó)君：《環(huán)境政策分析》，化學(xué)工業(yè)出版社，2008年，第32-33頁(yè)。

⑤涂曉芳、黃莉培：《基于整體政府理論的環(huán)境治理研究》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期，第2頁(yè)。

⑥馬中：《環(huán)境與自然經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》，高等教育出版社，1999年，第11-12頁(yè)。

⑦Background Paper for the Threat Abatement Plan.Department of the Environment,Water,Heritage and the Arts,2009.

⑧朱新平：《澳大利亞水產(chǎn)養(yǎng)殖的未來(lái)》，《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2000年第1期，第36頁(yè)。

⑨王菊英、韓庚辰、張志鋒：《國(guó)際海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)最新進(jìn)展》，海洋出版社，2010年，第59-72頁(yè)。