朱超

內(nèi)生還是外化
——淺析提升預(yù)防檢察建議采納的幾點(diǎn)思考

朱超＊

結(jié)合偵查辦案，向發(fā)案單位或主管部門提出預(yù)防檢察建議，幫助堵塞漏洞，有效遏制職務(wù)犯罪滋生，是檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪的主要手段，也是檢察機(jī)關(guān)“偵防一體化”機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。然而，預(yù)防檢察建議對(duì)職務(wù)犯罪的原因分析不透徹，對(duì)策的針對(duì)性不強(qiáng)、操作性不高等問題，嚴(yán)重制約了預(yù)防檢察建議的采納。通過探討提升預(yù)防檢察建議采納的兩條路徑即內(nèi)生和外化，闡述對(duì)提升預(yù)防檢察建議采納的幾點(diǎn)思考。

預(yù)防檢察建議 偵防一體化 內(nèi)生外化

預(yù)防檢察建議，是指檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門根據(jù)法律監(jiān)督職能向發(fā)案單位或者有關(guān)主管部門，提出的完善體制、改進(jìn)機(jī)制、健全制度、加強(qiáng)管理的預(yù)防職務(wù)犯罪的思考。作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴訟監(jiān)督方式，它是發(fā)案單位堵塞漏洞，制訂防范措施的重要依據(jù)，也是擴(kuò)大個(gè)案預(yù)防效果，構(gòu)建行業(yè)、系統(tǒng)預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)預(yù)防的重要環(huán)節(jié)。預(yù)防檢察建議能否被采納是發(fā)揮預(yù)防功能的關(guān)鍵。

提升預(yù)防檢察建議的采納向來有兩條路徑，一是外化，通過構(gòu)建制度和機(jī)制，為發(fā)案單位或主管部門采納檢察建議提供良好的環(huán)境和條件進(jìn)而提升采納；二是內(nèi)生，通過提升檢察建議的針對(duì)性和可操作性等方面進(jìn)而提升采納。目前，提升預(yù)防檢察建議的采納工作正圍繞這兩條路徑開展。

一、提升檢察建議采納的外化路徑

提升預(yù)防檢察建議的外化路徑主要是指通過構(gòu)建有利于預(yù)防檢察建議采納的良好外部環(huán)境，從而促進(jìn)預(yù)防檢察建議采納的一種途徑。憲法第一百二十九條規(guī)定中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，發(fā)出預(yù)防檢察建議正是檢察機(jī)關(guān)在履行其法律監(jiān)督的權(quán)力。然而誠(chéng)如奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中所表達(dá)的，行為者不會(huì)必然地為獲取和維護(hù)集體利益而采取相應(yīng)的行動(dòng)，除非具有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和懲罰因素。預(yù)防檢察建議由于缺乏明確的、特定的法律支持，形成不了激勵(lì)和懲罰機(jī)制，缺少驅(qū)使接收單位采納的內(nèi)在動(dòng)力，勢(shì)必影響預(yù)防檢察建議的采納，最終影響預(yù)防職務(wù)犯罪工作的成效。

2009年11月13日，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對(duì)檢察建議原則、內(nèi)容要求、發(fā)送程序等方面進(jìn)行了具體的規(guī)定，然而缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。規(guī)定中第八條第一款要求人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解和掌握被建議單位對(duì)檢察建議的采納落實(shí)情況，必要時(shí)可以回訪。被建議單位對(duì)檢察建議沒有正當(dāng)理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)反映有關(guān)情況。不難看出，檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)接收檢察建議機(jī)關(guān)采納的主要措施就是向上級(jí)主管機(jī)關(guān)反映有關(guān)情況，缺乏明確的正向和負(fù)向激勵(lì)機(jī)制，現(xiàn)實(shí)中的多種因素使檢察建議的采納變得非常隨意，這也是導(dǎo)致檢察建議不被重視，回復(fù)率低，預(yù)防效果不明顯的主要原因之一。

針對(duì)這種狀況，基層檢察機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神，拓寬工作思路，采取各種方式來助推檢察建議的采納，取得了良好的社會(huì)預(yù)防效果。歸納起來，主要有以下幾種方式：

1.權(quán)力上溯，加強(qiáng)與權(quán)力機(jī)關(guān)溝通、協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力。

預(yù)防檢察建議的接收機(jī)關(guān)主要是行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，受各種因素影響，檢察建議往往不能得到及時(shí)的反饋，預(yù)防效果沒有得以實(shí)現(xiàn)，通過與權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，取得權(quán)力機(jī)關(guān)的支持就成為了破解問題的關(guān)鍵。江蘇省泗洪縣檢察院正是采取這一方式，提高了檢察建議的采納，實(shí)現(xiàn)了良好的預(yù)防效果。

從2009年1月到2010年5月，泗洪檢察院先后發(fā)出預(yù)防檢察建議近40份，但回復(fù)率只有60%。2010年5月，該院對(duì)檢察建議工作進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研分析后，就檢察建議在辦理過程中存在的問題及問題形成的原因，寫成《關(guān)于檢察建議實(shí)施情況的報(bào)告》。2010年5月31日，泗洪縣第十五屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議認(rèn)真審議了該院報(bào)送的這份報(bào)告。會(huì)議對(duì)檢察建議的作用給以肯定，并提出不斷強(qiáng)化檢察建議工作的要求，會(huì)議還表決通過《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察建議工作的決議》。決議規(guī)定：對(duì)檢察建議辦理不力的，將由縣人大常委會(huì)進(jìn)行督辦，并視情況采取檢查、視察、質(zhì)詢、評(píng)議等監(jiān)督措施，督促被建議單位及時(shí)、規(guī)范整改到位[1]不回復(fù)或落實(shí)不到位將被質(zhì)詢[N].檢察日?qǐng)?bào),2011-09-23.。

作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)產(chǎn)生各級(jí)行政機(jī)關(guān)，后者需要向它報(bào)告，受它監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)通過權(quán)力上溯，與人民代表大會(huì)機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，獲得人民代表大會(huì)的決議支持，從而形成監(jiān)督合力，既符合憲法精神，又創(chuàng)造性地明確了預(yù)防檢察建議的權(quán)力來源，提升預(yù)防效果，不失為一項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新。

2.引入監(jiān)督，提升與接收單位溝通、協(xié)調(diào)，形成整改壓力。

由于缺乏明確的正負(fù)激勵(lì)機(jī)制，接收檢察建議單位沒有進(jìn)行整改的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，預(yù)防效果就不能有效轉(zhuǎn)化。引入監(jiān)督，必要時(shí)進(jìn)行公示，是加強(qiáng)社會(huì)管理和創(chuàng)新在檢察建議落實(shí)環(huán)節(jié)的具體體現(xiàn)，有效地解決了檢察建議落實(shí)不到位等問題。河北省涉縣檢察院進(jìn)行了首創(chuàng)，收到了良好的效果。

涉縣檢察院反貪局對(duì)2010年度檢察建議落實(shí)情況進(jìn)行回訪，發(fā)現(xiàn)不少發(fā)案單位對(duì)檢察建議落實(shí)不到位，甚至出現(xiàn)只有個(gè)別工作人員清楚、絕大多數(shù)干部不了解的情況。針對(duì)這種現(xiàn)象，該院主動(dòng)與發(fā)案單位溝通，協(xié)商建立檢察建議公示制度。例如采取公示檢察建議書、將檢察建議書制作成展板并懸掛在發(fā)案單位的醒目位置等，都是該院在檢察建議公示中的做法[2]檢察建議不落實(shí)？必要時(shí)公示[N].檢察日?qǐng)?bào),2011-09-20.。

涉縣檢察院通過引入監(jiān)督，增加促使檢察建議被采納的外在壓力，實(shí)現(xiàn)檢察建議能夠得以落實(shí)的效果。實(shí)際上，憲法中明確要求各行政機(jī)構(gòu)都要接受人民群眾的監(jiān)督，涉縣檢察院在憲法的精神下創(chuàng)新工作機(jī)制，為人民群眾的監(jiān)督權(quán)提供了實(shí)現(xiàn)的途徑，既提高了檢察建議的采納，提升了工作實(shí)效，又創(chuàng)造性地滿足了人民群眾行使監(jiān)督權(quán)的需要。

總之，受到各種因素影響，檢察建議采納不高，預(yù)防效果不能夠得以實(shí)現(xiàn)，其中主要原因之一是缺乏具體的、明確的法律法規(guī)強(qiáng)制力作為支撐，形成不了正負(fù)激勵(lì)機(jī)制，這就大大地限制了相關(guān)單位對(duì)檢察建議的采納。通過權(quán)力上溯、引入監(jiān)督等方式彌補(bǔ)這一缺陷，為檢察建議的采納創(chuàng)造良好的外部環(huán)境就是邏輯發(fā)展的必然了。

二、提升檢察建議采納的內(nèi)生路徑

提升預(yù)防檢察建議采納的內(nèi)生路徑主要是指通過改善檢察建議的針對(duì)性、可操作性等方面深化檢察建議質(zhì)量，從而提升預(yù)防檢察建議采納的一種路徑。發(fā)出預(yù)防檢察建議是履行法律監(jiān)督的職能，是檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中不斷累積的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的可行性做法。檢察機(jī)關(guān)開展這項(xiàng)業(yè)務(wù)，既有法理依據(jù)，又有業(yè)務(wù)累計(jì)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又能推動(dòng)預(yù)防工作的發(fā)展。

預(yù)防檢察建議是一項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)，它所提供的是如何在組織機(jī)構(gòu)中開展預(yù)防職務(wù)犯罪預(yù)防工作，而不僅僅是法理闡述；它側(cè)重于法律框架范圍內(nèi)的制度、機(jī)制構(gòu)建和完善，而不僅僅是政策宣揚(yáng)；它要求能夠提出解決問題的具體措施，而不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題。結(jié)合工作實(shí)際，筆者歸納了預(yù)防檢察建議容易出現(xiàn)的問題：

1.缺乏正確的自我定位。預(yù)防檢察建議可以被看成是檢察機(jī)關(guān)向社會(huì)其他單位、部門提供的一種“公共產(chǎn)品”，該“產(chǎn)品”……起到預(yù)防腐敗和職務(wù)犯罪的作用[3]吳海燕,論預(yù)防職務(wù)犯罪工作中的檢察建議[J].職務(wù)犯罪預(yù)防指引,2011,(1).。預(yù)防檢察建議就其性質(zhì)而言具有歷史性、法定性和規(guī)范性，實(shí)際工作中需要具體把握。發(fā)送預(yù)防檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的要求，其歷史淵源深遠(yuǎn)，需要在實(shí)際工作中進(jìn)行規(guī)范性操作。實(shí)際工作中的檢察建議往往偏離這些特性，表現(xiàn)為檢察建議可發(fā)可不發(fā)，發(fā)送程序和格式缺少規(guī)范性等。檢察建議的法定性要求符合《人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)則(試行)》要求的情況不僅可以而且應(yīng)該發(fā)送預(yù)防檢察建議，推動(dòng)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的發(fā)展。預(yù)防檢察建議的規(guī)范性要求不論是發(fā)送程序還是發(fā)送格式都要求具備規(guī)范性，規(guī)范性是提升預(yù)防檢察建議質(zhì)量的前提，也是提升預(yù)防檢察建議針對(duì)性的前提。預(yù)防檢察建議是憲法精神的具體化，結(jié)合執(zhí)法辦案過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行的具體分析，從而提出切實(shí)的解決方案。正確的自我定位要求預(yù)防檢察建議要在法律的框架內(nèi)解決問題，弘揚(yáng)法治理念，踐行法律精神。

2.需要加強(qiáng)預(yù)防檢察建議的針對(duì)性。工作中很多預(yù)防檢察建議內(nèi)容空洞、格式俗套、分析僵化而對(duì)策則格式化，缺乏針對(duì)性。試想一下，這樣的檢察建議如何能夠被采納，如何能夠反映公共物品的屬性，其結(jié)果往往適得其反，給發(fā)案和接收單位帶來很大的困難，所以提升預(yù)防檢察建議的針對(duì)性是提高預(yù)防檢察建議質(zhì)量的關(guān)鍵，是預(yù)防檢察建議的生命力和活力的根本。一份完善的檢察建議是建立在具有充分分析和論證基礎(chǔ)上的，站在何種角度上進(jìn)行分析論證就顯得非常重要。實(shí)際工作中，筆者發(fā)現(xiàn)很多檢察建議脫離檢察機(jī)關(guān)的職能地位進(jìn)行論證，忽視了法律屬性，其分析論證容易忽左忽右，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，甚至站在某些具體單位的業(yè)務(wù)角度進(jìn)行分析，必然讓別人感覺到有“班門弄斧”之嫌，如何能夠提升預(yù)防檢察建議的質(zhì)量呢？預(yù)防職務(wù)犯罪建議需要從職務(wù)犯罪發(fā)生的原因、特點(diǎn)等方面進(jìn)行認(rèn)真分析和小心論證，進(jìn)而結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的法律地位提出有針對(duì)性的對(duì)策。工作中還會(huì)出現(xiàn)的一種傾向就是分析論證的部分格式化、千篇一律缺少新意，這方面的問題主要是沒有深入到執(zhí)法辦案的第一線，只重視普遍性而忽視特性，沒有注重共性與個(gè)性之間的區(qū)別，缺少工作實(shí)踐所致。

3.必須注重預(yù)防檢察建議的可操作性。良好的規(guī)范和完善的論證分析是一篇檢察建議的重要保障，而預(yù)防對(duì)策是預(yù)防檢察建議的落腳點(diǎn)和歸宿。筆者發(fā)現(xiàn)，很多預(yù)防檢察建議的對(duì)策部分簡(jiǎn)單劃一、單調(diào)空洞，缺乏可操作性，給發(fā)案單位和接收單位在落實(shí)過程中帶來了很多不利因素，這些都嚴(yán)重削弱檢察建議的采納。從法律地位出發(fā)，圍繞制度、機(jī)制、教育和監(jiān)督等方面提煉預(yù)防檢察建議的對(duì)策和防范意見是可行的，但是眾多預(yù)防檢察建議都僵化于這些方面，把這些方面當(dāng)做“放之四海而皆準(zhǔn)”的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣則是不行的，需要深入實(shí)踐，加強(qiáng)創(chuàng)新，提升更符合時(shí)代和具體工作要求的新的對(duì)策和方法，能夠增強(qiáng)預(yù)防對(duì)策的可操作性。這也反映出預(yù)防部門與發(fā)案或接收單位之間沒有加強(qiáng)溝通交流，沒有傾聽預(yù)防對(duì)象的反饋，沒有踐行偵防一體化要求，缺少創(chuàng)新性，這些問題都需要著力解決，反映在預(yù)防對(duì)策部分就是用語空洞、不切實(shí)際，缺少操作性。

總之，預(yù)防檢察建議采納不高的原因之一就是檢察建議沒有形成規(guī)范性、針對(duì)性和可操作性，嚴(yán)重削弱檢察建議的采納，而針對(duì)這些問題進(jìn)行改進(jìn)則是必須的。

三、雙管齊下，探索提升預(yù)防檢察建議采納的新路徑

預(yù)防檢察建議工作的開展應(yīng)該圍繞預(yù)防檢察建議的性質(zhì)、特征和功能展開，以提升預(yù)防檢察建議的質(zhì)量即規(guī)范化、針對(duì)性和可操作性為基礎(chǔ)，推動(dòng)構(gòu)建預(yù)防檢察建議采納的正負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，提供良好的外部環(huán)境，雙管齊下，整合內(nèi)生外化兩方面的路徑，全面推動(dòng)預(yù)防檢察建議的工作發(fā)展。筆者結(jié)合工作實(shí)際，粗淺地談?wù)撘幌鹿ぷ魉悸罚?/p>

一是堅(jiān)持推進(jìn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防工作雙考核機(jī)制。提升預(yù)防檢察建議的路徑之一就是彌補(bǔ)缺乏明確法律強(qiáng)制力支撐的預(yù)防檢察建議工作規(guī)定，形成正負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，構(gòu)建良好的外部環(huán)境，順著這一邏輯路徑，應(yīng)該堅(jiān)持推進(jìn)在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防工作雙考核機(jī)制，把預(yù)防工作納入地方黨委、政府工作目標(biāo)考核體系和社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)考核體系中的，每年的預(yù)防工作均與地方黨委、政府的黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會(huì)治安綜合治理同部署、同考核。在考核的具體內(nèi)容中，預(yù)防檢察建議采納和回復(fù)是重點(diǎn)內(nèi)容，這樣就把預(yù)防檢察建議采納延伸至黨委、政府工作目標(biāo)考核體系和社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)考核中，產(chǎn)生了正負(fù)激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建良好的外部環(huán)境，這樣不僅彌補(bǔ)了預(yù)防檢察建議的“立法不足”，而且建立了預(yù)防工作的網(wǎng)絡(luò)化。

二是堅(jiān)持構(gòu)建偵防一體化基礎(chǔ)上的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防一體化工作機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見（試行）》[1][1]最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防一體化工作機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見（試行）.http://http://10.32.0.19/yfc2010/readnews.asp?newsid=995。對(duì)偵防一體化進(jìn)行了具體規(guī)定，推動(dòng)偵防一體化工作的發(fā)展，而實(shí)際工作中，需要繼續(xù)深化這一機(jī)制，構(gòu)建偵防一體化工作機(jī)制基礎(chǔ)上的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。就預(yù)防檢察建議而言，如果不與偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行信息溝通，不深入偵查工作實(shí)踐中，不參與到執(zhí)法辦案一線，預(yù)防檢察建議就會(huì)脫離現(xiàn)實(shí)、閉門造車，最終會(huì)成為“無源之水、無本之木”。試想一下，一個(gè)沒有經(jīng)歷偵查實(shí)踐的預(yù)防工作者如何能夠完成鞭辟入里、入木三分的預(yù)防檢察建議的原因分析，如何能夠結(jié)合不同行業(yè)、不同部門提出切實(shí)的預(yù)防對(duì)策呢？脫離偵查實(shí)踐也是很多預(yù)防檢察建議出現(xiàn)格式化、僵化、空洞無物、千篇一律的根源所在。部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制不僅要實(shí)現(xiàn)信息共通、情報(bào)共享和經(jīng)驗(yàn)交流的目的，更要實(shí)現(xiàn)“交流定期化、崗位專人化、考核機(jī)制化和辦案全程化”，即定期交流、專人專崗負(fù)責(zé)、定期進(jìn)行考核激勵(lì)和全程參與執(zhí)法辦案。

三是強(qiáng)化調(diào)研，增強(qiáng)反饋，拓展預(yù)防檢察建議的針對(duì)性。如果說堅(jiān)持偵防一體化機(jī)制是從辦案的角度提升預(yù)防檢察建議的質(zhì)量，那么強(qiáng)化調(diào)研則是從預(yù)防對(duì)象的角度出發(fā)增強(qiáng)預(yù)防檢察建議的針對(duì)性。眾多預(yù)防檢察建議千篇一律地從制度、機(jī)制、教育和監(jiān)督等方面提出預(yù)防檢察建議對(duì)策，但是往往造成“隔靴搔癢”，根本原因是缺乏調(diào)研。如果說沒有形成正確的自我定位，導(dǎo)致站在預(yù)防對(duì)象的業(yè)務(wù)角度夸夸其談，不利于預(yù)防檢察建議采納，那么不深入調(diào)研，“亂抓藥方”也同樣不利于預(yù)防檢察建議的采納。關(guān)鍵是深入調(diào)研，傾聽預(yù)防對(duì)象的聲音，從法律地位出發(fā)提出切實(shí)的預(yù)防對(duì)策。同時(shí)建立反饋機(jī)制，進(jìn)行預(yù)防效果評(píng)估，注重良性循環(huán)。只有深入執(zhí)法辦案一線、深入行業(yè)組織當(dāng)中才能真正尋找到預(yù)防檢察建議的立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才能“對(duì)癥下藥”，有的放矢，提升預(yù)防檢察建議的針對(duì)性，也才能突破一貫的框架，大膽論證，求新求變。

四、結(jié)語

預(yù)防檢察建議是一種公共產(chǎn)品，然而由于“立法缺陷”，沒有形成激勵(lì)和懲罰機(jī)制，同時(shí)由于很多預(yù)防檢察建議的規(guī)范性、針對(duì)性和可操作性缺失限制其質(zhì)量，都造成預(yù)防檢察建議采納不高的現(xiàn)象。有鑒于此，預(yù)防檢察建議的采納沿著兩條路徑發(fā)展，即內(nèi)生和外化。筆者認(rèn)為應(yīng)以提升預(yù)防檢察建議的質(zhì)量即規(guī)范化、針對(duì)性和可操作性為基礎(chǔ)，推動(dòng)構(gòu)建預(yù)防檢察建議采納的正負(fù)激勵(lì)機(jī)制，提供良好的外部環(huán)境，雙管齊下，整合內(nèi)生外化兩方面的路徑，全面推動(dòng)預(yù)防檢察建議的采納工作發(fā)展。結(jié)合工作實(shí)際，筆者進(jìn)一步認(rèn)為，應(yīng)該從預(yù)防工作考核機(jī)制、部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制和加強(qiáng)調(diào)研三個(gè)方面著手，提升預(yù)防檢察建議的采納?！?/p>

*朱超，江蘇省宿遷市人民檢察院預(yù)防處。