專家/沈國(guó)明采訪/凌燕
發(fā)展社會(huì)組織,鼓勵(lì)與規(guī)范并舉
專家/沈國(guó)明*采訪/凌燕
作為社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的重要力量,社會(huì)組織的管理方式和組織體制改革被提上了議事日程。中共十八大報(bào)告明確指出,要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。兩會(huì)期間,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革并提出要“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”。但不容諱言的是,社會(huì)組織的發(fā)展還處于探索和嘗試的初步階段。如何發(fā)揮社會(huì)組織的力量,規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)行,本刊記者采訪了上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)黨組書記、專職副主席沈國(guó)明教授。
記者:社會(huì)組織的發(fā)展在近幾年越來(lái)越受到社會(huì)各界的關(guān)注,尤其是今年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。在這一形勢(shì)下,社會(huì)組織會(huì)有怎樣的發(fā)展前景呢?
沈國(guó)明教授:為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求,政府職能必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,把許多管不了也管不好的公共事務(wù)交由社會(huì)去管。政府轉(zhuǎn)變職能后,原先由政府管的各項(xiàng)事務(wù)將交由社會(huì)來(lái)承接。所謂社會(huì),很多時(shí)候是指社會(huì)組織和社區(qū),這意味著相當(dāng)部分的公共事務(wù)最合適的接盤手是社會(huì)組織。
實(shí)踐已經(jīng)顯現(xiàn),在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,社會(huì)組織的管理很起作用。例如,全國(guó)6萬(wàn)多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)系的企業(yè)會(huì)員達(dá)2000多萬(wàn),行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)自律管理,在促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展方面比政府的管理有效率。因?yàn)檫@種管理觸及企業(yè)在市場(chǎng)中的地位、聲譽(yù)甚至市場(chǎng)份額,而行政措施并不能起到這樣的作用。
在社會(huì)管理方面也如此。例如,在市容環(huán)境和社會(huì)治安方面,社會(huì)組織發(fā)揮的作用很突出,可以說(shuō),世博會(huì)的成功舉辦,與各類志愿者以及他們動(dòng)員的幾十萬(wàn)志愿者積極參與密不可分。
現(xiàn)代行政要求的是“小政府”,所謂“小政府”應(yīng)該是高效、廉潔的政府,少用納稅人的錢養(yǎng)人。政府管理的事務(wù)過(guò)多,必然會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員隊(duì)伍膨脹,增加財(cái)政支出,這肯定違背人民群眾的意愿。
從主客觀的要求看,減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的微觀介入,讓社會(huì)成長(zhǎng)并很好地發(fā)育,以承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分職能是大勢(shì)所趨。社會(huì)組織應(yīng)認(rèn)清大勢(shì),抓住機(jī)遇,謀求發(fā)展,充分發(fā)揮自己在社會(huì)事務(wù)管理中的積極作用,形成政府與社會(huì)力量的互補(bǔ)與互動(dòng)。
記者:我國(guó)目前的社會(huì)組織有哪些?如何防止社會(huì)組織成為“二政府”?
沈國(guó)明教授:我們?cè)谶@里討論的社會(huì)組織,是指為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)有意識(shí)組合起來(lái)的社會(huì)團(tuán)體。據(jù)報(bào)道,我國(guó)正式登記的社會(huì)組織45萬(wàn),備案的社區(qū)組織25萬(wàn),實(shí)際存在的300萬(wàn)左右。年均增長(zhǎng)率在8-10%。幾乎覆蓋了科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)保、法律、慈善等公益及中介、工商服務(wù)領(lǐng)域。常見(jiàn)的形式有行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、民辦非盈利機(jī)構(gòu)、公益服務(wù)和自愿者組織等。
我們社聯(lián)也是一個(gè)社會(huì)組織,它既是群眾團(tuán)體,又是學(xué)術(shù)團(tuán)體,而且因?yàn)閺V泛聯(lián)系社科界知識(shí)分子,是知識(shí)分子與政府之間的橋梁和紐帶,所以還被稱為樞紐型社會(huì)團(tuán)體。
因?yàn)樯鐣?huì)組織負(fù)有整合不同構(gòu)成要素之間的關(guān)系,使之達(dá)到有序化、統(tǒng)一化、整體化的職責(zé),而相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)組織成立時(shí)間較短,不能自覺(jué)地遵循社會(huì)組織的發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律,因此,自覺(jué)不自覺(jué)地會(huì)扮演“二政府”的角色,社會(huì)組織行政化現(xiàn)象曾經(jīng)比較突出。以行業(yè)協(xié)會(huì)為例,以前往往由政府官員擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo),不干事或瞎干事并借機(jī)斂財(cái)?shù)那闆r不少見(jiàn),針對(duì)這種情況,上海出臺(tái)了促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的地方性法規(guī),通過(guò)制定規(guī)范,基本改變了把行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)作安排官員之處的現(xiàn)象。同時(shí),也限制了通過(guò)搞評(píng)獎(jiǎng)等形式斂財(cái),以及對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行不恰當(dāng)干預(yù)的做法。雖說(shuō)行政化現(xiàn)象比過(guò)去減少,但還沒(méi)有根本杜絕。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展越來(lái)越要求社團(tuán)組織多做服務(wù)工作,不能將政府已經(jīng)廢止的行政審批變著法子復(fù)活。在這方面,現(xiàn)在法律法規(guī)有制約,但處罰力度還不夠。今后,隨著規(guī)范化程度的提高,情況會(huì)進(jìn)一步改善,社會(huì)組織淪為“二政府”的可能性將隨之減少。
記者:過(guò)去社會(huì)組織要獲得“合法身份”,必須先獲得所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門的審批,才能到民政部門登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記,即“雙重體制”。今年國(guó)務(wù)院宣布放開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織的登記,對(duì)此您怎么看?
沈國(guó)明教授:改革的活力來(lái)自基層,廣東等地已經(jīng)做了有益的探索。社會(huì)組織登記管理體制改革正在全國(guó)陸續(xù)展開,有序推進(jìn)。
2012年,根據(jù)國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要,按照對(duì)公益慈善、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)等類社會(huì)組織履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能,對(duì)跨部門、跨行業(yè)的社會(huì)組織,與有關(guān)部門協(xié)商認(rèn)可后,履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能的方式,民政部啟動(dòng)了全國(guó)性社會(huì)組織直接登記工作,19個(gè)省份開展或試行了社會(huì)組織直接登記,9個(gè)省份下放了非公募基金會(huì)登記管理權(quán)限,8個(gè)省份下放了異地商會(huì)登記管理權(quán)限,4個(gè)省份開展了涉外民辦非企業(yè)單位登記試點(diǎn)。
放開4類社會(huì)組織登記一定程度上滿足了社會(huì)需求,符合社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì),社會(huì)組織會(huì)雨后春筍般出現(xiàn),其能量也將得到進(jìn)一步釋放。
也必須看到,放開4類社會(huì)組織的登記,而不是全部放開,是符合社會(huì)管理實(shí)際的。社會(huì)組織的發(fā)展目前尚處于起步階段,社會(huì)組織管理的復(fù)雜性還未充分顯現(xiàn),三十多年改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,對(duì)不甚熟悉的事情不能急于求成,摸著石子過(guò)河是現(xiàn)實(shí)的方法。社會(huì)組織的登記制度改革實(shí)行分步走是穩(wěn)妥的,能保證該項(xiàng)改革平穩(wěn)進(jìn)行,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)。
放開4類社會(huì)組織的登記,使政府進(jìn)一步處在社會(huì)多元化發(fā)展環(huán)境中,如何實(shí)行有效管理,確實(shí)是對(duì)政府管理能力的挑戰(zhàn),因?yàn)樯鐣?huì)組織要發(fā)展,但也不能無(wú)序和失控。
記者:激發(fā)社會(huì)組織活力與規(guī)范社會(huì)組織運(yùn)作這二者之間會(huì)出現(xiàn)哪些矛盾?規(guī)范是否等于限制,對(duì)社會(huì)活力的激發(fā)是否會(huì)形成阻礙?
沈國(guó)明教授:矛盾是有的,但是總體上是一致的,就是通過(guò)激勵(lì)和規(guī)范的各項(xiàng)措施,讓社會(huì)組織充分發(fā)揮作用。
中央采取的激勵(lì)措施是很實(shí)在的,比如,強(qiáng)調(diào)政府事務(wù)性管理工作和公共服務(wù)要適當(dāng)交給社會(huì)組織承擔(dān)。2012年,中央財(cái)政安排2億元專項(xiàng)資金,用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù),執(zhí)行項(xiàng)目377個(gè),共帶動(dòng)社會(huì)資金3.2億元,185萬(wàn)群眾直接受益。一些地方和部門也拿出專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織發(fā)展。
也是在2012年,民政部會(huì)同有關(guān)部門大力加強(qiáng)社會(huì)組織行為規(guī)范建設(shè),出臺(tái)了關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為、社會(huì)團(tuán)體合作活動(dòng)、社會(huì)組織舉辦研討會(huì)論壇和評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)、社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)以及登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序等一系列規(guī)定,通過(guò)事前規(guī)范和主動(dòng)引導(dǎo),促進(jìn)社會(huì)組織加強(qiáng)自律,健康有序發(fā)展。
在實(shí)際操作中,必須強(qiáng)調(diào)規(guī)范運(yùn)作。當(dāng)然,我也注意到,制度執(zhí)行的如何,與制度本身的質(zhì)量很有關(guān)系。要制定出好的規(guī)范,必須發(fā)揚(yáng)民主,廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。否則,制度是制定出來(lái)了,但與社會(huì)實(shí)際差異很大,不可能切實(shí)執(zhí)行。規(guī)范社會(huì)組織的法律法規(guī),在社會(huì)組織發(fā)展的不同階段其側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別,按最理想狀態(tài)操作可能適得其反。
社團(tuán)組織的發(fā)展,一方面需要政府的關(guān)注和扶持,另一方面也需要社團(tuán)組織本身努力。俗話說(shuō),有作為才有地位。無(wú)所作為的社團(tuán)組織沒(méi)有生命力,自然會(huì)遭淘汰。只有在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中有所作為的社會(huì)組織,才有可能獲得進(jìn)一步的自身發(fā)展?!?/p>
*沈國(guó)明(1952- ),男,上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)黨組書記、專職副主席,上海市人大常委會(huì)委員,華東政法大學(xué)博士生導(dǎo)師,中國(guó)法學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、中國(guó)法理學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。