鴉連軍劉薇韓磊

試論職務(wù)犯罪初查權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的構(gòu)建

鴉連軍＊?jiǎng)⑥保n磊＊

由于立法的缺失，導(dǎo)致職務(wù)犯罪初查工作存在滯后的現(xiàn)象，雖然現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)對(duì)初查工作有一些程序性的規(guī)定，但對(duì)于監(jiān)督方面的規(guī)定并不多，而且沒(méi)有明確的監(jiān)督制約機(jī)制。主要表現(xiàn)在初查權(quán)行使主體、監(jiān)督主體分散，舉報(bào)人的權(quán)利監(jiān)督缺失等。只有加強(qiáng)初查權(quán)的監(jiān)督，使初查行為在統(tǒng)一、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛳逻\(yùn)行，使控申部門(mén)、偵查部門(mén)和偵查監(jiān)督部門(mén)之間形成合理的內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制，強(qiáng)化舉報(bào)人、人民監(jiān)督員、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)初查權(quán)的監(jiān)督制約，樹(shù)立司法的權(quán)威和尊嚴(yán)，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)公平與正義的目的。

初查權(quán) 監(jiān)督制約

一、職務(wù)犯罪初查權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制的現(xiàn)狀分析

初查制度是檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期辦案實(shí)踐中所逐步形成的一種辦案方式。由于法律并未對(duì)初查作出統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在理解和運(yùn)用初查權(quán)的過(guò)程中出現(xiàn)一定的偏差，從而影響初查權(quán)的正常行使，更有甚者，檢察機(jī)關(guān)在行使初查權(quán)時(shí)，由于缺乏有效監(jiān)督導(dǎo)致內(nèi)部滋生腐敗，這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的形象，其所表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題也越來(lái)越受到社會(huì)各界的關(guān)注。

(一)對(duì)初查權(quán)內(nèi)涵理解不盡一致

有人認(rèn)為，初查就是職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)對(duì)犯罪線(xiàn)索的秘密偵查，其重點(diǎn)應(yīng)該突出在“秘密”上。其實(shí)，這種理解是片面的。早在1999年，最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問(wèn)題的決定》中對(duì)初查權(quán)作出了明確的界定，即初查是檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件線(xiàn)索在立案前所依法進(jìn)行的審查，包括必要的調(diào)查。其含義涵蓋兩層：其一，初查是刑事訴訟立案的一個(gè)必經(jīng)程序，只有經(jīng)過(guò)初查后，符合立案條件的，才能立案?jìng)刹?；其二，原則上界定了初查的手段：即可以采取詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)查措施。由此可見(jiàn)，初查是對(duì)線(xiàn)索依法進(jìn)行的審查，包括必要的調(diào)查，并不一定都是秘密的。

(二)舉報(bào)線(xiàn)索運(yùn)行管理不盡合理

目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于舉報(bào)線(xiàn)索管理模式是：舉報(bào)線(xiàn)索由舉報(bào)中心統(tǒng)一管理，本院檢察長(zhǎng)及相關(guān)部門(mén)收到的舉報(bào)線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)批交或移交舉報(bào)中心處理，由舉報(bào)中心將線(xiàn)索移送偵查部門(mén)辦理，偵查部門(mén)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)將查辦結(jié)果反饋舉報(bào)中心。該管理模式導(dǎo)致線(xiàn)索流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過(guò)多，手續(xù)較為繁瑣且保密性差。由于初查線(xiàn)索來(lái)源較為分散，舉報(bào)線(xiàn)索歸口管理缺乏有效監(jiān)督，這就導(dǎo)致初查線(xiàn)索形成較為健全的監(jiān)督機(jī)制比較困難。

(三)初查權(quán)的行使主體、監(jiān)督主體不夠統(tǒng)一，監(jiān)督成效較弱

據(jù)最新修訂的刑事訴訟規(guī)則規(guī)定，行使初查權(quán)的主體包括職務(wù)犯罪偵查部門(mén)和監(jiān)所部門(mén)。這就意味著自偵部門(mén)和監(jiān)所部門(mén)都可以根據(jù)自身收到的舉報(bào)線(xiàn)索來(lái)啟動(dòng)初查，初查權(quán)的行使主體不統(tǒng)一直接影響初查權(quán)的監(jiān)督效果。另外，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督是由偵查監(jiān)督部門(mén)統(tǒng)一行使，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理的自偵案件的初查及立案監(jiān)督由控申部門(mén)、偵監(jiān)部門(mén)及公訴部門(mén)監(jiān)督。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處理來(lái)信來(lái)訪(fǎng)分工規(guī)定，偵查監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)不服檢察機(jī)關(guān)不立案決定的來(lái)信來(lái)訪(fǎng)，既然該類(lèi)信訪(fǎng)案件由偵查監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)，那么對(duì)直接受理的自偵案件不立案決定也應(yīng)當(dāng)由偵查監(jiān)督部門(mén)統(tǒng)一行使，而新修訂的刑訴規(guī)則規(guī)定該職權(quán)由控申部門(mén)辦理。這種機(jī)構(gòu)之間分工不合理也必然影響監(jiān)督效果。

(四)初查權(quán)的行使具有較大隨意性

由于沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定何種線(xiàn)索可以進(jìn)入初查程序，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際操作起來(lái)不容易掌握。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的司法實(shí)踐來(lái)看，大量的舉報(bào)線(xiàn)索沒(méi)有進(jìn)入初查程序或初查后未能立案。主要表現(xiàn)在：1.某些線(xiàn)索可查可不查的一般不查。由于受到現(xiàn)行考核機(jī)制及人力財(cái)力的影響，職務(wù)犯罪偵查部門(mén)一般為了完成考核任務(wù)會(huì)把主要精力放在成案可能性較高的線(xiàn)索上，導(dǎo)致很多有價(jià)值的線(xiàn)索被擱置。2.人為壓制線(xiàn)索不查。很多具有初查價(jià)值的線(xiàn)索被冠以各種理由故意壓制不查。此外，初查權(quán)不同于偵查權(quán)。實(shí)踐中把初查權(quán)當(dāng)做偵查權(quán)行使的案例層出不窮。主要表現(xiàn)在：初查時(shí)間不受限制，違法扣押、查封、凍結(jié)被查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，不制作初查結(jié)論報(bào)告、查案不結(jié)案、法律文書(shū)不夠規(guī)范等。

二、構(gòu)建初查權(quán)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

職務(wù)犯罪初查權(quán)作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的檢察辦案制度，由于其只是作為一項(xiàng)檢察機(jī)關(guān)辦案規(guī)則被確定,其法律地位尚未明確,造成職務(wù)犯罪初查制度在檢察實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困惑,也直接影響著其應(yīng)有職能的發(fā)揮。加強(qiáng)職務(wù)犯罪初查權(quán)的監(jiān)督意義就在于一是體現(xiàn)司法公正的需要。司法公正是構(gòu)建社會(huì)主義法治中國(guó)的重要指標(biāo)，可謂無(wú)公正司法即無(wú)中國(guó)法治。只有加強(qiáng)對(duì)初查權(quán)的有效監(jiān)督，使初查行為在統(tǒng)一、規(guī)范的程序下運(yùn)行，才能樹(shù)立司法的權(quán)威，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)公平正義的目的；二是維護(hù)檢察權(quán)的需要。加強(qiáng)對(duì)初查權(quán)的監(jiān)督，使初查權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行，減少不當(dāng)行使初查權(quán)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，獲得人民群眾對(duì)檢察權(quán)的尊重與認(rèn)可，才能更好地維護(hù)憲法賦予檢察權(quán)的權(quán)力；三是提高辦案效果的需要。只有對(duì)初查權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督，層層把關(guān)，使初查結(jié)果處理及時(shí)準(zhǔn)確，才能確保案件偵查質(zhì)量，提高職務(wù)犯罪偵查的法律效果和社會(huì)效果，有效遏制腐敗。

三、完善初查權(quán)監(jiān)督機(jī)制構(gòu)想

當(dāng)前，我國(guó)職務(wù)犯罪日益出現(xiàn)復(fù)雜性和隱蔽性的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)是否能夠正當(dāng)行使初查權(quán)直接關(guān)系到反腐敗斗爭(zhēng)的開(kāi)展，也關(guān)系到我國(guó)人權(quán)的保障。因此，構(gòu)建完善的初查權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制迫在眉睫。

根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，采用真空聯(lián)合堆載預(yù)壓法對(duì)實(shí)例工程地基進(jìn)行處理，加固過(guò)程是先進(jìn)行復(fù)式真空預(yù)壓處理，地基強(qiáng)度提高到一定程度時(shí)，再進(jìn)行分級(jí)堆載，堆載高度3.0 米左右，有效荷載125kPa以上（堆載預(yù)壓4 米其有效荷載不足80kPa）。

（一）明確初查權(quán)的監(jiān)督范圍

刑事訴訟法對(duì)初查權(quán)沒(méi)作明確規(guī)定，因此，初查權(quán)限較為模糊。根據(jù)初查權(quán)的內(nèi)涵可以判斷，對(duì)初查權(quán)的監(jiān)督范圍主要包括以下四個(gè)方面：1.對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索的收集管理的監(jiān)督。近年來(lái)，舉報(bào)線(xiàn)索呈逐年下降趨勢(shì)，若不加強(qiáng)對(duì)線(xiàn)索收集與管理，線(xiàn)索就會(huì)處于松散狀態(tài)，繼而產(chǎn)生“后遺癥”。2.對(duì)線(xiàn)索的利用制約與監(jiān)督。職務(wù)犯罪線(xiàn)索如果不能有效充分利用，就會(huì)造成線(xiàn)索資源的浪費(fèi)，若利用不當(dāng)，會(huì)帶來(lái)很多負(fù)面效應(yīng)。3.對(duì)初查行為及過(guò)程的規(guī)范與監(jiān)督?！俺绦蚬强吹靡?jiàn)的正義”，因此，對(duì)初查過(guò)程的積極有效監(jiān)督，才能保證初查案件的質(zhì)量。4.對(duì)初查結(jié)果的監(jiān)督。初查結(jié)果是舉報(bào)線(xiàn)索的真實(shí)反饋，初查結(jié)果充分體現(xiàn)了線(xiàn)索初查的質(zhì)量與效果。

（二）加大舉報(bào)線(xiàn)索監(jiān)管力度

舉報(bào)線(xiàn)索來(lái)源主要有以下途徑：1.控申部門(mén)直接受理的來(lái)自社會(huì)的舉報(bào)。2.檢察機(jī)關(guān)相關(guān)職能部門(mén)執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)反饋到控申部門(mén)的。3.職務(wù)犯罪偵查部門(mén)在查辦案件中主動(dòng)搜集發(fā)現(xiàn)的。4.上級(jí)機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦的。為了確保線(xiàn)索的安全性及隱秘性，必須規(guī)范對(duì)案件線(xiàn)索的監(jiān)督管理。舉報(bào)中心收集到舉報(bào)線(xiàn)索后，應(yīng)將所有線(xiàn)索統(tǒng)一錄入信息庫(kù)，并在此基礎(chǔ)上成立舉報(bào)線(xiàn)索評(píng)估小組。由舉報(bào)中心對(duì)線(xiàn)索進(jìn)行初步的審查，對(duì)于不符合管轄范圍的立即移轉(zhuǎn)，對(duì)于符合管轄條件的，根據(jù)線(xiàn)索價(jià)值進(jìn)行優(yōu)先性排序：對(duì)于用真實(shí)姓名舉報(bào)的、重復(fù)舉報(bào)的、多人舉報(bào)的、上級(jí)院移交的、線(xiàn)索較為具體的，由線(xiàn)索評(píng)估小組對(duì)相關(guān)線(xiàn)索進(jìn)行評(píng)估及利用；對(duì)于匿名舉報(bào)且事實(shí)不清的，則可存檔管理。舉報(bào)中心應(yīng)細(xì)化各類(lèi)線(xiàn)索的分流與后續(xù)處理程序，努力實(shí)現(xiàn)舉報(bào)線(xiàn)索價(jià)值最大化。另外，根據(jù)新修訂的刑事訴訟法，不立案線(xiàn)索的審查由舉報(bào)中心負(fù)責(zé)。因此，偵查部門(mén)經(jīng)初查決定不予立案的，應(yīng)將不立案的原因及法律依據(jù)告知舉報(bào)中心，由舉報(bào)中心決定是否啟動(dòng)審查機(jī)制，若舉報(bào)中心審查后認(rèn)為有立案必要的，可將審查報(bào)告提交線(xiàn)索評(píng)估小組審議。

（三）優(yōu)化初查權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

明確檢察機(jī)關(guān)相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，使控申部門(mén)、自偵部門(mén)、偵監(jiān)部門(mén)、案管部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)之間形成合理的權(quán)力制約機(jī)制。

1.統(tǒng)一初查部門(mén)，明確控申部門(mén)對(duì)控告、舉報(bào)的管理職能。職務(wù)犯罪線(xiàn)索初查權(quán)可規(guī)定一律由自偵部門(mén)行使，但對(duì)于群眾舉報(bào)、在辦案中發(fā)現(xiàn)的以及有關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)辦、交辦的職務(wù)犯罪線(xiàn)索，辦案人員收到線(xiàn)索后必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)移交舉報(bào)中心統(tǒng)一管理，舉報(bào)中心在登記后在規(guī)定時(shí)間內(nèi)分流到相關(guān)職能部門(mén)辦理。

3.擴(kuò)充案管部門(mén)職責(zé)，加大初查監(jiān)督力度。案管部門(mén)一般是對(duì)立案后的案件辦理情況進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)初查線(xiàn)索則無(wú)相關(guān)管理職責(zé)。若在此將初查不立案的案件納入案管管督范圍，必將引起偵查部門(mén)對(duì)初查工作的重視，從而嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，能夠有效預(yù)防違規(guī)違紀(jì)行為發(fā)生，更好地發(fā)揮初查在職務(wù)犯罪案件的作用。

（四）構(gòu)建初查權(quán)的外部監(jiān)督制約機(jī)制

1.賦予人民監(jiān)督員對(duì)初查線(xiàn)索的監(jiān)督權(quán)。對(duì)于實(shí)名舉報(bào)案件，若舉報(bào)人對(duì)檢察機(jī)關(guān)不立案決定有異議的，可告知舉報(bào)人有權(quán)啟動(dòng)人民監(jiān)督員參與對(duì)不立案決定進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員對(duì)不服不立案決定進(jìn)行審查后，不同意檢察機(jī)關(guān)不立案決定的，應(yīng)將該線(xiàn)索提交上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核，對(duì)于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的復(fù)核決定，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。對(duì)于送人民監(jiān)督員審查的舉報(bào)線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)采取必要措施對(duì)舉報(bào)人的信息加強(qiáng)保密。

2.舉報(bào)人的監(jiān)督制約。檢察機(jī)關(guān)在初查實(shí)名舉報(bào)線(xiàn)索時(shí)，除實(shí)名舉報(bào)人聯(lián)系方式不詳?shù)囊酝猓瑧?yīng)將初查結(jié)果及辦理情況及時(shí)答復(fù)舉報(bào)人。若舉報(bào)線(xiàn)索經(jīng)初查后不予立案的，初查人員應(yīng)當(dāng)制作不立案通知書(shū)，寫(xiě)明案由及案件來(lái)源，不立案的原因及法律依據(jù)，送達(dá)舉報(bào)人，舉報(bào)人可以向控申部門(mén)提出復(fù)核意見(jiàn)，控申部門(mén)應(yīng)將相關(guān)案件材料交由偵查監(jiān)督部門(mén)辦理。

（五）科學(xué)設(shè)置初查程序，確保初查有序開(kāi)展

初查程序的科學(xué)合理設(shè)置，一方面可以保證初查行為的公開(kāi)、公正，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利；另一方面對(duì)初查結(jié)果的準(zhǔn)確獲取，對(duì)防止初查過(guò)程中的違法亂紀(jì)現(xiàn)象具有重大意義。

1.規(guī)范初查方式，維護(hù)合法權(quán)益。首先，對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索的初查必須依法依規(guī)進(jìn)行，所采取的必要初查手段也必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展。對(duì)于在初查工作中所采取的各項(xiàng)措施必須保存相應(yīng)的法律文書(shū)。其次，對(duì)初查手段的審批權(quán)限及程序需作出明確規(guī)定，堅(jiān)決杜絕隨意啟動(dòng)初查程序，越權(quán)違規(guī)辦案的行為。最后，偵查人員在初查過(guò)程中的職責(zé)必須明確，落實(shí)好初查過(guò)程中的安全防范措施，對(duì)于必須接觸初查對(duì)象的，詢(xún)問(wèn)時(shí)應(yīng)當(dāng)同步錄音錄像。

2.明確初查時(shí)限，設(shè)置初查中止程序。初查期限既不能過(guò)長(zhǎng)也不能過(guò)短。時(shí)間過(guò)長(zhǎng)則不利于提高初查人員辦案積極性，期限過(guò)短則不利于全面查清案件。因此，對(duì)于一般案件可規(guī)定辦案期限為2個(gè)月至3個(gè)月；對(duì)于相對(duì)疑難復(fù)雜、影響較大的案件，若在規(guī)定的期限內(nèi)不能完成初查的，應(yīng)由承辦人填寫(xiě)提請(qǐng)延期報(bào)告，具體說(shuō)明初查進(jìn)度、延期理由及后續(xù)處理安排，報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審批；對(duì)于在延長(zhǎng)期限內(nèi)，仍無(wú)法完成初查行為的線(xiàn)索，應(yīng)建立中止初查制度，將線(xiàn)索存檔管理，待繼續(xù)初查的時(shí)機(jī)成熟后，及時(shí)恢復(fù)初查。

3.編制相應(yīng)法律文書(shū)。初查過(guò)程中相關(guān)問(wèn)題的處理情況必須有相應(yīng)的法律文書(shū)予以記錄。如在線(xiàn)索流轉(zhuǎn)過(guò)程中，制定《舉報(bào)線(xiàn)索流轉(zhuǎn)登記表》，在調(diào)查過(guò)程中制定《詢(xún)問(wèn)通知書(shū)》、《調(diào)取證據(jù)通知書(shū)》，在初查時(shí)限延長(zhǎng)時(shí)制定《延長(zhǎng)初查期限審批表》等，在制定該類(lèi)文書(shū)時(shí)應(yīng)將其與職務(wù)犯罪偵查階段的法律文書(shū)相區(qū)別，特別是相關(guān)法律用語(yǔ)要相應(yīng)的予以變更。

4.建立初查結(jié)論審查機(jī)制。初查結(jié)論是初查程序的終結(jié)，對(duì)初查結(jié)論的審查應(yīng)當(dāng)全面細(xì)致，防止有案不立、壓案不查的現(xiàn)象發(fā)生。首先由職務(wù)犯罪線(xiàn)索評(píng)估小組負(fù)責(zé)對(duì)初查結(jié)論進(jìn)行書(shū)面審核，對(duì)于審核過(guò)程中出現(xiàn)的疑問(wèn)可以向初查人員詢(xún)問(wèn)。審核后，認(rèn)為初查結(jié)論正確的，予以維持；認(rèn)為初查結(jié)論存在瑕疵的，可以要求初查人員說(shuō)明情況；認(rèn)為初查過(guò)程中存在遺漏或其他問(wèn)題的，應(yīng)將該初查線(xiàn)索交由其他辦案人員重新初查，再根據(jù)初查情況作出相應(yīng)處理決定。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)“以程序制約權(quán)力”的方法，使初查權(quán)的啟動(dòng)和行使因程序的科學(xué)合理設(shè)置而受到監(jiān)管，將初查權(quán)的運(yùn)行規(guī)制在嚴(yán)密的框架之內(nèi)，加強(qiáng)規(guī)范初查權(quán)和初查行為，避免初查權(quán)的無(wú)序行使，對(duì)于防范職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)濫用初查權(quán)，完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)初查權(quán)的配置，強(qiáng)化對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義?！?/p>

*鴉連軍，劉薇，韓磊，江蘇省句容市人民檢察院。