張新亮

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南250100)

一、引言

如果1982年在維也納舉行的第一屆世界老齡問題大會只預(yù)示著一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷著人口老齡化所帶來的一系列問題，那么到了21世紀(jì)，人口老齡化已經(jīng)是全球化的現(xiàn)象了。聯(lián)合國預(yù)測，到2050年世界老齡人口將從6億增加到近20億，其中發(fā)展中國家的老齡化人口預(yù)計(jì)將是現(xiàn)在的四倍［1］。因此，如何應(yīng)對未富先老、未備而老、孤老而終的老齡化狀態(tài)對我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市而言是更大的挑戰(zhàn)。

以人均GDP衡量，我國中西部地區(qū)大致相當(dāng)于全國平均水平的70% ～80%，屬于典型的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。河南省地處中原，屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)(1)［2］;而開封全市人均 GDP1.65 萬元，在河南省名列倒數(shù)第五(河南省共18個地級市)。從該層面上講，開封是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的典型代表。該市467萬常住人口，其中65歲以上老人有387239人，人口老齡化程度達(dá)8.28%，老年人撫養(yǎng)比為11.8%(2)［3］，具有全國老齡化的普遍特征。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)在這個普通的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，社會養(yǎng)老異常繁榮并呈現(xiàn)出“別樣風(fēng)景”:(市區(qū))社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)66家，是該市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量的66倍(3)，是全省各市平均數(shù)量的3.86倍;67%的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)少于60個。

在城市化和老齡化的大背景下，針對開封社會養(yǎng)老的“別樣風(fēng)景”，值得思考的是:一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，如此之多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)其生存狀況如何?這種現(xiàn)象是一種新的社會管理“危機(jī)”還是一種可選擇的新“道路”?在社會事業(yè)的發(fā)展過程中，政府應(yīng)該扮演什么角色?帶著對以上問題的思考，根據(jù)開封市行政區(qū)域的劃分，筆者將調(diào)研區(qū)域分為鼓樓區(qū)、順河區(qū)、金明區(qū)、禹王臺區(qū)、龍亭區(qū)5個區(qū)，之后根據(jù)不同區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，運(yùn)用隨機(jī)抽樣的方法確定調(diào)研的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，最后根據(jù)調(diào)研對象的特點(diǎn)設(shè)計(jì)了針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長、老人、工作人員三類調(diào)查問卷和針對民政部門、社會民眾的兩類訪談大綱。本次調(diào)研共涉及40家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，40位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、202位老人、74位工作人員、80位社會民眾、6位民政局工作人員，問卷回收比為100%。

本文在考察開封市社會養(yǎng)老發(fā)展過程的基礎(chǔ)上提出了社會養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”一概念。筆者將其初步界定為:在老齡化問題突出的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市——開封——公辦養(yǎng)老院不足，規(guī)模小、數(shù)量眾多的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在一定程度上解決了社會養(yǎng)老問題的現(xiàn)象;這些硬件設(shè)施差但具有較強(qiáng)社會適應(yīng)性(擬家庭化功能)的小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其前期發(fā)展“得益”于政府政策，而未來發(fā)展又受到政策制約的現(xiàn)象。

二、社會養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”之生長狀態(tài)描述

(一)居住條件

環(huán)境安靜、優(yōu)美有利于老人延年益壽，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選址所需考慮的重要因素。開封75%的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是兩層小樓，且有庭院;90%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在選址時重點(diǎn)考慮公共交通、周邊環(huán)境等方面比較優(yōu)越的地方?？傮w上，在開封市這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后、生活節(jié)奏較慢的城市里，居住環(huán)境是比較令人滿意的，適合于養(yǎng)老。這構(gòu)成了開封市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一大優(yōu)勢。

(二)飲食狀況

飲食質(zhì)量的好壞是一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否生存下去的重要因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開封市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中99%的老人認(rèn)為飯菜數(shù)量可以滿足需求，能夠吃飽。對于飯菜的質(zhì)量，33.1%的老人選擇好，60.9%的認(rèn)為一般，另有5%的選擇飯菜質(zhì)量差。關(guān)于飯菜的花樣種類:82.1%的老人認(rèn)為花樣多，17.9%的認(rèn)為花樣不多;90.3%的老人表示節(jié)假日會有不同程度的改善生活。這一組數(shù)據(jù)表明，老人們對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的飯菜整體上還是滿意的。其中老人們對飯菜數(shù)量、花樣品種的滿意度很高，對于質(zhì)量的評價則趨于“中間答案”，否定性意見并不多。

(三)精神生活

精神生活作為老年人生活的一個重要組成部分，很大程度上影響著老人的生活質(zhì)量和整體幸福感［4］。開封市社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中老人精神生活表現(xiàn)出文化娛樂設(shè)施差，精神生活卻不空虛的“反?！爆F(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厣鐣B(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，僅20%擁有專門的娛樂活動室、體育器材等娛樂設(shè)施，12.5%的機(jī)構(gòu)訂購專門的書刊報紙。老人的日常生活除吃飯、洗漱外，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)較為普遍的是入住老人間聊天拉家?；颡?dú)自靜坐乘涼。數(shù)據(jù)顯示:在日常娛樂活動中，66.3%的老人看電視，23.3%的有打牌、打麻將、下棋等行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，63.5%的工作人員經(jīng)常和老人進(jìn)行溝通交流，73.3%的老人感覺工作人員“好，像自己的家人一樣”。談到與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)其他老人之間的關(guān)系，34.3%的表示同大多數(shù)老人熟悉，32.3%表示和其中的部分熟悉，分別有16.9%、6.5%的表示很少熟悉、不熟悉。這反映出小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在人際關(guān)系互動方面有優(yōu)勢。正是因?yàn)橐?guī)模小，入住人員不多，從而營造了一種緊密團(tuán)結(jié)的“家”的氛圍。這種“全院一家”的氣氛能為相當(dāng)一部分老人帶來精神上的滿足，也成為小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一大特色。

(四)老人評價

開封市社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)部居住環(huán)境、日常護(hù)理和管理方面存在明顯的不足，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施差、醫(yī)療護(hù)理水平低。院內(nèi)擁有健身器材的僅占20%，擁有醫(yī)療護(hù)理人員的僅占12.5%。按照現(xiàn)代化的理性邏輯分析，這樣的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人們肯定不會滿意。然而，在接受調(diào)查的202位老人中，當(dāng)被問到“您現(xiàn)在幸福嗎”時，僅有21位回答“不幸?！?。換言之，感覺在當(dāng)前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活“幸?！被颉斑€可以”的老人占89.6%，呈現(xiàn)出一種“令人驚訝”的“矛盾”性狀態(tài)。深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此種狀況亦有一定的合理性，這與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市老人的低層次需求有很大關(guān)系。通過訪談筆者了解到大多數(shù)老人的幸福觀很簡單，常見的表現(xiàn)為“有人細(xì)心照顧，不用自己作難”，“比較自由，少束縛”，“吃穿不愁”，“有同齡人說話、聊天”，“距家近，孩子們經(jīng)常來看”。由此可以看出，老人的需求更多的是集中在衣食和情感交流層面上，再加之入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人多有不同程度的疾病，對娛樂等設(shè)施沒有太大的需求。

總之，社會養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”經(jīng)歷了20多年的優(yōu)勝劣汰，其具有的某些特點(diǎn)能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的養(yǎng)老環(huán)境。首先是成本低，包括社會資源動員成本與經(jīng)營成本。政府在面對有義務(wù)而無能力的養(yǎng)老問題時，只能通過降低政策門檻，誘發(fā)市場力量的進(jìn)入。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在匯聚閑散資金資源和人力資源方面具有天然優(yōu)勢，無需政府其他動員便會充斥養(yǎng)老市場;因投入較少，所以這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本低，進(jìn)而養(yǎng)老服務(wù)的市場價格低，符合欠發(fā)達(dá)城市老人的支付能力。其次是擬家庭化。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，老人的家庭觀念比較強(qiáng)烈，小型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠賦予老人家的感覺。因養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多，大多數(shù)老人選擇在居家近的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住，以便回家或者家人經(jīng)常來看望;養(yǎng)老機(jī)構(gòu)小，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人、工作人員以及院長們都十分熟悉，他們吃同樣的食物，彼此像家人一樣相處。

三、開封不宜發(fā)展大規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的原因

在“現(xiàn)代化與城市化”的背景下，政府認(rèn)為“基礎(chǔ)設(shè)施差”等現(xiàn)象是社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要“病態(tài)”與問題，當(dāng)前的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不再適合養(yǎng)老，所以主推大規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。政府倡導(dǎo)此種發(fā)展邏輯，目的在于解決由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模小而引發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善、管理不規(guī)范等問題。然而，在調(diào)研中筆者了解到開封市《老人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》采用的國家整體標(biāo)準(zhǔn)，并不符合該市的實(shí)際情況。本文認(rèn)為不考慮本市實(shí)際情況直接采用國家標(biāo)準(zhǔn)，并過分強(qiáng)調(diào)這種標(biāo)準(zhǔn)是一種“簡單化”操作。詹姆斯·C.斯科特在《國家的視角》中指出:對自然和社會的管理制度——國家機(jī)器的簡單化是造成社會工程失敗的重要因素，簡單化的主要特征是只表達(dá)了官方所感興趣的那些方面而忽略其他方面［5］。這種簡單化操作使政府過度強(qiáng)調(diào)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施的要求，而忽略對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的要求。將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是規(guī)模大小當(dāng)作了解決問題、檢驗(yàn)水平的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，這在一定程度上是有失公允的。并且，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大規(guī)模發(fā)展邏輯雖然對解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后有幫助，但將會造成有益的社會資源的破壞，更有可能造成經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市社會養(yǎng)老市場的萎縮，致使養(yǎng)老問題更加突出。

(一)社會資源因素

1.人力資源的限制。中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議指出:大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和小型微型企業(yè)，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)創(chuàng)業(yè)規(guī)模［6］。開封市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦者多為下崗職工，簡單再生產(chǎn)及養(yǎng)老政策的低門檻使得社會重新利用了這些人力資源。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大規(guī)模的發(fā)展邏輯勢必會減少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，造成大量具有養(yǎng)老管理經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)者下崗，加大就業(yè)壓力。另外，人是社會人，在經(jīng)營過程中形成的各式的無形社會資本，隨著小規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的消失而消亡。

2.閑散資金資源的限制。資金是建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵因素，本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開封市97.4%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的啟動資金來自積蓄等個人籌資方式;創(chuàng)辦后運(yùn)作資金得到過政府或社會支持的僅占2.6%。這表明，開封市養(yǎng)老問題是依靠社會閑散資金解決的，而大規(guī)模的發(fā)展邏輯會打破這種閑散資金的利用鏈條。原因在于，87.5%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作資金不足，更不足以使小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展成為大規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，又管理者因經(jīng)營膽識缺乏、不敢冒風(fēng)險貸款，最終造成小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金退出養(yǎng)老市場。

(二)入住老人因素

1.情感距離拉大。老年人的心理健康既與老年人自身的健康狀況、社會經(jīng)濟(jì)狀況等有關(guān)，也與家庭、鄰里、朋友等各種社會關(guān)系的變動相聯(lián)系［7］。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)小而多的現(xiàn)狀在老人情感建設(shè)方面起著積極的維系作用。首先，在與家人的感情建設(shè)方面，有學(xué)者的實(shí)證研究顯示，父母的居住模式顯著地影響到被訪者日常照料父母的頻繁程度。在開封，78.2%的老人選擇距家近的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住，81.8%的老人表示家人經(jīng)常來看望，以至于58.4%的老人不再想家，78.5%的老人不經(jīng)?；丶?。其次，小規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人數(shù)量較少，工作人員和院長能有更多的時間與老人進(jìn)行溝通交流，建立情感。72.8%的老人表示院長和工作人員待自己像家人一樣。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的大規(guī)模發(fā)展邏輯，將破壞現(xiàn)有的優(yōu)勢，使老人孤獨(dú)感增加，不能在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得“家”的溫暖。

2.成本增加，老人經(jīng)濟(jì)承受力不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在開封市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中56.2%的老人用自己的退休工資承擔(dān)養(yǎng)老費(fèi)用。目前經(jīng)濟(jì)水平下，在開封市1000元左右的退休工資對于支付目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用尚可。如果養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大規(guī)模發(fā)展，院內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施改善帶來的成本提高必定導(dǎo)致入住費(fèi)用的增加。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量減少容易造成寡頭壟斷，進(jìn)而對價格的控制強(qiáng)度增加，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求者成為價格的被動接受者。當(dāng)前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求富有彈性，價格的提高就會導(dǎo)致需求的大幅度下降。如此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)入住的老人數(shù)量將會大幅度減少，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場萎縮。從功能上講則是大規(guī)模發(fā)展邏輯后，社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老能力將下降。

無疑，詹姆斯·C.斯科特所提出國家的視角理論對于政府的“大規(guī)模發(fā)展”邏輯有著指導(dǎo)作用。但是，政府的干預(yù)，特別是為了管理的方便而進(jìn)行的簡單化操作造成了政府只關(guān)注自己的“美好愿望”，為解決部分問題而忽視其他方面，最終打破了機(jī)構(gòu)本身的發(fā)展邏輯從而產(chǎn)生更多不可調(diào)和或者更大的矛盾，導(dǎo)致試圖改善老人生活狀況的社會工程的失敗。

四、社會養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”之推進(jìn)策略探討

大規(guī)模發(fā)展邏輯是運(yùn)用“問題視角”分析事例并得出的結(jié)論。在該視角指導(dǎo)下，人們注意力多放在基礎(chǔ)設(shè)施差等“問題”上，從而忽視了社會養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”在應(yīng)對城市“銀發(fā)浪潮”時的優(yōu)勢與重要作用。再者，對“問題”的界定上，用現(xiàn)代性的標(biāo)準(zhǔn)去衡量經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，必定會給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)貼上“基礎(chǔ)設(shè)施差”的標(biāo)簽。這種衡量標(biāo)準(zhǔn)割裂了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與它們的生存環(huán)境，將其強(qiáng)行納入現(xiàn)代性的框架去判別，忽視了欠發(fā)達(dá)城市老人需求低，當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本滿足老人需求的現(xiàn)狀。相對于傳統(tǒng)的問題視角，優(yōu)勢視角的核心是“優(yōu)勢”——它削弱了對案主的疾病性解釋，強(qiáng)調(diào)要關(guān)注服務(wù)對象的現(xiàn)狀和所處的環(huán)境;尊重和肯定案主，發(fā)現(xiàn)案主的所有有利因素［8］，通過合作性實(shí)踐改變案主對自己的看法，在外部資源的幫助下實(shí)現(xiàn)“自我修復(fù)”。

社會養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”雖然存在問題，但問題的背后蘊(yùn)涵著“入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人滿意度較高”與城市社會化養(yǎng)老需求得到相當(dāng)程度的滿足的“價值”，并且發(fā)展中形成了自身優(yōu)勢——社會資源的整合與二次利用，入住成本低，擬家庭化等。為此，它不是社會管理的“危機(jī)”，而是一種可選擇的新“道路”。在這條道路上，各養(yǎng)老責(zé)任主體都應(yīng)盡自己的力量，共同搭建平臺，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

(一)創(chuàng)新管制體制:政策平臺扶上馬

養(yǎng)老服務(wù)作為具有明顯“正效應(yīng)”的公共產(chǎn)品，在應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市“銀色浪潮的突襲”中具有重要作用。政府在制定政策時要從限制觀念向吸納理念轉(zhuǎn)變，做到政策平臺扶上馬。

首先可以實(shí)行民間組織備案制度。所謂民間組織備案制，就是要求一些在成員人數(shù)、活動場所、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等方面達(dá)不到登記注冊標(biāo)準(zhǔn)的民間組織，在開展業(yè)務(wù)活動的時候只需要向民政等部門提交一些基本的信息和證明資料即可開始運(yùn)轉(zhuǎn)的體制［9］。對于民間組織備案制度，民政部已將江西、北京、深圳、湖北等地作為民間組織備案改革的試點(diǎn)。因此開封市可以大膽地引進(jìn)這種準(zhǔn)入管制方式，使更多的民間力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供社會化的養(yǎng)老服務(wù)，使社會化的養(yǎng)老事業(yè)更加繁榮。

其次，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的激勵政策引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)向著更加健康的方向發(fā)展。當(dāng)前的制度政策中，缺乏正激勵政策。即使有少量的正激勵措施，也因評獎方式和獎勵數(shù)目過少的原因造成對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“拉力”不強(qiáng)，不能使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效地提高服務(wù)質(zhì)量。為此，政府應(yīng)深入調(diào)查，創(chuàng)新出有效的評估制度與合宜的激勵形式，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市社會養(yǎng)老事業(yè)的健康發(fā)展。

再次，進(jìn)行準(zhǔn)入管制政策的改革。改革準(zhǔn)入管制政策，可以增加提供養(yǎng)老服務(wù)者的數(shù)量，增強(qiáng)其競爭程度，提高競爭效率;評估激勵政策的制度化與規(guī)范化可以有效促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)提供者提高服務(wù)質(zhì)量。兩者是養(yǎng)老服務(wù)提供者能否“騎上馬”以及“繼續(xù)騎”的關(guān)鍵，所以，要創(chuàng)新這兩項(xiàng)管制政策，為社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供最原始的平臺。

(二)發(fā)揮橋梁作用:志愿服務(wù)對接平臺送一程

養(yǎng)老服務(wù)主體多元化，對滿足老人們多樣化需求大有裨益，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)志愿者可以滿足老人的多樣化養(yǎng)老需求。然而，志愿者在提供服務(wù)時存在一定的問題，表現(xiàn)為:志愿者與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“銜接”不暢，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被志愿者頻繁光顧——一位老人在節(jié)日時一天被志愿者洗幾次澡;另一部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則因信息不暢而無志愿者進(jìn)行志愿服務(wù)。這就需要建立公共志愿服務(wù)平臺，以實(shí)現(xiàn)志愿者和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的順暢鏈接。

建立志愿者服務(wù)平臺，政府應(yīng)從志愿者和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩方面入手。首先，政府部門詳細(xì)統(tǒng)計(jì)本地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及老人的現(xiàn)實(shí)狀況，并作出服務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃。其次，了解志愿者的相關(guān)狀況。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，志愿者由兩個群體組成，學(xué)生和老年人，他們分別由學(xué)校和社區(qū)管轄。因此可以在學(xué)校和社區(qū)成立專門的養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)。最后，由政府牽頭建立專門的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)站，為志愿者提供志愿需求信息，利用網(wǎng)站使需求信息動態(tài)化，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理，保證信息的真實(shí)性和及時性。

在建設(shè)志愿者服務(wù)平臺中，政府，要明確自身的角色定位［10］。政府可以通過建立網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布平臺，成為志愿者和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“媒人”。同時，政府也應(yīng)充當(dāng)監(jiān)督者和培訓(xùn)者的角色。作為培訓(xùn)者，政府可以動用財政承擔(dān)起培訓(xùn)的責(zé)任，為志愿者做免費(fèi)培訓(xùn);作為監(jiān)督者，政府應(yīng)該對志愿者的培訓(xùn)服務(wù)狀況進(jìn)行評估并處理兩者可能出現(xiàn)的突發(fā)狀況，使它們和諧融洽發(fā)展。

(三)承擔(dān)社會責(zé)任:公共養(yǎng)老服務(wù)平臺再提升

基礎(chǔ)設(shè)施，特別是娛樂設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施差是政府要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大規(guī)模發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。養(yǎng)老公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用上存在“搭便車”現(xiàn)象，市場無法提供高效服務(wù);而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市社會捐助力量仍不發(fā)達(dá)，社會捐助對其作用更是杯水車薪。所以，面對養(yǎng)老公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施上的問題，政府需要承擔(dān)此項(xiàng)社會責(zé)任。

政府應(yīng)根據(jù)每個行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，在每個行政區(qū)域的中心地帶建立社會養(yǎng)老服務(wù)中心。養(yǎng)老服務(wù)中心由小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織或者公開招募的其它社會組織管理，以保證管理者的獨(dú)立性，預(yù)防腐敗現(xiàn)象。在政府、管理者、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的三方互動中形成養(yǎng)老公共服務(wù)平臺。在此平臺中，三者要明晰自己的角色。政府作為建設(shè)者，要秉承問需于老人，問計(jì)于老人的原則，以提高社會保障水平為目標(biāo);作為監(jiān)督者，要與群眾一起對各個養(yǎng)老服務(wù)中心進(jìn)行績效考評，為平臺的運(yùn)作提供基本保障。養(yǎng)老服務(wù)中心管理者作為直接“操縱者”，要做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求調(diào)查，保持好自身的獨(dú)立性，給每位老人公平公正的待遇。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為服務(wù)的需求者，在享受服務(wù)的過程中，要竭力保障老人的安全，協(xié)調(diào)各個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在使用設(shè)施中的關(guān)系，使得公共服務(wù)平臺高效運(yùn)作。

五、結(jié)語

從表面看，開封社會養(yǎng)老事業(yè)呈現(xiàn)出一種“亂象”——公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足，小規(guī)模社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遍地開花，社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施差、醫(yī)療服務(wù)水平低。但是，開封社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展存在著自身的發(fā)展邏輯，這種發(fā)展“亂象”的背后蘊(yùn)涵著“入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人滿意度較高”與城市社會化養(yǎng)老需求得到相當(dāng)程度的滿足的“價值”。在此意義上，本文認(rèn)為開封如此之多的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不是亂象，而是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市社會養(yǎng)老事業(yè)的一種可選擇的發(fā)展模式。政府應(yīng)針對當(dāng)前的局勢，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，通過搭建政策平臺、志愿服務(wù)對接平臺、公共養(yǎng)老服務(wù)平臺等措施，按計(jì)劃、分階段地將該種發(fā)展模式由扶上馬，送一程，再提升，最終使社會養(yǎng)老的“開封現(xiàn)象”發(fā)展成為社會養(yǎng)老的“開封模式”，并作為一種創(chuàng)新社會管理的模式推廣，以解決我國日趨嚴(yán)重的養(yǎng)老問題。

注釋:

(1)中國社會科學(xué)院欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)研究中心主任袁鋼明博士認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)分為發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)兩塊，除了發(fā)達(dá)地區(qū)就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，沒有非常精確的定義。

(2)河南省人口老齡化程度為8.36%，老年人撫養(yǎng)比同樣為11.8%，全國人口老齡化程度為8.87%。

(3)河南省社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共405家，18個地級市平均每市22.5家社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。開封市公辦養(yǎng)老院1家。

［1］穆光宗，張團(tuán).我國老齡化發(fā)展趨勢及其戰(zhàn)略應(yīng)對［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報，2011(09):29.

［2］張占倉，蔡建霞.經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群作用機(jī)理研究:以河南省為例［J］.河南科學(xué)，2007(06).

［3］河南省統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局河南調(diào)查總隊(duì).2011河南統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

［4］陶立群.中國老年人社會福利［M］.北京:中國社會出版社，2002:102.

［5］詹姆斯·C.斯科特.國家的視角［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998:3.

［6］陳可冀.老齡化中國:問題與對策［M］.北京:中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2002(55).

［7］張和清，等.優(yōu)勢視角下的農(nóng)村社會工作［J］.社會學(xué)研究.2008(06):176－179.

［8］Dennis Saleebey.優(yōu)勢視角［M］.上海:華東理工大學(xué)出版社，2004:2－3.

［9］劉鵬.從分類控制走向嵌入型監(jiān)管:地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報.2011(05):94.

［10］朱廣忠.我國政府在公共事業(yè)管理中的主體職責(zé)［J］.中國行政管理.2007(09):54－55.