曲偉強

(山東行政學院，濟南250014)

公共危機是指由突發(fā)的公共事件造成的，給社會及公眾帶來嚴重威脅或危害，需政府和社會緊急處理的一些非正常狀態(tài)。公共危機具有公共性、突發(fā)性、危害性、緊迫性等特點。公共危機的特點決定了政府和社會各界必須對公共危機加以高度重視，并適時加強對公共危機的管理。一般來說，公共危機管理就是指在政府的主導下，集多方力量，對公共危機積極采取事前預防、事中緊急反應和處置、事后恢復以及進行全過程監(jiān)督等管理行為的總稱。在公共危機管理過程中，具有監(jiān)督職能的審計應建立和完善相關應對機制，以發(fā)揮其應有的積極作用。

一、審計在公共危機管理中的重要作用

(一)有效保障受災群眾的根本利益

在我國，每次大的危機發(fā)生后，黨和政府都高度重視，通過各種途徑向受災地區(qū)和群眾提供大量的物資和款項，社會各界及社會公眾也紛紛捐款捐物。保證這些捐助款物及時、全部地用于受災群眾，既是政府的責任，也是廣大捐助者的良好愿望。通過審計，可以監(jiān)督政府相關部門和機構，根據(jù)受災情況，合理、有效地分配捐助款物，以最大限度地發(fā)揮其救助效益，并從根本上保障受災群眾利益的最大化。

(二)有力監(jiān)督政府職能的充分發(fā)揮

公共危機發(fā)生后，來自各方面的捐款捐物都集中在政府相關部門和機構，根據(jù)受托責任理論，這些部門和機構一方面要對捐助者負責，管好用好捐助款物，一方面要對受助者負責，讓他們確實得到救助和實惠，這是政府的職責所在。但是，由于捐助款物數(shù)量大又過于集中，所以在管理、分配和使用上很容易發(fā)生腐敗舞弊行為。通過審計，可以深入揭露捐助款物在管理、分配和使用中的各種問題，避免政府相關部門、機構和人員失職、瀆職和權力濫用現(xiàn)象，進一步促使公共危機管理的公開、透明、廉潔和高效。

(三)更加促進審計業(yè)務的發(fā)展

一般來說，審計機關通常開展的是常規(guī)性審計。而公共危機審計則屬于一種非常規(guī)審計，它要求審計機關在公共危機事件發(fā)生后，迅速作出反應，并立即展開審計工作。面對突發(fā)的公共危機，審計人員不僅要有充分的思想準備和清醒的意識，而且要有較強的專業(yè)技能和較高的綜合素質(zhì)。因此，開展公共危機審計，既拓展了審計業(yè)務范圍，又推動了審計人員業(yè)務水平的提高，同時也極大豐富了審計經(jīng)驗和審計理論。

二、公共危機管理中的審計應對原則

(一)預防性原則

審計人員在日常審計中，應特別注重對公共危機預防工作的審計，比如，檢查被審計單位公共危機預防制度是否建立健全，公共危機應急預案是否制定，公共危機應急演練和培訓是否經(jīng)常開展，公共危機預警設施是否齊備，以及相應資金是否到位、管理是否規(guī)范等，以此來評價被審計單位對公共危機的防范情況。

(二)動態(tài)性原則

在公共危機管理中，審計應堅持動態(tài)性原則，即要把公共危機管理的全過程置于審計監(jiān)督之下。具體來說，在危機管理的不同階段，要持續(xù)不斷地開展有針對性的審計。比如，在危機預防階段，要檢查和評價被審計單位對公共危機的防范措施;在危機處置階段，要檢查和評價援助款物的籌集、管理、分配和使用情況;在危機后恢復階段，要檢查和評價恢復重建資金的分配、使用及效益情況。審計工作要在以往注重事后監(jiān)督的基礎上，逐步向注重事前預防和事中控制的轉(zhuǎn)變。特別是對重大的公共危機事件要實行跟蹤式審計，即從危機發(fā)生到結束直至整個恢復重建期間都要跟蹤審計，尤其要注重恢復重建期間重大工程項目的審計。

(三)建設性原則

審計不僅僅在于揭露問題和查處問題，更重要的在于發(fā)揮其建設性作用。正如劉家義審計長指出:“在揭示問題、查處問題的基礎上，更好、更多地提出解決問題的辦法和措施，這就是建設性?！辈⑶姨貏e強調(diào)“建設性決定著審計的生命力”。在公共危機管理中，審計的建設性原則主要表現(xiàn)在三個方面:一是對被審計單位而言，審計機關根據(jù)查處的問題，給被審計單位提出一些合理化建議，敦促其立即整改或限期整改，重大問題向國家有關權力機關報告，進而達到解決問題的目的;二是對政府而言，通過公共危機審計，分析找出公共危機管理中體制、機制和相應法規(guī)等方面存在的問題及原因，為政府提出既有宏觀性又有可操作性的審計建議。

(四)責任追究原則

在我國現(xiàn)階段，審計機關雖然對被審計單位依法擁有處理處罰權，但沒有對相關責任單位和責任人進行問責的權力。從近幾年發(fā)生的幾起重大公共危機事件來看，國家已加大了對問題官員的行政問責力度，并且取得了一定成效。然而，這些問責只是對公共危機事件中負有領導責任的政府官員的懲罰和處理，并沒有涉及到公共危機審計的問責問題。在公共危機管理中，審計對查出的問題應根據(jù)其情形，依法提交國家權力機構追究相關責任人的責任。責任追究的目的是力圖避免類似問題的再次發(fā)生，同時也是對社會公眾的一個交待。

三、審計在公共危機管理中的應對機制

(一)審計預警機制

對待公共危機，首先在于預防。建立公共危機預警機制，是危機應對的首選之策。審計預警機制是公共危機預警機制的重要組成部分，它是通過事前審計來發(fā)現(xiàn)被審計單位存在的風險或隱患，并及時提供危機警示，從而促使其及時采取相應措施避免危機發(fā)生，或盡可能降低危機程度。對不同領域，審計應當建立不同的預警體系。以下僅分析幾個主要方面:

1.財政和金融方面的預警體系。財政和金融是國家的經(jīng)濟命脈，財政和金融的安全是國家經(jīng)濟安全的核心。審計應當站在維護國家經(jīng)濟安全的高度，建立財政和金融方面的預警體系。財政審計方面，首先審計署要和發(fā)改委、財政部及其他政策制定部門建立定期聯(lián)絡機制，適時把握宏觀經(jīng)濟政策的走向，分析當前經(jīng)濟的熱點、難點和風險點，為國家制定大政方針提供安全保障。其次，審計機關應在廣泛收集各類信息和調(diào)查研究的基礎上，建立財政安全預警系統(tǒng)，針對反映國家宏觀經(jīng)濟總體態(tài)勢的指標、反映財政收支狀況及債務狀況的指標、反映財政分配體制的指標和反映財政支出效益情況的指標等展開分析研究，及時、動態(tài)地反映財政風險狀況，為政府有效進行財政調(diào)控和抵御財政風險提供依據(jù)。金融審計方面，要針對我國金融體系實行“一行三會”監(jiān)管模式的特點，注意分析各業(yè)務部門信息銜接方面的問題，構建金融安全信息評估預警機制，全面把握宏觀金融信貸風險，要特別關注境外金融資本流入境內(nèi)所帶來的風險，以確保國家的金融安全。

2.行業(yè)管理和企業(yè)運行方面的預警體系。行業(yè)管理是居于國家宏觀經(jīng)濟管理和企業(yè)微觀經(jīng)濟管理之間的一種社會經(jīng)濟管理方式，行業(yè)管理的好壞，對宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟都有著直接的影響。因此，審計機關要在綜合不同行業(yè)信息資源的基礎上，建立和完善行業(yè)風險評估體系，對影響行業(yè)發(fā)展和社會經(jīng)濟安全運行的問題及時發(fā)出預警信號，以盡可能的避免或減少這些問題對國家經(jīng)濟安全的危害。國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位，國有企業(yè)在改革和發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題，也會直接影響著國家經(jīng)濟的安全。因此，審計機關要在查處企業(yè)微觀問題的基礎上，著重從宏觀層面探索和分析影響國有企業(yè)健康運行的體制、機制問題，并及時反饋給行業(yè)管理機構和政策制定部門，為建立科學、嚴密、規(guī)范的企業(yè)監(jiān)管體制提供參考和依據(jù)。

3.公共服務和社會管理方面的預警體系。隨著改革的深入和社會的發(fā)展，人們?nèi)找嬖鲩L的公共服務需求與國家公共服務供給的矛盾越來越突出，表現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的問題越來越明顯，政府審計要從維護國家經(jīng)濟安全出發(fā)，深入調(diào)查了解當今社會在公共服務方面存在的問題及風險，提出應對措施，積極推動政府加快公共服務體系建設，為百姓提供一個安居樂業(yè)的和諧環(huán)境。同公共服務一樣，在社會管理方面也存在許多亟待解決的問題，政府審計要根據(jù)中央建立健全社會預警體系的要求，積極推動政府構建社會信息的采集、整理和披露渠道，隨時掌控社會管理的動態(tài)及不良傾向，及時與群眾溝通，確保群眾的知情權和參與權，力求把矛盾和問題消除在萌芽之中。

(二)審計監(jiān)督機制

眾所周知，監(jiān)督是審計的基本職能和首要職能。不僅常規(guī)審計要發(fā)揮其監(jiān)督職能，在公共危機審計中也同樣要發(fā)揮該項重要職能。但是，與常規(guī)審計監(jiān)督相比，公共危機審計監(jiān)督具有以下特點:

1.監(jiān)督對象的特定性。由于公共危機通常表現(xiàn)為一個突發(fā)事件，所以，對公共危機審計來講，就是對該特定事項進行審計監(jiān)督。通過對該事項的調(diào)查、了解和分析，揭露和敦促糾正其中的問題，并及時將審計結果報告給政府或向社會公布，從而為政府有效解決危機提供決策依據(jù)。

2.監(jiān)督范圍的廣泛性。公共危機發(fā)生后，會涉及到許多單位和機構，會涉及到人、財、物等許多方面，凡是跟公共危機事件相關的單位和個人，凡是危機事件處置中的資金流向、物資分配以及社會效果等情況，都應包括在審計監(jiān)督范圍之內(nèi)。不僅危機事件發(fā)生中的事項需要審計監(jiān)督，而且危機事件過后恢復建設時期的事項也需要審計監(jiān)督。

3.監(jiān)督時間的緊迫性。公共危機事件不同于一般事件，其突發(fā)性和極端危害性的特點決定了政府必須快速地作出反應，同時，政府在處置危機事件中也需要隨時了解資金、物資的使用和分配情況，這就需要審計部門及時跟進審計，隨時將審查情況及問題通報給政府部門和機構，以便迅速調(diào)整政策和處置方案。

4.監(jiān)督方式的多樣性。在公共危機審計中，監(jiān)督方式可以靈活多樣。既可以獨立開展審計調(diào)查，也可以協(xié)助有關部門和機構聯(lián)合調(diào)查;既可以對某一單位單獨審查，也可以對與危機事件相關的多個單位進行審查;既可以審查被審計單位的會計資料，也可以調(diào)查被審計單位的工作人員以及與危機事件相關的其他人員;既可以進行全面審計，也可以就危機事件中的主要事項進行重點審計。只要能達到審計目的和審計效果，任何合法的審計監(jiān)督手段和審計監(jiān)督方式均可采用。

(三)審計公告機制

由于公共危機具有公共性的特點，所以，在公共危機管理中，審計結果應當向政府和社會公眾予以公布，亦即應當建立審計公告機制。實行審計公告制度，既是審計準則的基本要求，也是民主與法制建設的具體體現(xiàn)，它可以有效發(fā)揮審計監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的多重約束作用，還可以提高審計監(jiān)督的透明度和權威性，對促進危機的解決和各項工作的改進都具有積極的意義。

1.審計公告的時間。在危機審計中，審計公告的時間可以視情況靈活而定。一可以定期將階段性審計情況向社會公告;二可以對重大問題向政府有關部門報告;三可以在審計結束后，將最終審計結果向政府和社會公眾公告。

2.審計公告的對象。審計公告的對象主要是政府和社會公眾。向政府公告，是基于政府的公共受托責任，即通過審計公告，反映和驗證政府公共受托責任的履行情況，昭示和體現(xiàn)政府應對公共危機的意識和能力;向社會公眾公告，是基于民主監(jiān)督的需要，即通過審計公告，讓公眾了解危機的處置情況，解除公眾的質(zhì)疑和憂慮，穩(wěn)定公眾的情緒。此外，審計公告還可以促進被審計單位對危機過程中存在的問題加以迅速整改，進而達到預期的審計效果。

3.審計公告的內(nèi)容。公共危機審計公告的內(nèi)容不同于常規(guī)審計，它一般應包括危機的基本情況、審計發(fā)現(xiàn)的問題、審計的評價、審計的意見和建議、危機后續(xù)整改情況、危機過后恢復重建情況等。從一定意義上來講，審計公告內(nèi)容能反映出審計工作的質(zhì)量和水平。審計公告內(nèi)容是否客觀、準確、全面，不僅關乎參與危機處置人員的工作效果，同時也關乎政府和審計機關的公信力。因此，審計人員對危機審計公告內(nèi)容需格外斟酌。

(四)審計問責機制

在公共危機管理中，審計問責是十分必要的。這是因為許多公共危機本可以避免發(fā)生或者是減少發(fā)生的次數(shù)，而由于人為因素最后還是導致危機的發(fā)生，并且給社會和公眾造成一定的危害和損失，因此，根據(jù)審計結果，追究部分責任單位和責任人的責任是完全應該的。實行審計問責機制，必須注意以下方面:

1.明確審計問責主體。在公共危機審計結束后，可以由多元主體參與問責，比如立法機關、司法機關、行政機關、審計機關、社會輿論以及危機受害群眾等都可以參與問責。但最終決定問責的，還是要由立法機關、司法機關、行政機關以法律為準繩，以事實為依據(jù)，根據(jù)危害程度和情節(jié)輕重，給予黨紀政紀處分或追究刑事責任。

2.界定審計問責客體。準確界定審計問責客體是公共危機審計問責中的重點和難點。界定問責客體，關鍵在于搞清相關責任人履行受托責任的情況，如果某些人未能完全履行應盡職責且出現(xiàn)法定問責情形，那么理所應當要被追究相關責任。當然，在實際過程中，涉及個人責任的事件要慎之又慎，要符合法定程序，要經(jīng)得起歷史和人民的檢驗。

3.簡化審計問責程序。本著快速、務實和有效的原則，應盡可能地簡化公共危機審計問責程序。因為公共危機事件給人們的應對時間相對有限，因此，應根據(jù)審計結果，盡快的進入問責環(huán)節(jié)，經(jīng)過簡易、合法的程序，快速作出問責決定，從而提高問責的效率和危機處置的效果。

4.公開審計問責結果。公共危機的社會性決定了危機審計的問責結果必須向社會公開。公開審計問責結果，一方面有利于社會公眾對政府及官員的監(jiān)督，另一方面也會起到殺一儆百的威懾作用，以此推動各級政府及官員更好地履行受托公共責任，更加努力地為百姓提供和諧、安寧和穩(wěn)定的社會環(huán)境。

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