省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展專家組

濟(jì)南南部山區(qū)科學(xué)發(fā)展問題，是事關(guān)“泉城”的泉水涵養(yǎng)和生態(tài)建設(shè)，事關(guān)60多萬農(nóng)民群眾生活改善，事關(guān)南部山區(qū)各鎮(zhèn)(辦)政府的正常運(yùn)行，事關(guān)省會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的重大問題。王敏書記在市第十次黨代會(huì)上，明確地提出了“要實(shí)施積極的‘南控’戰(zhàn)略，科學(xué)有序地發(fā)展南部經(jīng)濟(jì)，改善當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活條件”的要求，為推進(jìn)南部科學(xué)發(fā)展指明了方向。面對(duì)生態(tài)保護(hù)與富民惠民的雙重任務(wù)，必須把加快綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為著力點(diǎn)，實(shí)施有作為、有規(guī)劃、有發(fā)展的“南控”，努力實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展共贏。為此，歷城政協(xié)近期組織省市知名專家針對(duì)南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展問題，北上京郊的密云、延慶、懷柔，南下廣東增城、重慶涪陵、成都郫縣，并對(duì)南部山區(qū)核心區(qū)的仲宮、柳埠、西營(yíng)、高而、秀川、彩石等鎮(zhèn)辦分別進(jìn)行了專題調(diào)研。通過實(shí)地考察、專題座談，深入研討等形式，進(jìn)一步加深了認(rèn)識(shí)，明確了定位，理清了思路?，F(xiàn)將調(diào)研情況和相關(guān)建議整理如下。

一、南部山區(qū)科學(xué)發(fā)展問題是關(guān)系濟(jì)南科學(xué)發(fā)展的重大問題

濟(jì)南南部山區(qū)北部以濟(jì)南市建成區(qū)南部邊沿向東西延伸，南部至泰安和萊蕪界;東起章丘，西至長(zhǎng)清，共涉及歷城、長(zhǎng)清、市中、歷下、章丘等四區(qū)一市，總面積1544.4平方公里，人口62萬。濟(jì)南南部山區(qū)地處魯中山區(qū)北緣，地形復(fù)雜，低山、丘陵、山間盆地、洼地和沖溝等地貌形態(tài)交錯(cuò)分布，總體地勢(shì)南高北低、東高西低。濟(jì)南南部山區(qū)是省會(huì)最為重要的生態(tài)功能區(qū)，是省會(huì)水源涵養(yǎng)地和綠色生態(tài)屏障。2002年被列入省級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)。

濟(jì)南南部山區(qū)可劃分為核心區(qū)、東部片區(qū)、西部片區(qū)等。其中核心區(qū)(濟(jì)南南部山區(qū)規(guī)劃區(qū))以歷城區(qū)為主體，包括仲宮、西營(yíng)、柳埠鎮(zhèn)、港溝街道辦事處和彩石鎮(zhèn)南部山區(qū)丘陵地帶，以及市中的黨家、十六里河和歷下的龍洞等辦事處的部分山地。面積839平方公里，人口約31萬。東部片區(qū)主體為章丘山區(qū)，西部片區(qū)則包括長(zhǎng)清和平陰的山地。

近十年來，南部山區(qū)各級(jí)黨委政府遵循省市“南控”基本定位，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，對(duì)省會(huì)生態(tài)涵養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。

僅就南部山區(qū)核心區(qū)來看，與2003年相比，區(qū)域內(nèi)生態(tài)林由30萬畝發(fā)展到45萬畝，經(jīng)濟(jì)林由36萬畝發(fā)展到47萬畝，林木覆蓋率由47%增加到60%以上，高出全市近30個(gè)百分點(diǎn)，每年吸收二氧化碳110萬噸，釋放氧氣79萬噸，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)秀以上天數(shù)達(dá)到99%，成為名符其實(shí)的泉城“綠肺”，為市區(qū)空氣質(zhì)量良好以上天數(shù)超過85%國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮了重要作用。南部山區(qū)是我市重要的水源涵養(yǎng)區(qū)、市區(qū)泉水的補(bǔ)給區(qū)和水源地，是泉城特色的重要保障，其獨(dú)特的水文地質(zhì)結(jié)構(gòu)為泉水的形成、補(bǔ)給、噴涌創(chuàng)造了良好的條件。據(jù)測(cè)算，區(qū)域內(nèi)每年新增蓄水量3440萬立方，臥虎山、錦繡川、狼貓山三大水庫(kù)水質(zhì)均達(dá)到國(guó)家二類標(biāo)準(zhǔn)以上，擔(dān)負(fù)著市區(qū)經(jīng)十路以南40萬戶居民、以及東部新城的日常供水任務(wù)，并為趵突泉持續(xù)九年噴涌，創(chuàng)造了上世紀(jì)七十年代中期以來，最長(zhǎng)持續(xù)噴涌時(shí)間，發(fā)揮了重要補(bǔ)給作用。南部山區(qū)旅游景點(diǎn)由7處發(fā)展到18處，其中國(guó)家4A級(jí)景區(qū)5個(gè)，3A級(jí)景區(qū)2個(gè)，每年的游客接待量由30萬人次激增到704萬人次，年綜合收入達(dá)到30億元，初步形成了春賞花、夏避暑、秋采摘、冬滑雪的旅游格局，成為省會(huì)市民休閑度假不可或缺的怡人“后花園”。可以說，濟(jì)南南部山區(qū)的廣大干部和農(nóng)民群眾為省會(huì)生態(tài)環(huán)境的改善、水源的涵養(yǎng)以及市民的休閑旅游做出了巨大的貢獻(xiàn)。

顯而易見，南部山區(qū)的科學(xué)發(fā)展，是省會(huì)科學(xué)發(fā)展的重要組成部分和基礎(chǔ)性工作。保護(hù)與發(fā)展歷來就是一對(duì)矛盾體，如何在兩者之間找到平衡點(diǎn)，是擺在省、市、區(qū)(縣)、鎮(zhèn)等各級(jí)決策者、組織者和實(shí)施者面前的一個(gè)普遍難題?！霸诒Ｗo(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”政策的具體實(shí)施過程中，無論是水源涵養(yǎng)、空氣凈化的“保護(hù)”，還是綠色農(nóng)業(yè)、休閑度假的“發(fā)展”，我們的政策制訂更多地是站在保護(hù)和發(fā)展城市的角度，而對(duì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和幾十萬農(nóng)民生活改善以及共同分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面考慮不周、兼顧不夠。長(zhǎng)期以往，勢(shì)必影響到南部山區(qū)農(nóng)民群眾生活改善，勢(shì)必影響到南部山區(qū)各鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)行，勢(shì)必影響到“保護(hù)與發(fā)展”政策的進(jìn)一步實(shí)施，也勢(shì)必影響到省會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展，因此，必須加以高度重視并著手解決。

二、南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展中存在的突出問題及深層原因分析

(一)保護(hù)與發(fā)展中存在的突出問題

受規(guī)劃、土地等因素的突出制約，南部山區(qū)發(fā)展受到明顯掣肘，保護(hù)工作因基層財(cái)力薄弱難以為繼，城鄉(xiāng)差距逐步拉大，這使多年來以“控”為主的“南控”戰(zhàn)略面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.生態(tài)環(huán)境依然脆弱。自2003年6月《濟(jì)南市城市空間戰(zhàn)略及新區(qū)發(fā)展研究》提出“南控”戰(zhàn)略至今，整整九年中，雖然南部山區(qū)各區(qū)(市縣)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))黨委、政府立足在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，竭盡全力保護(hù)生態(tài)、建設(shè)生態(tài)，“南控”戰(zhàn)略得到有效落實(shí)。但是，由于南部山區(qū)獨(dú)特的地理構(gòu)造，巖溶山地土層薄，成土過程緩慢，山區(qū)現(xiàn)有人口超過土地承載力，尤其是我們各級(jí)政府“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”政策的具體實(shí)施過程中的偏頗等因素，導(dǎo)致整個(gè)南部山區(qū)生態(tài)環(huán)境依然脆弱。具體表現(xiàn)為植被景觀破碎化，群落結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，水源水質(zhì)污染化，生態(tài)系統(tǒng)退化，水土流失嚴(yán)重，山體滑坡頻發(fā)等。僅南部山區(qū)核心區(qū)區(qū)域就有40多處破損山體尚未修復(fù);25度坡以上，仍有221個(gè)行政村、近15萬人居住，嚴(yán)重超出生態(tài)承載力;尚有6萬畝高山、遠(yuǎn)山亟待綠化;260平方公里的水土流失面積需要治理。特別是保潔方面，區(qū)域內(nèi)年產(chǎn)生活垃圾48萬方，由于運(yùn)距遠(yuǎn)、成本高，村收、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)、區(qū)外運(yùn)的集中處理體系尚未形成，多數(shù)垃圾傾倒在溝壑或就地掩埋，污水流入河道，對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重污染隱患。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展異常艱難。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是南部山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要基礎(chǔ)。“南控”政策實(shí)施后，在杜絕一般工業(yè)項(xiàng)目落地的同時(shí)，許多無污染、高效能的綠色工業(yè)項(xiàng)目也因土地審批等問題，難以落戶南部山區(qū)。上述政策置南部山區(qū)的工業(yè)發(fā)展于企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、效益低、稅收貢獻(xiàn)小，吸納本地剩余勞動(dòng)力少的尷尬境地。近年來，雖然南部山區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府本著謹(jǐn)慎控量經(jīng)營(yíng)生態(tài)的原則，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、景區(qū)旅游和農(nóng)家樂旅游，取得了一定成效。但即使像華魯和九如山瀑布群風(fēng)景區(qū)這樣省、市領(lǐng)導(dǎo)普遍認(rèn)可的農(nóng)產(chǎn)品加工與生態(tài)旅游項(xiàng)目，也存在著手續(xù)不完備、土地政策難突破、規(guī)模擴(kuò)大困難等難題，其它為數(shù)不多的幾個(gè)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)及景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目更是發(fā)展艱難。截至2011年底，南部山區(qū)核心區(qū)域僅有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)21家。多數(shù)企業(yè)因土地手續(xù)不完備，無法融資，難以擴(kuò)大再生產(chǎn)?，F(xiàn)有旅游景區(qū)多為農(nóng)用地，所需經(jīng)營(yíng)性服務(wù)設(shè)施，要按建設(shè)用地進(jìn)行審批，成本太高，各景點(diǎn)無法配備餐飲、住宿、停車場(chǎng)等基本配套設(shè)施，造成產(chǎn)業(yè)鏈脫節(jié)，難以穿線留人。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出。目前，南部山區(qū)核心區(qū)能夠產(chǎn)生5000元以上稅收的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目共有158個(gè)，其中10萬元以上的僅有45個(gè)，這些實(shí)體項(xiàng)目所形成的地方財(cái)力約為1830萬元。而其自身所承擔(dān)的機(jī)關(guān)人員工資、公用經(jīng)費(fèi)、基本保險(xiǎn)、防火、防汛等剛性支出卻高達(dá)1.043億元(不包括區(qū)財(cái)政每年為其轉(zhuǎn)移支付的1.4億元農(nóng)村教師工資)，缺口高達(dá)8600萬元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅靠上級(jí)有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，勉強(qiáng)保證工資發(fā)放、正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定。為減輕支出壓力，南部山區(qū)各鎮(zhèn)辦把外引稅源作為彌補(bǔ)財(cái)政缺口的主渠道，占用了大量精力，客觀影響了生態(tài)保護(hù)的積極性。

4.農(nóng)民收入增長(zhǎng)滯緩。南部山區(qū)農(nóng)民收入主要來自外出打工收入，占當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的60%左右;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入占30%左右;“農(nóng)家樂”旅游收入占10%左右。多數(shù)“農(nóng)家樂”僅停留在吃農(nóng)家飯上，未能形成“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”一條龍服務(wù)體系。旅游業(yè)發(fā)展對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收方面未能起到真正的支撐作用。從南部山區(qū)核心區(qū)的歷城區(qū)的農(nóng)民收入與全市農(nóng)民收入對(duì)比看，2008—2011年，全市農(nóng)民人均收入依次為7180、7805、8903、10412元，南部山區(qū)核心區(qū)分別與其相差767、772、1519和2048元;從民生救助看，低于全國(guó)貧困線的高達(dá)2.5萬人，占全區(qū)貧困人口總數(shù)的57%。由此可見，南部山區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)呈嚴(yán)重滯緩態(tài)勢(shì)，且人均收入與全市平均值的差距逐年加大，部分群眾的生活極為窘困。

5.干群矛盾空前緊張。受“南控“政策制約，南部山區(qū)受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展艱難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力薄弱、農(nóng)民收入增長(zhǎng)滯緩等諸多壓力，但南部山區(qū)廣大農(nóng)民群眾的發(fā)展、致富的意愿卻更加強(qiáng)烈。兩種力量的碰撞，在”保護(hù)“優(yōu)先的大環(huán)境下，勢(shì)必造成南部山區(qū)民與村、民與鎮(zhèn)以及鎮(zhèn)與村之間干群矛盾的空前加劇。就南部山區(qū)核心區(qū)而言，一方面，“南控”后，該區(qū)域先后關(guān)停53處采石場(chǎng)、75處石灰窯，拆遷了16.6萬平方的“雙違”建筑，發(fā)展空間受到限制。村集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，沒有收入的“空殼村”占50%，由于道路“村村通”等工程，村負(fù)債率超過90%，村干部待遇偏低、缺乏保障。尤其是對(duì)宅基地長(zhǎng)期死控死守，成為干群矛盾緊張的重要因素。

6.潛在隱患令人憂慮。南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展工作中還有許多潛在的隱患，有的隱患已經(jīng)到了令人憂慮的程度:一是山嶺地都成為基本農(nóng)田，農(nóng)民無地建房，產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展;二是山林防火壓力巨大。護(hù)林、防火人員緊缺，防火、護(hù)林壓力逐年增加;三是鎮(zhèn)村債務(wù)不斷增加，發(fā)展建設(shè)資金嚴(yán)重短缺;四是連接城區(qū)與南部山區(qū)的公路缺少節(jié)點(diǎn)，節(jié)假日通往山區(qū)的道路交通幾近癱瘓;五是垃圾滲漏隱患沒有根本消除。六是亂搭亂建現(xiàn)象沒有根除。

(二)深層原因分析

1.認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)。在實(shí)施南部山區(qū)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展實(shí)踐中，對(duì)“南控”問題的認(rèn)識(shí)上存在很多誤區(qū)和偏差。一是沒有站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與城鄉(xiāng)一體化的高度去處理南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展問題。制定政策時(shí)，只考慮為城市作貢獻(xiàn)，而對(duì)其自身發(fā)展和農(nóng)民的生產(chǎn)生活都兼顧不夠;二是對(duì)“控”字存在誤解?！翱亍笔侵缚刂剖?huì)城區(qū)向南部延伸發(fā)展，而非控制南部山區(qū)的發(fā)展開發(fā)，然而多年來我們?cè)诰唧w實(shí)施中已將“控”實(shí)際理解為控制發(fā)展，單純實(shí)施生態(tài)保護(hù)。三是“重保護(hù)”“輕發(fā)展”思想作祟。保護(hù)與發(fā)展歷來就是一對(duì)矛盾體，也同時(shí)是有機(jī)的統(tǒng)一體。一方面，生態(tài)保護(hù)好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)有更多的出路與選擇，另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)對(duì)生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。二者互為矛盾，卻相互統(tǒng)一，只重視一方面，勢(shì)必會(huì)兩敗俱傷;四是對(duì)“生態(tài)”的片面理解。認(rèn)為只有天藍(lán)地綠、山清水秀才是生態(tài)，保持其原生態(tài)才是生態(tài)。上述片面認(rèn)識(shí)，勢(shì)必只強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)，而忽視良好發(fā)展環(huán)境的創(chuàng)造，直接影響了廣大農(nóng)民群眾作為南部山區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體作用的發(fā)揮。

2.管理上有偏頗。一是沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)和配套政策。南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展仍是無法可依，有關(guān)省、市扶持南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展政策執(zhí)行上也有偏差，管理處于混亂和無序狀態(tài);二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少規(guī)劃。生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)小城鎮(zhèn)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，在規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批和項(xiàng)目選擇方面，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性;三是重形式輕內(nèi)容。只注重南部山區(qū)的生態(tài)旅游形式，而沒有認(rèn)真地在管理制度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)品味、服務(wù)檔次、服務(wù)品牌上下工夫;四是管理方式簡(jiǎn)單。許多執(zhí)法部門執(zhí)法時(shí)，只講哪些不能做，卻很少告知哪些可以做、怎樣才能做。這種重形式、輕本質(zhì)，重標(biāo)簽、輕規(guī)范，重分割、輕協(xié)調(diào)，重管制、輕服務(wù)的管理態(tài)度和方式，對(duì)南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展工作危害極大。

3.體制上有弊端?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會(huì)管理始終是推動(dòng)南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展的瓶頸。由于缺乏統(tǒng)一的管理平臺(tái)，管理權(quán)限和政策運(yùn)用上，千差萬別;各區(qū)在推動(dòng)南部山區(qū)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展上，尺度把握不一;在解決保護(hù)與發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與近期利益、整體利益與局部利益方面矛盾重重。因此，成立超越行政管理權(quán)限的管理平臺(tái)，制定南部山區(qū)科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，形成科學(xué)發(fā)展、規(guī)范運(yùn)作、良性循環(huán)的工作機(jī)制，成為當(dāng)務(wù)之急。

4.政策上缺補(bǔ)償。南部山區(qū)干部群眾為省會(huì)生態(tài)涵養(yǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)和犧牲，理應(yīng)得到相應(yīng)的補(bǔ)償。十多年前，濟(jì)南市還出臺(tái)過針對(duì)南部山區(qū)的相關(guān)政策，但最近十年，沒有一項(xiàng)針對(duì)性強(qiáng)的政策出臺(tái)。一是生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)?。在生態(tài)林方面，2007—2011年，工程補(bǔ)貼逐年遞減，由每畝2000元降至1000元;退耕還果由每畝400元降至200元，且這些項(xiàng)目都由工程隊(duì)實(shí)施，農(nóng)民得不到補(bǔ)貼。土地流轉(zhuǎn)方面，核心區(qū)雖按規(guī)模，對(duì)百畝以上園區(qū)，每畝給予200—300元的一次性補(bǔ)貼，但農(nóng)戶收益僅占30%，且由于百畝以下園區(qū)不予補(bǔ)貼、林果見效慢、種果樹后失去糧食直補(bǔ)等因素，影響了群眾積極性。二是土地增減掛鉤成本補(bǔ)償?shù)?。南部山區(qū)與平原地區(qū)相比，宅基地面積小、地貌特殊，因而村莊整合后騰地少、復(fù)墾和拆舊建新成本高，按現(xiàn)有土地增減掛鉤政策，以每畝20萬元進(jìn)行補(bǔ)償，難以推行。三是投入分散。濟(jì)南市對(duì)南部山區(qū)實(shí)施的項(xiàng)目和資金分散在各職能部門，難以發(fā)揮整體效應(yīng);而且基層配套比例過高，受財(cái)力所限，難以實(shí)施。特別是對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)管護(hù)，都沒有出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，單純依靠區(qū)鎮(zhèn)財(cái)力，投入嚴(yán)重不足。由于缺乏必要生態(tài)補(bǔ)償，基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，村集體負(fù)債經(jīng)營(yíng)，無序開發(fā)難以禁止，生態(tài)壓力加大。

5.措施上缺創(chuàng)新。由于缺乏必要的規(guī)劃控制和組織協(xié)調(diào)，一方面投入嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，另一方面多頭管理，力量分散，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來，南部山區(qū)在管理體制、農(nóng)民增收、基層社區(qū)服務(wù)、績(jī)效考核等方面，一直沿用傳統(tǒng)的管理措施，部門之間各自為政，管理資源得不到有效整合，效率低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

6.考核上缺特色?？?jī)效考核，是指導(dǎo)一個(gè)地方健康發(fā)展的導(dǎo)向標(biāo)，也是衡量干部政績(jī)的標(biāo)尺。有關(guān)部門沒有很好研究南部山區(qū)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的特點(diǎn)，考核措施缺乏針對(duì)性。對(duì)南部山區(qū)各鎮(zhèn)、辦的績(jī)效考核，仍然沿用傳統(tǒng)考核辦法，把南部山區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和中心城區(qū)一樣對(duì)待，基層政府財(cái)政一般預(yù)算收入、工業(yè)產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投入等考核指標(biāo)成為難以跨越的門檻。這就導(dǎo)致了基層干部忙于招商引資，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)落地，增加財(cái)政收入，從而忽視了生態(tài)控制、環(huán)境保護(hù)和研究發(fā)展出路的主題。

三、國(guó)內(nèi)其他城市在處理生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面可供借鑒的主要經(jīng)驗(yàn)及啟示

他山之石，可以攻玉。借鑒外地成熟經(jīng)驗(yàn)，是加快建設(shè)省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要捷徑。

(一)必須建立生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

北京市通過項(xiàng)目策劃，每年給予每個(gè)生態(tài)縣(區(qū))60多億元的生態(tài)補(bǔ)償金，建立了以護(hù)林、護(hù)水、護(hù)環(huán)境為主體的網(wǎng)格化生態(tài)管護(hù)機(jī)制，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)現(xiàn)了由“靠山吃山、靠水吃水”向“養(yǎng)山就業(yè)、護(hù)水就業(yè)”的轉(zhuǎn)變;對(duì)村集體，按規(guī)模每年撥付11—25萬元不等的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。廣州、增城兩級(jí)財(cái)政對(duì)其生態(tài)示范區(qū)的三個(gè)鎮(zhèn)，每年給予4415萬元財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，給予每個(gè)鎮(zhèn)1500萬元專項(xiàng)發(fā)展資金，并將其上交廣州、增城的稅收全額返還。對(duì)村集體收入不足8萬元、農(nóng)民人均收入不足5000元的，以扶貧方式予以補(bǔ)齊。對(duì)公益林按每年每畝36元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放管護(hù)補(bǔ)貼。成都市對(duì)其水源保護(hù)地郫縣，每年給予6000萬元專項(xiàng)水源保護(hù)金。

(二)必須加大對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入

重慶市在鎮(zhèn)村體系建設(shè)方面，將中心鎮(zhèn)作為“衛(wèi)星小城市”進(jìn)行打造，對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，進(jìn)行統(tǒng)籌配套。對(duì)生態(tài)區(qū)產(chǎn)生的土地出讓金、城市建設(shè)維護(hù)稅、配套費(fèi)、耕地占用稅等全部返還，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)中心鎮(zhèn)建設(shè)用地，在計(jì)劃指標(biāo)外，再增加200畝;對(duì)土地增減掛鉤騰出的指標(biāo)，優(yōu)先保障中心鎮(zhèn)和新村建設(shè)用地需要。對(duì)每個(gè)農(nóng)民新村，補(bǔ)助公共服務(wù)設(shè)施經(jīng)費(fèi)30萬元。特別是對(duì)農(nóng)戶騰出的宅基地和附屬設(shè)施用地，以“地票”形式拍賣，收益的80%補(bǔ)償給農(nóng)戶，用于建房或到城鎮(zhèn)購(gòu)房;20%用于土地復(fù)耕和新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，對(duì)每戶按市3000元、區(qū)鎮(zhèn)7000元的標(biāo)準(zhǔn)給予配套補(bǔ)貼。成都市與郫縣兩級(jí)財(cái)政投入3.4億元，建成了6個(gè)鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠，日處理能力達(dá)到8.1萬噸。

(三)必須出臺(tái)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策

廣州和增城兩市，在核心景區(qū)之間建設(shè)了257.1公里的綠道和21個(gè)驛站，形成了綠道經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶。成都市在旅游業(yè)方面，通過農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶與企業(yè)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)等方式，形成了集觀光、體驗(yàn)、休閑、餐飲、農(nóng)產(chǎn)品銷售為一體的鄉(xiāng)村旅游連片經(jīng)營(yíng)格局。重慶市涪陵區(qū)為扶持榨菜產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)戶每畝每年補(bǔ)貼200元，對(duì)外銷榨菜每噸補(bǔ)貼20元，對(duì)半成品腌制池每立方補(bǔ)貼300元，對(duì)企業(yè)改造升級(jí)給予資金補(bǔ)助或貸款貼息。為整合旅游資源，組建了區(qū)交通旅游建設(shè)投資集團(tuán)，負(fù)責(zé)旅游區(qū)規(guī)劃和分片開發(fā)，編制完成了旅游區(qū)總體規(guī)劃、提檔升級(jí)規(guī)劃、酒店及游客中心修建性詳規(guī)等。在涉農(nóng)資金安排上，重慶市將民政、財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、扶貧、林業(yè)等部門資金進(jìn)行整合，打捆使用。

(四)必須建立勞動(dòng)力就業(yè)安置和社會(huì)保障制度

北京市除設(shè)置生態(tài)公益崗位外，還對(duì)安置農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)，由市財(cái)政按每個(gè)崗位每月400元標(biāo)準(zhǔn)，給予1—5年補(bǔ)貼。廣州和增城兩級(jí)政府，將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移納入鎮(zhèn)村考核體系，每轉(zhuǎn)移1人，獎(jiǎng)勵(lì)鎮(zhèn)村100元;為促進(jìn)生態(tài)移民，廣州市將城市保障房?jī)?yōu)先保證山區(qū)移民購(gòu)買居住，山區(qū)孩子可到城市免費(fèi)讀書。

(五)必須建立針對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的考核制度

北京市對(duì)水源涵養(yǎng)區(qū)，主要考核環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)指標(biāo)。廣州市對(duì)劃定的三大功能區(qū)，分類制訂有差別的績(jī)效評(píng)價(jià)和考核制度，對(duì)生態(tài)區(qū)只考核農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)值，不考核工業(yè)。

四、省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展的總體思路、科學(xué)定位及基本原則

(一)科學(xué)發(fā)展的總體思路

按照科學(xué)發(fā)展觀要求，有效實(shí)施積極“南控”戰(zhàn)略，依托生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，以“天更藍(lán)、山更綠、水更清、景更美、民更富”為目標(biāo)，以高端綠色產(chǎn)業(yè)為支撐，以現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以保護(hù)生態(tài)、富民惠民為目的，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，搞好鎮(zhèn)村體系建設(shè)，切實(shí)走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路，努力打造濟(jì)南新一輪發(fā)展的崛起區(qū)，形成省會(huì)新的增長(zhǎng)極。

(二)科學(xué)定位

1.概念定位:省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。長(zhǎng)期以來，我們一直沿用“濟(jì)南南部山區(qū)”的稱謂，即使2010年出臺(tái)的《濟(jì)南市南部山區(qū)保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃》也是如此。2012年政府工作報(bào)告中，將南部山區(qū)定位為南部生態(tài)功能區(qū)。我們認(rèn)為，“濟(jì)南南部山區(qū)”這一稱謂，僅僅體現(xiàn)了一個(gè)地域概念，既沒有突出濟(jì)南的省會(huì)地位，也沒有明確南部山區(qū)的功能定位，更不能體現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系和對(duì)象。而“南部生態(tài)功能區(qū)”也僅僅站在生態(tài)保護(hù)和突出南部山區(qū)生態(tài)功能的的角度，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體以及保護(hù)與發(fā)展之間辯證統(tǒng)一關(guān)系的的最終體現(xiàn)。因此，我們建議將“濟(jì)南市南部山區(qū)”、“濟(jì)南南部生態(tài)功能區(qū)”正式更名為“省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”。這一定位:一是將進(jìn)一步提升“南部山區(qū)”在省會(huì)濟(jì)南乃至全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位;二是明確了“南部山區(qū)”的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能;三是體現(xiàn)了保護(hù)與發(fā)展的統(tǒng)一，即:保護(hù)生態(tài)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)并重;四是體現(xiàn)了保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，即:保護(hù)生態(tài)是前提，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的，以保護(hù)促發(fā)展，以發(fā)展帶保護(hù);五是突出了南部山區(qū)自身所特有的生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)富的兩大基本特征。

2.主題定位?！澳峡亍?、“保護(hù)”、“發(fā)展”三大主題不明確，一直是制約南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)“難控”的主要因素。為此，經(jīng)過調(diào)查研究，在科學(xué)把握保護(hù)與發(fā)展辯證統(tǒng)一，緊密結(jié)合省會(huì)發(fā)展及省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)際的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，三大主題應(yīng)包含如下內(nèi)容:“南控”主題:一控城區(qū)向南擴(kuò)張;二控人口數(shù)量(生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)內(nèi)人口總數(shù)不宜超過20萬);三控非綠色產(chǎn)業(yè)落地;四控生態(tài)功能退化等四項(xiàng)內(nèi)容。其中，控制生態(tài)功能退化是核心主題。“保護(hù)”主題:一保水源涵養(yǎng)，為“保泉”奠定基礎(chǔ);二保森林綠化面積逐年提高，并穩(wěn)定在70%以上;三?！帮嬘盟础泵庠馕廴荆瑸榫用裉峁﹥?yōu)質(zhì)飲用水;四?；鶎诱?quán)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn);五保當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入不低于全市平均水平。保護(hù)生態(tài)穩(wěn)定及生物多樣性是核心主題?！鞍l(fā)展”主題:充分利用南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境等綜合優(yōu)勢(shì)，圍繞生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑旅游、高端服務(wù)業(yè)及商貿(mào)流通業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)分布上:一產(chǎn)可重點(diǎn)發(fā)展林果花卉、家禽養(yǎng)殖、特色中藥材等生態(tài)農(nóng)業(yè);二產(chǎn)可重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、新能源、綠色產(chǎn)業(yè)孵化、成品裝配等綠色工業(yè);三產(chǎn)可重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)旅游、休閑度假、總部會(huì)所、商貿(mào)流通等高端服務(wù)業(yè)。綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是核心主題。

3.功能定位。一是省城水源涵養(yǎng)區(qū)。該區(qū)域作為省會(huì)濟(jì)南的重要水源地，擔(dān)負(fù)著涵納、蓄存數(shù)千億方水資源，實(shí)現(xiàn)涵養(yǎng)泉群、確保“天下第一泉”趵突泉持續(xù)噴涌，以及農(nóng)業(yè)灌溉、植被涵養(yǎng)、人畜飲用的給水功能。二是城市空氣凈化區(qū)。該地林木繁茂、植被上乘，市民不僅在休息日到此享受天然氧吧，更重要的是其清新空氣，與城市空氣不斷交流置換，擔(dān)負(fù)起了凈化濟(jì)南空氣的“綠肺”功能。三是綠色產(chǎn)業(yè)孵化區(qū)。發(fā)揮區(qū)域內(nèi)特有生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，建設(shè)一處大規(guī)模高端綠色產(chǎn)業(yè)園，著力興辦新能源、新材料、生物工程、服務(wù)外包、文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè);大力吸引國(guó)內(nèi)外高端強(qiáng)企在此研發(fā)、中試、孵化出更多新技術(shù)、新產(chǎn)品乃至新產(chǎn)業(yè)，從而將其打造為省會(huì)高端綠色產(chǎn)業(yè)孵化硅谷，與藍(lán)、黃核心區(qū)形成犄角之勢(shì)。四是總部會(huì)所集聚區(qū)。要致富農(nóng)民，就必須進(jìn)行生態(tài)移民?？煽紤]將區(qū)域內(nèi)25.4萬人口，逐步轉(zhuǎn)出1/3，到市區(qū)和城鎮(zhèn)就業(yè)安家。由此置換的空間，可利用青山綠水、氧吧綠肺的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)興辦一批企業(yè)總部，以及科學(xué)家、企業(yè)家、作家、演藝家、書畫家會(huì)所，使其成為高端人才的集聚區(qū)和聚集區(qū)。五是休閑度假游覽區(qū)。該區(qū)域山青水秀，春有花，夏有蔭，秋有果，冬有綠，植被好，景點(diǎn)多?？蓪?duì)現(xiàn)有18處旅游景區(qū)充分整合，通過完善配套，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目，打造精品亮點(diǎn)，將其建設(shè)為省會(huì)濟(jì)南溫馨舒適的后花園、遠(yuǎn)近聞名的旅游勝地、聞名遐邇的度假天堂。六是都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)。今年1月，國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》，將大城市郊區(qū)，列為都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)率先實(shí)現(xiàn)區(qū)。該區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，已形成以雜糧、蔬菜、花卉、干鮮果品、禽蛋為特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，具備了農(nóng)產(chǎn)品加工、觀光采摘等產(chǎn)業(yè)雛形。今后，可充分利用省會(huì)所特有的科技、人才、市場(chǎng)、物流等優(yōu)勢(shì)條件，促使農(nóng)業(yè)向優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌名牌化、高效化提升，進(jìn)一步拓展延伸種苗繁育、精深加工、農(nóng)業(yè)采摘、旅游觀光，以及環(huán)境裝點(diǎn)美化等產(chǎn)業(yè)鏈條，將其打造為現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

(三)基本原則

規(guī)劃編修:在原有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持突出南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)新的功能定位，制定出臺(tái)專項(xiàng)規(guī)劃;綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展:堅(jiān)持工業(yè)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，生態(tài)旅游檔次提高;生態(tài)移民:堅(jiān)持25度坡以上村莊逐步向中心鎮(zhèn)村轉(zhuǎn)移，具備條件的向市區(qū)轉(zhuǎn)移;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè):堅(jiān)持水利、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施由省、市、區(qū)主導(dǎo)投資建設(shè);社會(huì)保障:堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償與社會(huì)保障相結(jié)合。

五、積極推動(dòng)省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展的對(duì)策建議

(一)強(qiáng)化“省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”組織管理體系建設(shè)

省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)與發(fā)展，是一項(xiàng)綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一套強(qiáng)有力的組織管理體系來保障實(shí)施。為切實(shí)解決南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)多頭管理、相互掣肘、無序開發(fā)、發(fā)展緩慢的局面，我們建議將市、區(qū)“綠色發(fā)展指揮部”進(jìn)一步延伸，參照歷城臨港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)模式，專門成立正區(qū)級(jí)架構(gòu)的“省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”，將濟(jì)南市整個(gè)南部山區(qū)納入其管轄范圍。由濟(jì)南市直接管理，或劃歸歷城區(qū)統(tǒng)一管理，并盡可能多地給予發(fā)展自主權(quán)。同時(shí)要賦予經(jīng)濟(jì)區(qū)相應(yīng)的管理職能，由其負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施過程中的協(xié)調(diào)和管理，牽頭起草、制定完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)的地方性法規(guī)及方針政策，以解決發(fā)展與保護(hù)中長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與近期利益、整體利益與局部利益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益出現(xiàn)的矛盾。經(jīng)濟(jì)區(qū)一方面可承擔(dān)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門落實(shí)總體目標(biāo)、工作計(jì)劃和配套政策的重要職能;另一方面，應(yīng)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督促管轄范圍內(nèi)，有關(guān)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的落實(shí)，及時(shí)調(diào)度工作進(jìn)展，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)。事業(yè)成敗關(guān)鍵在人，應(yīng)選擇政治素質(zhì)好、責(zé)任心強(qiáng)，對(duì)區(qū)域發(fā)展熟悉、工作經(jīng)驗(yàn)豐富，開拓創(chuàng)新、求真務(wù)實(shí)的同志，負(fù)責(zé)實(shí)施省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展的各項(xiàng)工作。

(二)完善規(guī)劃體系

打造省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，就要在原有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)新時(shí)期保護(hù)與發(fā)展需要，適應(yīng)新的功能定位，做出適當(dāng)調(diào)整與完善，尤其要科學(xué)細(xì)化功能分區(qū)，對(duì)居住區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、交通線路、交易場(chǎng)所和旅游休閑場(chǎng)地等設(shè)施，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，同步預(yù)留綠色產(chǎn)業(yè)用地，整合協(xié)調(diào)好旅游景點(diǎn)的布局及關(guān)聯(lián)。

一是制定出臺(tái)專項(xiàng)規(guī)劃。要以概念性規(guī)劃為基礎(chǔ)，以綠色產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)為主導(dǎo)，對(duì)高端綠色產(chǎn)業(yè)、泉水補(bǔ)給區(qū)、交通、旅游、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水系都制定出系列的配套專項(xiàng)規(guī)劃，并預(yù)留出綠色產(chǎn)業(yè)孵化發(fā)展場(chǎng)地。二是加強(qiáng)鎮(zhèn)村規(guī)劃編制。為使鎮(zhèn)村體系建設(shè)真正拉開框架，應(yīng)盡快批復(fù)村莊建設(shè)規(guī)劃;對(duì)尚無規(guī)劃的中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)，要高水平編制控制性詳規(guī);對(duì)中心村和基層村建設(shè)，要制定相應(yīng)的操作方案，努力打造宜業(yè)宜居宜游的山區(qū)特色鎮(zhèn)、特色村。三是加強(qiáng)重點(diǎn)景區(qū)設(shè)計(jì)。要依托已有的旅游資源優(yōu)勢(shì)，并根據(jù)生態(tài)功能、環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度等因素，劃分不同功能組團(tuán)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)景觀、景區(qū)，以及旅游區(qū)域內(nèi)交通干道、綠色通道、停車休憩驛站和相關(guān)便民服務(wù)設(shè)施的設(shè)計(jì)，整合協(xié)調(diào)好旅游景點(diǎn)布局及關(guān)聯(lián)配套，由點(diǎn)成線、由線成片，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升旅游產(chǎn)業(yè)效益。

(三)加大體制機(jī)制創(chuàng)新力度，建立完善推動(dòng)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展的政策體系

南部是省會(huì)濟(jì)南難得的寶貴資源條件，應(yīng)屬濟(jì)南最大優(yōu)勢(shì)之一。具有氧吧綠肺功能，青山綠色環(huán)繞相伴的工作生活環(huán)境，是當(dāng)代極具競(jìng)爭(zhēng)力的資源條件，為此應(yīng)解放思想，創(chuàng)新發(fā)展思路，加大體制機(jī)制創(chuàng)新，著力構(gòu)建和完善推動(dòng)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展的五大政策體系:

1.加快生態(tài)移民的激勵(lì)和扶持政策。建議市、區(qū)兩級(jí)盡快制定今后5—10年的生態(tài)移民規(guī)劃，力爭(zhēng)到2020年，將南部山區(qū)核心區(qū)所轄人口，逐漸轉(zhuǎn)出1/3，創(chuàng)業(yè)致富1/3，選崗就業(yè)1/3。特別是將三大水庫(kù)周邊的27個(gè)村，優(yōu)先整合搬遷，按規(guī)劃設(shè)定時(shí)限，順利完成中心村、基層村建設(shè)任務(wù)。與此同時(shí)，要同步出臺(tái)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城居住的相關(guān)政策。對(duì)進(jìn)城購(gòu)房的農(nóng)民，參照土地增減掛鉤和農(nóng)村住房建設(shè)補(bǔ)貼政策，對(duì)其宅基地、住房，按面積給予適量現(xiàn)金補(bǔ)償;對(duì)于其責(zé)任田，鼓勵(lì)交回村集體，可參照城市用地標(biāo)準(zhǔn)(13萬元/畝)，由省、市、區(qū)按各1/3比例，給予現(xiàn)金補(bǔ)償，以確保農(nóng)民能夠在城市買得起經(jīng)濟(jì)適用房。為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，應(yīng)免費(fèi)進(jìn)行技能培訓(xùn);對(duì)用工單位，也要由省、市分別給予一定數(shù)量的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。對(duì)不愿進(jìn)城的農(nóng)民，要本著“養(yǎng)山就業(yè)”、“保水就業(yè)”原則，充分安置在當(dāng)?shù)氐墓嫘詬徫弧?/p>

2.綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策。綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是提高南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)“造血”功能的重要支撐。一是制定高端綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策?？稍谂P虎山水庫(kù)下游非滲漏區(qū)，建設(shè)一處綜合性高端綠色產(chǎn)業(yè)園。著力吸引無污染、占地少、產(chǎn)出高的高科技稅源型項(xiàng)目入住，為區(qū)域內(nèi)各鎮(zhèn)辦招商引資提供平臺(tái)。有條件的鎮(zhèn)辦也可在遠(yuǎn)離水系的地方，完善治污措施，建立小型綠色產(chǎn)業(yè)園，促使現(xiàn)有企業(yè)及擴(kuò)大再生產(chǎn)項(xiàng)目，盡量向園區(qū)集中。建議降低南部山區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)參選標(biāo)準(zhǔn)，使其享受更多扶持政策。二是出臺(tái)相關(guān)旅游政策。建議市政府將部分重點(diǎn)景區(qū)、景點(diǎn)，認(rèn)證為市級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，參照設(shè)施農(nóng)業(yè)用地辦法，為各景區(qū)解決10—20畝的配套用地，用以完善服務(wù)設(shè)施，真正形成吃住行、游購(gòu)?qiáng)室惑w的鄉(xiāng)村旅游格局。區(qū)政府要制定農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范管理，促其由數(shù)量型、粗放型向集約型、效益型的徹底轉(zhuǎn)變。三是出臺(tái)異地招商政策。對(duì)南部山區(qū)因不符合功能定位、而無法落地的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在全市范圍內(nèi)的其他工業(yè)園區(qū)搭建落地平臺(tái)，并按照引進(jìn)方占70%的比例，實(shí)行稅收返還。四是加快土地流轉(zhuǎn)的政策。建議區(qū)政府按照25度坡以上耕地全部退耕還林還果，25度坡以下發(fā)展苗木花卉、設(shè)施農(nóng)業(yè)的思路，對(duì)南部山區(qū)采取有別于平原的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償政策。以涉農(nóng)企業(yè)為龍頭，以村為單位建立專業(yè)合作社，以流轉(zhuǎn)的實(shí)有面積進(jìn)行補(bǔ)貼，適度提高農(nóng)戶受益比例，以此引導(dǎo)土地向園區(qū)和大戶集中。所需的補(bǔ)貼，建議由省、市、區(qū)按各1/3的比例共同承擔(dān)。五是加快林權(quán)制度改革的政策。可通過實(shí)施工程造林、建立中小型林場(chǎng)、對(duì)零星林地確權(quán)承包等形式，加快生態(tài)建設(shè)，在三大水庫(kù)周邊形成綠色景觀帶。

3.科學(xué)的分類考核政策。省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在考核方式上必須有別于其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核機(jī)制。在考核內(nèi)容上可考核農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，暫不考核工業(yè)。但可以對(duì)引進(jìn)的綠色工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行必要的考核加分。在分值設(shè)置上可分為高端綠色產(chǎn)業(yè)招引，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加值、服務(wù)業(yè)產(chǎn)值增加值和農(nóng)民增收四大項(xiàng)，調(diào)動(dòng)省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的積極性。在考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時(shí)，也要對(duì)市、區(qū)有關(guān)執(zhí)法及服務(wù)職能部門進(jìn)行考核，主要看新增發(fā)展中相關(guān)職能部門的服務(wù)成效，采取支持發(fā)展成效與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村給部門打分相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式，對(duì)服務(wù)好的部門給予表?yè)P(yáng)，對(duì)服務(wù)較差、基層干部群眾意見較大的部門給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，直至調(diào)離工作崗位，把部門為基層服務(wù)的積極性調(diào)動(dòng)好、發(fā)揮好。

4.生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)政策。一是產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策。省、市政府要通過積極產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策、“以獎(jiǎng)帶補(bǔ)”的激勵(lì)政策和行政強(qiáng)制手段，將一些高端綠色產(chǎn)業(yè)和高端生態(tài)旅游項(xiàng)目布局到生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，工業(yè)項(xiàng)目可以高科技生態(tài)工業(yè)園區(qū)形式相對(duì)集中。二是財(cái)政激勵(lì)政策。該區(qū)應(yīng)以生態(tài)保護(hù)工作的優(yōu)劣和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來安排財(cái)政激勵(lì)。至于激勵(lì)資金，可以把在省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)生的地方稅收、土地補(bǔ)償金、水庫(kù)水費(fèi)，全部用于生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)保護(hù)、水資源保護(hù)和綜合開發(fā)。這是既易于操作，又最能激發(fā)生態(tài)保護(hù)區(qū)環(huán)保積極性的辦法。并將省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的體育、文化等設(shè)施納入市級(jí)財(cái)政預(yù)算，對(duì)河道治理、鎮(zhèn)村道路建設(shè)、城鎮(zhèn)水、電、路、暖、氣、通訊建設(shè)，以及中小學(xué)、托幼機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生院、防疫保健站、計(jì)劃生育指導(dǎo)站、敬老院、文化站、青少年中心、老年活動(dòng)站、廣播站、體育場(chǎng)地、圖書館、影劇院等設(shè)施建設(shè)，一并納入市級(jí)財(cái)政預(yù)算。三是項(xiàng)目激勵(lì)政策。對(duì)屬于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策支持的產(chǎn)業(yè)和涉及大環(huán)境的工程項(xiàng)目，如高端綠色產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)、總部會(huì)所、研發(fā)機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)開發(fā)、防護(hù)林體系建設(shè)、水資源保護(hù)等，加大支持力度，各級(jí)政府積極籌措配套資金，扶持生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)與發(fā)展。對(duì)無償投資的項(xiàng)目可采取項(xiàng)目冠名等形式予以激勵(lì)。四是異地開發(fā)激勵(lì)政策。對(duì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)所引進(jìn)但不適合落地的項(xiàng)目，可在全市范圍內(nèi)的開發(fā)園區(qū)選擇落地，所獲得的稅收按照7∶3的比例進(jìn)行返還。五是社會(huì)共建激勵(lì)政策。在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，動(dòng)員機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)以及居民與生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)形成對(duì)口支援的社會(huì)共建模式?？梢钥紤]將每年的三月份作為省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的“生態(tài)文明建設(shè)月”，大力開展植樹、扶貧、安置就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生等共建活動(dòng)，并對(duì)突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，擬可考慮每年評(píng)選“幫扶之星”以調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)與發(fā)展的積極性。

5.與山區(qū)相適應(yīng)的土地增減掛鉤政策?，F(xiàn)行的土地政策，是制約省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的最大障礙之一，應(yīng)下決心予以適度調(diào)整和完善，以滿足省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要。應(yīng)充分考慮南部山區(qū)與平原地區(qū)，因地貌不同而造成的土地增減掛鉤成本差異，將土地指標(biāo)補(bǔ)償由每畝20萬元適量提高到40萬元，以確保新居安置、公共設(shè)施配套和土地復(fù)墾能夠順利實(shí)施。還可將騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，全部留在當(dāng)?shù)?，?yōu)先保障其高端產(chǎn)業(yè)用地，給予充足的發(fā)展空間。

(四)選擇突破重點(diǎn)，盡快建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)與發(fā)展不僅是南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的問題，更關(guān)系到省會(huì)的發(fā)展大局。在把省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)納入濟(jì)南市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的前提下，以我市將南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)作為全市城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)為契機(jī)，出臺(tái)一系列符合省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)際的轉(zhuǎn)移支付政策，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以提升南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的“輸血”功能。在“造血”(綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展)功能沒有發(fā)揮之前，“輸血”的重點(diǎn)在于能夠保證南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)這個(gè)有機(jī)體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目。鑒于省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)地域廣大和我市目前財(cái)力實(shí)際，本著先急后緩、先易后難的原則，建議選擇南部山區(qū)核心區(qū)(規(guī)劃區(qū))的歷城的仲宮、柳埠、西營(yíng)、彩石、港溝、高而、秀川等七鎮(zhèn)辦作為突破重點(diǎn)，圍繞“錦繡川”、“臥虎山”、“狼貓山”水庫(kù)以及周圍的山區(qū)，按照25度坡以上耕地全部退耕還林、還果，25度坡以下耕地退耕還果、還花卉苗木，三大水庫(kù)周邊發(fā)展綠色景觀帶的思路，綜合考慮建立最基本的“七?！鄙鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1.?；鶎诱?quán)運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)南部山區(qū)核心區(qū)各鎮(zhèn)辦所承擔(dān)的事權(quán)和本地實(shí)際產(chǎn)生的財(cái)政收入狀況，量化財(cái)力缺口，分別予以補(bǔ)齊(不含區(qū)級(jí)已承擔(dān)的教師工資，七鎮(zhèn)辦應(yīng)補(bǔ)貼8600萬元)。

2.保村集體運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于313個(gè)行政村，可按人口規(guī)模劃分為4個(gè)類別，分別提供運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。具體標(biāo)準(zhǔn)可按500人以下村每年2萬元、500－1000人的村每年4萬元、1000—2000人的村每年6萬元、2000人以上村每年8萬元進(jìn)行補(bǔ)貼，共需支付1212萬元;對(duì)1745名村干部工資，按支部書記每月1000元、村主任每月900元、其他村干部每月800元的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌發(fā)放，每年需要補(bǔ)貼1776萬元。

3.保農(nóng)民收入不低于全市平均水平。每年按照統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)農(nóng)民人均收入達(dá)不到全市平均水平的非適齡勞動(dòng)力(17歲以下，男60、女55歲以上人群，約10.1萬人)給予拉平，需要補(bǔ)貼約2.1億元。

4.保生態(tài)管護(hù)崗位補(bǔ)貼。當(dāng)務(wù)之急的是盡快建立以護(hù)林、護(hù)水、保潔為主的網(wǎng)格化管護(hù)機(jī)制。護(hù)林方面，按每人100畝的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置4500名護(hù)林員;護(hù)水方面，按庫(kù)容大小對(duì)28座小型水庫(kù)、253座塘壩、301公里河道，設(shè)置513名護(hù)水員;保潔方面，按村莊內(nèi)每人管護(hù)100戶、道路每人管護(hù)1.5公里的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置1449名保潔員。建成這一管護(hù)體系，大約需要6462人，按每人每月不低于800元進(jìn)行補(bǔ)貼，每年需要6204萬元。

5.保專項(xiàng)發(fā)展基金?？砂慈丝谝?guī)模，每年向山區(qū)各鎮(zhèn)辦分類提供500—1000萬元的經(jīng)濟(jì)建設(shè)專項(xiàng)資金，作為新興綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟動(dòng)基金，每年共約補(bǔ)貼5000萬元。

6.保退耕還林、還果補(bǔ)貼。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民退耕還林還果積極性，可參照糧食直補(bǔ)辦法，按照每年每畝不低于150元、每年完成1.5萬畝的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行5年期收益補(bǔ)償，每年約補(bǔ)貼1125萬元(當(dāng)年+前四年畝數(shù))。

7.保技能培訓(xùn)?？蓞⒄辙r(nóng)民陽(yáng)光工程職業(yè)培訓(xùn)政策，按人均一次性補(bǔ)貼480元、每年培訓(xùn)2萬人標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)適齡勞動(dòng)力進(jìn)行必要培訓(xùn)，每年需要補(bǔ)貼960萬元。

綜上所述，南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)所需要的生態(tài)補(bǔ)償資金每年約為4.59億元，鑒于各級(jí)財(cái)力情況，建議由省、市、區(qū)三級(jí)按各1/3比例給予補(bǔ)償，或給予相應(yīng)政策。

(五)構(gòu)建多元化投融資平臺(tái)

省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，就必須加大投入。鑒于地方財(cái)力實(shí)際，應(yīng)盡快建立以省、市、區(qū)三級(jí)財(cái)政投入為主，社會(huì)廣泛參與的多元化投融資機(jī)制。一是參照市內(nèi)現(xiàn)有的開發(fā)建設(shè)模式?？砂凑諠?jì)南“城投”模式，建立“省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司”，簡(jiǎn)稱“南投”公司。二是參照國(guó)內(nèi)先進(jìn)的開發(fā)建設(shè)模式?？梢M(jìn)國(guó)內(nèi)外大型投資集團(tuán)，參與省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，進(jìn)行高起點(diǎn)策劃規(guī)劃、高質(zhì)量融資籌資、高水平經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，打造國(guó)內(nèi)一流的綠色產(chǎn)業(yè)孵化區(qū)、總部會(huì)所聚集區(qū)、度假游覽區(qū)。三是積極開展招商選資。大力吸引高水平國(guó)內(nèi)外投資者到此投資，確保高端綠色產(chǎn)業(yè)的開發(fā)建設(shè)水平。四是鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)參與其保護(hù)與發(fā)展，加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行建設(shè)，支持當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

(六)加大基礎(chǔ)設(shè)施投入

1.加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)，保護(hù)好“大水缸”。建議省、市、區(qū)三級(jí)對(duì)省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在小流域治理、水利項(xiàng)目、水利基金安排上予以傾斜、加大資金投入，本著“取自于民，用之于民”的原則，以加強(qiáng)河堤、塘壩、水庫(kù)、河道的綜合治理和管護(hù)。

2.改善交通環(huán)境，營(yíng)造花園氛圍。配合“城市游憩帶”建設(shè)，在道路規(guī)劃中，可每隔4公里建設(shè)一處“驛站”，“驛站”集農(nóng)產(chǎn)品集散、停車、農(nóng)家樂于一體，并與公交線、公交站相結(jié)合。為迎合綠色出行和健身需要，可考慮在道路外側(cè)分別開辟寬度為1.5—2.5米的隔離式自行車道，專供自行車比賽和健身通行。對(duì)柳埠客貨運(yùn)輸暨旅游集散服務(wù)中心、西營(yíng)客運(yùn)站等，要盡快搞好規(guī)劃立項(xiàng)，以及土地征用等手續(xù)問題。加大聯(lián)合執(zhí)法力度，維護(hù)交通秩序，打造暢通、安全、舒適、美觀的交通環(huán)境。

3.大力發(fā)展通訊，與現(xiàn)代生活共融。省市區(qū)各級(jí)政府要加大對(duì)省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)通訊建設(shè)方面的扶持力度，使“三網(wǎng)融合”進(jìn)村入戶，并為省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的通訊服務(wù)。

(七)盡快研究出臺(tái)有關(guān)省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)與發(fā)展的地方性法規(guī)

鑒于省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)在濟(jì)南市乃至山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的特殊地位和重要的功能作用，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，盡快研究制定有關(guān)地方性法規(guī)，把對(duì)省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)保護(hù)與發(fā)展的政策措施以法律的形式長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，做到有法可依、違法必糾，使省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的保護(hù)與發(fā)展走上規(guī)范化、法治化的軌道。

注釋:

(1)本報(bào)告系高煥喜教授等應(yīng)歷城區(qū)政協(xié)之邀，會(huì)同濟(jì)南市有關(guān)專家，在對(duì)省會(huì)南部山區(qū)做了深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上形成的，分別獲得中共山東省委書記、省人大常委會(huì)主任姜異康，省委副書記、省長(zhǎng)姜大明，省委副書記王軍民，省委常委、濟(jì)南市委書記王敏等領(lǐng)導(dǎo)同志的高度肯定，特意批示相關(guān)部門組織研究采納。

(2)省會(huì)南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展專家組組長(zhǎng):高煥喜，山東行政學(xué)院原副書記、山東省農(nóng)村改革與發(fā)展研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、山東縣域經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)、教授;副組長(zhǎng):秦慶武，山東省社會(huì)科學(xué)院省情研究中心主任、山東省農(nóng)村改革與發(fā)展研究會(huì)秘書長(zhǎng)、研究員;常務(wù)副組長(zhǎng):馮 雷，中共濟(jì)南市委黨校濟(jì)南市情研究所教授、副所長(zhǎng)。專家組主要成員:席玉坤，濟(jì)南市農(nóng)業(yè)局副巡視員、扶貧辦主任;王玉杰，濟(jì)南南山辦主任;李善坤，濟(jì)南市建委城鄉(xiāng)發(fā)展處長(zhǎng);牛長(zhǎng)春，濟(jì)南市規(guī)劃局村鎮(zhèn)規(guī)劃處處長(zhǎng);李群，濟(jì)南市環(huán)保局處長(zhǎng);萬東林，山東省三維旅游設(shè)計(jì)院院長(zhǎng);丁翠華，山東行政學(xué)院環(huán)境科學(xué)副教授;史書鑠，濟(jì)南市委黨校濟(jì)南市情研究所助教。本報(bào)告主要執(zhí)筆人:馮雷、丁萃華、史書鑠等。